大部制改革后中國海洋管理模式評析*
——以日韓海洋管理為基點

大連海事大學(xué)法學(xué)院　鄧　格

大部制改革后中國海洋管理模式評析*
——以日韓海洋管理為基點

大連海事大學(xué)法學(xué)院鄧格

2013年國務(wù)院大部制改革調(diào)整了我國主要的涉海管理部門，海上執(zhí)法局面由之前的“五龍治海”轉(zhuǎn)變成“雙龍治海”。分析我國當(dāng)前海上執(zhí)法模式的定位，論證我國海上執(zhí)法模式是由改革之前的分散制轉(zhuǎn)變?yōu)榘爰行湍Ｊ健４送猓匀枕n兩國的海洋管理為基點對此種模式進(jìn)行評析，認(rèn)為我國由海事和海警并行執(zhí)法的模式是符合我國需要的，并且從日本和韓國的海洋管理體制中得出相關(guān)啟示。

海洋管理模式；國家海洋委員會；搜救體系二元化

2013年國務(wù)院進(jìn)行大部制改革，重新組建國家海洋局，對原國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)進(jìn)行整合，統(tǒng)一由國土資源部管理，以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。①《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過。我國主要的涉海管理部門由原來的“五龍治海”，即中國海警、中國海關(guān)、國家海洋局、中國漁政、海事局轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p龍治海”，即國家海洋局和海事局。此次大部制改革對我國之前的海上執(zhí)法體制作出的變動較大，本文以日韓兩國的海洋管理為基點分析我國當(dāng)前海上執(zhí)法模式的定位，并對目前此種模式進(jìn)行評析。

一、國外海洋管理體制

世界上沿海國家社會制度、海洋地理位置以及各自的國際關(guān)系、國際合作局勢、國家利益的不同，使得海洋管理的組織構(gòu)建也存在差異，形成了不同的海洋管理體制。概括來說，世界上海洋管理體制大致可分為以下三種類型：分散型海洋管理模式、半集中型海洋管理模式和集中型海洋管理模式。這三類管理模式同時也體現(xiàn)了當(dāng)前世界各國對海洋管理改革的趨勢。

1.分散型

分散型海洋管理體制是指政府對于海洋管理工作并未進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃，而是分散在政府各個部門之中的一種松散的管理制度。該模式有兩個突出的特點：一是全國沒有統(tǒng)一的海洋管理職能部門，海洋管理分散在較多的部門；二是沒有統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍，海洋執(zhí)法分屬于不同的部門。

2.半集中型

半集中型海洋管理模式是一種中間狀態(tài)，介于分散型海洋管理模式和集中型海洋管理模式之間，是向集中型海洋管理模式過渡的一個階段。實行半集中型海洋管理模式的國家，盡管還沒有建立海洋職能管理部門，但通過高層次的、有效的政策協(xié)調(diào)也能達(dá)到海洋綜合管理的目的，實現(xiàn)海洋綜合管理。

由于半集中型海洋管理模式介于分散型和集中型海洋管理模式之間，因此表現(xiàn)形式也最為多元。上述的特征只是半集中型海洋管理模式表現(xiàn)形式之一，該模式還存在其他表現(xiàn)形式，例如有的國家建有專門的海洋行政主管部門，但是還未設(shè)立統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍。

3.集中型

集中型海洋管理與執(zhí)法模式是集中型海洋管理體制與集中統(tǒng)一型海洋執(zhí)法模式的結(jié)合，是海洋管理職權(quán)最為集中的一類海洋管理體制。這類海洋管理體制的歷史并不長，實行的國家也不多，但是它適應(yīng)了海洋管理的需要，代表了目前海洋管理體制的發(fā)展趨勢。［1］該模式的核心特征是：第一，已成立專職、高效的國家海洋管理機(jī)構(gòu)，海洋管理職能基本覆蓋海洋管理的各方面；第二，有統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)了海洋執(zhí)法的集中和統(tǒng)一。但是，集中型海洋管理模式所說的“集中”也只是相對集中，目前世界范圍內(nèi)還沒有出現(xiàn)哪一個國家的某個部門能夠統(tǒng)管全國所有的海洋事務(wù)。

二、中國海洋管理與海上執(zhí)法模式定位

我國目前的海洋管理與海上執(zhí)法體制應(yīng)該是介于分散型和集中型之間的半集中型海洋管理模式，由于半集中型管理模式表現(xiàn)形式最為多樣化，較為普遍的是管理分散、執(zhí)法集中的形式，例如日本。然而我國目前海洋管理體制并不是這種普遍的半集中型管理模式，直接論證有一定難度，因此下文從分散型和集中型間接論證此結(jié)論。

在2013年大部制改革之前，我國涉海管理事務(wù)分散在眾多部門，主要的部門有交通運輸部下設(shè)的海事局、農(nóng)業(yè)部下設(shè)的漁業(yè)局、國土資源部下設(shè)的國家海洋局、公安部下設(shè)的邊防管理局以及海關(guān)總署。此外，我國并不存在針對海洋管理與海上執(zhí)法事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而且當(dāng)時我國并未建立統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍，各領(lǐng)域相關(guān)的海上執(zhí)法問題都由相應(yīng)的涉海事務(wù)管理部門負(fù)責(zé)。例如海事局管理的涉海事務(wù)由其下設(shè)的“海巡”執(zhí)法船隊負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)執(zhí)法，國家海洋局則由其領(lǐng)導(dǎo)的中國海監(jiān)總隊負(fù)責(zé)執(zhí)法，公安部的邊防管理局的相關(guān)執(zhí)法事務(wù)由邊防海警部隊負(fù)責(zé)，中國海關(guān)是海上緝私的執(zhí)法隊伍，中國漁政負(fù)責(zé)相關(guān)漁業(yè)執(zhí)法。因此，在大部制改革之前，我國海洋管理與海上執(zhí)法體制是典型的分散型海洋管理模式。

但是，2013年的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（下文簡稱《改革方案》）對我國當(dāng)前的海洋管理與海上執(zhí)法體制進(jìn)行了改革。在涉海事務(wù)管理方面，國務(wù)院為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立了高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會，主要負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項；在海上執(zhí)法方面，為推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，國務(wù)院將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)整合，重新組建國家海洋局，即對我國的海上執(zhí)法隊伍進(jìn)行整合，由以前的“五龍治海”局面轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在海事局和海警局“兩龍治海”的局面。2013年大部制改革，使得我國海洋管理模式從分散化向集中化邁進(jìn)，但是并沒有達(dá)到像美國、韓國的集中型海洋管理模式。集中型海洋管理體制的核心特點是，在海洋管理上，成立專職、高效的國家海洋管理機(jī)構(gòu)，海洋管理職能基本覆蓋海洋管理的各方面；在海上執(zhí)法方面，有統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍，即實現(xiàn)了海洋執(zhí)法的集中和統(tǒng)一。我國大部制改革雖然整合了海上執(zhí)法，但是并未形成一支統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍，而且在海洋管理方面也并不存在一個專職高效的管理機(jī)構(gòu)。因此，我國目前海洋管理與海上執(zhí)法體制并不是集中型海洋管理模式。

綜上所述，我國目前海洋管理與海上執(zhí)法體制既不是分散型海洋管理模式，也不是集中型海洋管理模式，而是具有自身特色的半集中型海洋管理模式。一般的半集中型海洋管理模式都表現(xiàn)為涉海管理部門眾多，但是有統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍。而我國的半集中型模式表現(xiàn)為，在分散化的涉海管理部門中有一個高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家海洋委員會，這使得我國海洋管理分而不散；另外，在海上執(zhí)法方面雖未形成統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍，但“雙龍治海”模式卻一改之前分散的海上執(zhí)法局勢。因此，我國海洋管理與海上執(zhí)法體制是具有自身特色的半集中型海洋管理模式。

三、“兩龍治海”模式的合理性以及日韓海洋管理的啟示

我國目前海上執(zhí)法制度在全世界范圍內(nèi)具有一定的特殊性，有自己的綜合海警執(zhí)法隊伍，但又保留了海事局的海上執(zhí)法權(quán)限。此種制度在當(dāng)前的國情下是比較合適的改革方案。

（一）整合海警的必要性

海洋管理與海上執(zhí)法體制從分散型模式逐漸向集中型模式發(fā)展是當(dāng)前各國改革的趨勢，大多數(shù)國家在改革時都趨向于將所有的海上執(zhí)法隊伍整合為一支統(tǒng)一的海岸警衛(wèi)隊，即coastguard。我國在此次大部制改革中，也將邊防海警、中國漁政、海關(guān)總署下設(shè)的海上緝私警察和國家海洋局的海監(jiān)隊伍整合為我國的coastguard。此次整合海警執(zhí)法隊伍不僅整合了之前各執(zhí)法隊伍的裝備力量，便于執(zhí)行海上事務(wù)，同時也完善了海上執(zhí)法機(jī)制，使得我國海上執(zhí)法與國際接軌。

1.完善了海上執(zhí)法制度

整合海上執(zhí)法力量，把原來各司其職的幾個部門融合到一起且協(xié)調(diào)運作，此舉完善了我國海上執(zhí)法制度。但是依據(jù)國外實踐經(jīng)驗，有必要建立跨部門協(xié)作機(jī)制，為海上執(zhí)法提供資源和信息共享平臺，以便之前的四支執(zhí)法隊伍在整合成coastguard后能協(xié)調(diào)工作。例如，美國和日本都分別設(shè)有自己的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，美國的是國家海洋委員會，日本的則是綜合海洋政策本部。

《改革方案》提出“設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會”，協(xié)調(diào)各部門職責(zé)交叉與利益分配，為海警局有條不紊地推進(jìn)工作奠定了基礎(chǔ)。由于海警局的整合處于起步階段，各執(zhí)法部門并未真正地融合統(tǒng)一，在對外執(zhí)法領(lǐng)域通常采取聯(lián)合執(zhí)法，對內(nèi)執(zhí)法時仍保持原來的工作模式。［2］因此，要盡快完善國家海洋委員會職能，構(gòu)建工作協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，建立起海洋情報信息網(wǎng)絡(luò)，使各海上執(zhí)法部門之間實現(xiàn)執(zhí)法信息的共享。

2.細(xì)化我國國家海洋委員會職責(zé)——基于日本綜合海洋政策本部啟示

國家海洋委員會是2013年大部制改革中新設(shè)的機(jī)構(gòu)，其主要職能為“加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會，負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項。國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔(dān)”。①摘自《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過。除《改革方案》中有關(guān)國家海洋委員會的規(guī)定之外，不存在任何法律法規(guī)或者其他文件對國家海洋委員會的性質(zhì)和職能加以界定。由于《改革方案》規(guī)定“國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔(dān)”，表明國家海洋委員會并不是一個能夠凌駕于海警局和海事局之上的機(jī)構(gòu)，國家海洋委員會對海洋事務(wù)的協(xié)調(diào)方案對海警局具有絕對的執(zhí)行效力，但是對于海事局，則取決于海事局是否采用該協(xié)調(diào)方案。然而日本的綜合海洋政策本部出臺的指導(dǎo)方針，對所有的涉海管理和海上執(zhí)法部門都有效力，能夠真正起到協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌管理海洋事務(wù)的作用。雖然我國國家海洋委員會與日本綜合海洋政策本部在地位上不同，但是也不影響綜合海洋政策本部在某些方面對我國國家海洋委員會的借鑒意義。

日本綜合海洋政策本部自成立后，幾乎每年都會召開一次會議，先后出臺了《關(guān)于海洋管理和海島保護(hù)的基本方針》《關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)水域等礦物的探測及科學(xué)調(diào)查的基本方針》《今后大陸架延伸的方針措施》。［3］由于國家海洋局具有海洋管理和海島保護(hù)、負(fù)責(zé)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)資源開發(fā)以及大陸架執(zhí)法等職能，而且在大部制改革中將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)整合，重新組建國家海洋局，可能會導(dǎo)致這四個執(zhí)法隊伍在上述職能執(zhí)法方面不協(xié)調(diào)的問題，因此，國家海洋委員會可以效仿日本綜合海洋政策本部出臺有關(guān)特殊問題的協(xié)調(diào)方針，以解決國家海洋局內(nèi)部執(zhí)法隊伍的不協(xié)調(diào)，并且國家海洋委員會應(yīng)該積極促進(jìn)海事局與海警局在相關(guān)事項上共同合作，一致對外。

（二）保留海事局執(zhí)法的必要性

上文已論證我國海洋管理與海上執(zhí)法體制是具有自身特色的半集中型海洋管理模式，其特色就在于我國海上執(zhí)法保留了海事局的執(zhí)法權(quán)限。像美國、日本等國家，其海事部門主要側(cè)重促進(jìn)海運經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性，海事部門負(fù)責(zé)相關(guān)涉海事務(wù)的管理，并不負(fù)責(zé)海上執(zhí)法，然而我國海事局則兼有海洋事務(wù)管理權(quán)限和海上執(zhí)法權(quán)限。而且，較之國外海事部門，我國海事局在海難搜救、履行國際公約等方面有其特殊之處，下文以這兩方面為基點，并對比韓國的相關(guān)情形，論述保留海事局執(zhí)法的必要性。

1.韓國“歲月”號改革的反思——中國海難搜救體系二元化

海難搜救的根本理念在于保護(hù)人命，因此，海難搜救是一個國家海上執(zhí)法中最重要的職能。日韓兩國海難搜救的任務(wù)全都由海警負(fù)責(zé)，然而目前我國實行的海上救援體系是海事海警相協(xié)調(diào)的二元體系。我國海上搜救組織包括各級海上搜救中心、海事管理機(jī)構(gòu)以及其他海上搜救部門。［4］1989年，為了響應(yīng)《1979年國際海上搜尋救助公約》要求，國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合發(fā)文，在交通運輸部建立中國海上搜救中心，統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)全國海上搜救工作，日常工作交付于交通運輸部海事局，并要求國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊配合中國海上搜救中心做好海上搜救工作。由于海上搜救中心的日常工作由海事局承擔(dān)，海事局主要負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)海難救助活動，并且在大部制改革后，國家賦予海警局有海上救助的職責(zé)，海警局和救撈局①救撈局為海事局下設(shè)的事業(yè)單位，由海事局領(lǐng)導(dǎo)管理。實際執(zhí)行海上救助活動。因此，我國目前的海上救援體系為海事海警相協(xié)調(diào)的二元體系。

在日本和韓國海上執(zhí)法制度中，這兩個國家規(guī)定各自的coastguard全權(quán)負(fù)責(zé)海上救援的職責(zé)，國家的海事部門對此并無權(quán)限。然而，我國是否應(yīng)當(dāng)效仿國外做法，將海上救助的職責(zé)全都讓海事局或者海警局負(fù)責(zé)？筆者認(rèn)為答案是否定的。就海上救助這方面來說，我國實行海事海警二元化是符合我國目前發(fā)展?fàn)顩r的。在“歲月”號事件發(fā)生之前，韓國的海洋管理模式是集中制，其涉海事務(wù)絕大多數(shù)是由海洋水產(chǎn)部負(fù)責(zé)管理，并且海洋水產(chǎn)部下設(shè)一支專門隊伍負(fù)責(zé)海上執(zhí)法——海洋警察廳。因此，在韓國海上救助職能全權(quán)由海洋水產(chǎn)部負(fù)責(zé)，具體由海洋水產(chǎn)部下設(shè)的海洋警察廳實施，但是2014年4月份的“歲月”號事件導(dǎo)致韓國海洋水產(chǎn)部和海洋警察廳面臨整改，使得韓國海洋管理模式由集中制轉(zhuǎn)變?yōu)榘爰兄啤ｍn國對此次事故進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)為“歲月”號沉沒后救援活動失敗的原因歸結(jié)于韓國海洋警察廳長期以來存在的結(jié)構(gòu)性問題，只重視規(guī)模隊伍的增長而忽視海洋警察廳的救援和救助作業(yè)。［5］因此，我國要吸取韓國慘痛的教訓(xùn)，若現(xiàn)在就把海上救助這項職責(zé)全部劃給海事局或者海警局，不僅會導(dǎo)致救援力量的削弱，同時也打破了海事海警在海上救援上的平衡協(xié)調(diào)。

2.履行國際公約的需要

我國海事局承擔(dān)的一項主要職責(zé)就是“組織實施國際海事條約；履行‘船旗國’、‘港口國’及‘沿岸國’監(jiān)督管理義務(wù)，依法維護(hù)國家主權(quán)”［6］。海事局代表我國政府履行國際公約，然而履約具有非常強(qiáng)的專業(yè)性，其中海事局在履行港口國監(jiān)督（PortState Control，PSC）職能時，最能體現(xiàn)其專業(yè)水平。

我國進(jìn)行港口國監(jiān)督的檢查內(nèi)容集中在以下四個方面：船舶的技術(shù)狀況、操作性要求、船舶配員、船員生活和工作條件，主要法律依據(jù)為國際海事組織（IMO）和國際勞工組織（ILO）制定的相關(guān)法律。在檢查內(nèi)容方面，海事局在對船舶的技術(shù)狀況和操作性要求進(jìn)行檢查時，要求檢查官具有船舶結(jié)構(gòu)和船舶航行相關(guān)的專業(yè)知識。除此之外，在法律依據(jù)方面，我國加入的大多數(shù)IMO的國際公約都涉及船舶技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)方面的規(guī)定，例如《經(jīng)1978年議定書修訂的〈1973年國際防止船舶造成污染公約〉》（MARPOL 1973/78）附則VI的2009港口國監(jiān)督指南規(guī)定：為了控制氮氧化物，應(yīng)當(dāng)檢查船舶柴油發(fā)動機(jī)的輸出功率是否符合規(guī)定；為了控制硫氧化物和顆粒物，檢查船舶使用的燃料油含硫量是否符合規(guī)定。此次2009港口國監(jiān)督指南也對焚燒爐作出了相關(guān)限制，并要求檢查船舶上柴油發(fā)動機(jī)儀表記錄簿、燃油記錄、臭氧消耗物質(zhì)記錄簿以及揮發(fā)性有機(jī)化合物（VOC）管理計劃等相關(guān)記錄。在海事局履行的眾多公約中，除了MARPOL對海事局執(zhí)法人員專業(yè)性有要求之外，其他的國際公約同樣也要求執(zhí)法人員具備相關(guān)的專業(yè)水平和執(zhí)法經(jīng)驗，方能在國際履約方面體現(xiàn)我國海事局執(zhí)法水平。因此，國際履約的專業(yè)性一定程度上決定了我國海事局執(zhí)法的必要性。

四、總結(jié)

在2013年大部制改革之后，我國政府將國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)進(jìn)行整合，重新組建國家海洋局。此舉使得我國海洋管理部門由之前的“五龍治海”縮減為現(xiàn)在的“兩龍治海”，海洋管理與海上執(zhí)法體制也從以前的分散型轉(zhuǎn)變?yōu)榘爰行汀Ｎ覈陌爰行秃Ｑ蠊芾砼c海上執(zhí)法模式有以下特點：第一，盡管我國涉海管理部門眾多，但是存在一個高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家海洋委員會，使得我國海洋管理分而不散；第二，雖然我國未形成統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍，但是海事局與海警局“雙龍治海”模式一改之前分散的海上執(zhí)法局面。總體來說，目前的“雙龍治海”模式是符合我國實際情況的，整合海警局不僅增強(qiáng)了我國海上執(zhí)法能力，還完善了海上執(zhí)法制度，而保留海事局的執(zhí)法能力，則是出于海難搜救和履行國際公約的需要。

［1］王琪.海洋行政管理學(xué)［M］.北京:人民出版社，2013:59.

［2］鄭克芳，等.日韓海上執(zhí)法力量對我國海警局的啟示［J］.海洋信息，2014（5）:53.

［3］海洋管理のための離島の保全·管理のあり方に関する基本方針，排他的経済水域等における鉱物の探査及び科學(xué)的調(diào)査に関する今後の対応方針，大陸棚の延長に向けた今後の取組方針［EB/OL］.（2014-09-06）［2015-04-20］.http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/index.html.

［4］徐雯梅.我國海上搜救現(xiàn)狀及建議［J］.水運管理，2009（8）:35.

［5］樸槿惠.針對歲月號沉沒事件向全國人民發(fā)表的講話［EB/OL］.（2014-09-10）［2015-04-20］.http://english.president.go.kr/.

［6］交通運輸部海事局主要職責(zé)［EB/OL］.（2014-12-30）［2015-04-2 0］.http://www.moc.g ov.cn/zfxxgk/bnssj/rslds/201412/t20141230_1753002.html

教育部人文社科基金“中國海上行政執(zhí)法模式研究”（12YJC820097）；遼寧省社科規(guī)劃基金“中國參與北極事務(wù)的實施載體與策略研究”（L13DFX017）的研究成果