千年古堰——都江堰丘陵灌區農民用水戶協會的發展與展望

申　鑒

(四川省都江堰管理局，四川 都江堰　611830)

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千年古堰——都江堰丘陵灌區農民用水戶協會的發展與展望

申鑒

(四川省都江堰管理局，四川 都江堰611830)

摘要：經過多年的建設和發展，農民用水戶協會在用水管理與工程管理上發揮了重要的作用。以都江堰丘陵灌區為例，闡述了農民用水戶協會建設的歷史、現狀及存在的問題，并提出了相應的解決措施與辦法。

關鍵詞：農民用水戶協會；管理體制；用水管理；展望；都江堰丘陵灌區

都江堰灌區農民用水戶協會成立以來，充分發揮了其調動廣大農民用水戶參與用水管理的優勢，在用水管理、工程管理上都發揮了重要作用。而丘陵灌區是農民用水戶協會建立最多、最集中的地區，為了進一步了解都江堰灌區農民用水戶協會的發展狀況及其存在的問題，筆者對逐步建立農民用水戶協會這樣的基層群管組織和自主管理為主的小型農田水利工程管理體制的方式，以都江堰丘陵灌區農民用水戶協會為對象進行了淺析，旨在促進工程的良好運行、充分發揮水利工程的效益。

1丘陵灌區成立農民用水戶協會的歷史背景

1.1丘陵灌區的管理現狀

新中國成立以后，經歷六十多年的發展和建設，都江堰水利工程灌面迅速擴大，至2015年已有灌面1 042.84萬畝(1hm2=15畝)，其中丘陵區灌面385.84萬畝，包括人民渠二處灌區、黑龍灘灌區、龍泉山灌區、通濟堰灌區和井研灌區。但是，隨著社會經濟的快速發展，水資源供需矛盾與供水管理制度存在的問題日益凸顯，工程效益的發揮受到了嚴重的制約。特別是丘陵灌區，人均水資源量為435m3/人，人均水資源可利用量為217.5m3/人，低于500m3/人的人均水資源量，屬于極度缺水地區，其供需水矛盾與供水管理制度存在的問題凸顯，主要表現在：

(1)末級渠系管理缺位。

長期以來，都江堰灌區的農業生產和農田水利設施與工程的建設管理均為集體所有，而作為用水主體的農民沒有參與到用水管理中，沒有用水的知情權、決策權和管理權。隨著農村土地承包到戶，實行了以每個農戶家庭為主體的“個體經濟組織”，使得作為末級渠系群管體制失去了組織基礎，導致農田水利基礎設施的建設、運行、管理無人真正負責，出現了責任主體“缺位”，使得原本落后脆弱的農田水利基礎設施更加破舊，導致水利工程老化、破損、大水漫灌等問題突出，農業效益低下、水費征收困難惡性循環。

(2)用水秩序混亂。

由于都江堰丘陵灌區工程興建于上世紀七十年代，受歷史條件的限制，建設時標準低，運行多年后工程老化、損毀日益嚴重。由于缺乏有效的管水組織，放水秩序雜亂無章，村、組之間的管水和用水各自為政，在整個丘陵灌區基本上都存在末級渠系管理缺位，灌區行之有效的灌溉管理制度、灌區交接水制度、灌區輪管制度得不到保證和落實。常常是有人放水、無人關閘，不能及時協調灌區用水糾紛、化解用水矛盾于萌芽狀態，灌區春灌用水高峰期用水秩序混亂，爭水搶水、打架斗毆甚至因此鬧出人命的事時有發生。

(3)灌溉水利用率低。

由于末級渠系管理缺位，導致灌區田間用水管理粗放，水量浪費十分嚴重。就常規而言，灌區農灌試驗田間凈泡田平均水量只需80～120m3/畝，而實際泡田用水量卻達130～180m3/畝，每畝直接浪費水量50～60m3，浪費水量近一半。同時，末級渠系工程維修、淘淤不徹底、渠道輸水能力差、下游搶水、上游無奈泄水的現象經常發生。

(4)農業水費征收困難。

改革前，都江堰丘陵灌區水費征收的方式主要有兩種：一種是灌區供水管理單位將水費直接征收到鄉鎮或村；另一種是由當地政府或當地水行政主管單位代收，再按一定比例向供水單位繳納水費。由于水費不能直接向農民用水戶收取，因此，在水費征收過程中往往存在搭車收費、挪用、擠占、截留部分水費的情況，水費到位率很低。隨著農業稅征收政策的改革，政府職能的調整，拖欠水管單位水費的情況十分突出，加之現行農業水價遠低于供水成本，進而造成了水管單位和水利工程維持良性運行舉步維艱。

鑒于上述用水管理中存在的問題，特別是由末級渠系管理缺位引發的問題，根據水利部、省水利廳及政府相關文件精神，按照“民建、民管、民營、民受益”的原則在都江堰丘陵灌區組建農民用水戶協會是非常必要的。

1.2都江堰丘陵灌區農民用水戶協會建設現狀

(1)農民用水戶協會組建的思路。

為有計劃、有步驟地搞好農民用水戶協會的建設工作，大力推進農民用水戶參與灌溉管理工作，從都江堰丘陵灌區管理的實際出發，因地制宜地制定出了加強農民用水戶協會建設的具體措施，根據本地的具體情況，制定出適合自身實際情況的規劃。按照協會組建程序，采取積極措施，加快建設步伐，做到建設一處，成功一處，發揮效益一處，由點到面，穩步推進灌區農民用水戶協會的建設和發展。

(2)農民用水戶協會組建的工作方法。

為了規范協會的運作，農民用水戶協會成立后，必須按照章程健全農民用水戶代表大會制度。按照管理規范化、決策民主化、事務公開化的原則加強對協會的管理，保障協會的良好運行和健康發展。堅持以農民為主角，減少行政干預。農民用水戶代表大會是協會的最高權力機構，行使農民的民主權利，用水戶代表是由各用水人推薦選舉，一般2～3年進行換屆選舉，每年至少要召開兩次代表大會。在鄉鎮人民政府的支持下，通過農民用水戶投票選舉產生協會會長1名、副會長2～3名、執委成員、用水組長、財務人員，聘請工程技術人員1名，建立較為完備的組織機構，明確各自的職責，基本健全協會管理、財務、水費征收、工程整治等一系列規章制度。定期召開執委會和用水戶代表大會，一是對上一年的工作進行總結，公布當年的財務收支及工程管理情況，對當年存在的問題進行討論并提出解決辦法；二是對下一階段的工作進行安排部署，特別是灌溉用水、水費收繳、工程管理方面的問題，由執委討論通過。

(3)農民用水戶協會建立后取得的成效。

通過農民用水戶協會的建設，廣大用水戶逐步形成了自我管理的觀念，積極參與協會的工作和活動。增強了農民的節水意識，將“要我節水”轉變為“我要節水”，實現了農民對轄區內水利工程、用水、收費的自我決策、自治管理，調動了農民的積極性，規范了用水秩序，減少了用水糾紛，取得了良好效果。筆者舉例如下：

在都江堰丘陵龍泉山灌區，月華臺農民用水戶協會和老龍農民用水戶協會2008年爭取到國家農業水價綜合改革“民辦公助”項目支持，通過對斗、農渠系進行改造，協會能力建設也得到提高。春灌實施計量用水以來，節水效益非常明顯：灌溉水利用系數由0.43提高到0.58，系數遞增0.15；實施計量收費后，用水戶節水意識普遍增強，農民“多用水，就要多交費”，使節水由“要我節水”向“我要節水”轉變。據測算，月華臺和老龍農民用水戶協會的綜合毛灌水定額由從前的270m3/畝減小到194m3/畝，每畝節水76m3，每年毛需水量從項目實施前的103萬m3降低到項目實施后的74萬m3，年節水29萬m3。加之種植結構的調整，部分尾水灌面由原來的“靠天栽秧”變為“旱澇保收”，灌溉保證率達到100%。

同樣，在都江堰丘陵灌區的人民渠二處灌區和黑龍灘灌區，在組建了部分農民用水戶協會后，用水戶民主管水的意識增強了。特別是節約用水、團結協作用水方面大大提高，取得了滿意的效果。

目前都江堰丘陵灌區已有農民用水戶協會382個(注冊148個)，工作人員1 762人，管理著173.5萬畝灌面，涉及209.63萬人。參與式的用水管理模式不僅是農村民主管理的重要內容，也是農業生產發展、農民生活富裕的保障，同時也推進了農村節約用水和科學管水，在千年古堰——都江堰丘陵灌區供用水管理和工程管理上發揮了重要的作用。

2農民用水戶協會的現狀及存在的問題

2.1政策支持力度不夠，協會在建設管理運行方面存在資金不足的問題

目前，在各個層面上對農民用水戶協會的運行政策上支持力度不夠，協會建立程序復雜，協會正常的運行管理經費來源沒有文件明確規定，導致維持農民用水戶協會正常運行的資金難以落實。沒有政策支撐，資金難以到位，協會運作困難。

目前維持農民用水戶協會運行的資金主要來自于收繳水費中按比例返還給協會的一部分資金、供水單位按規定補助的資金以及農民用水戶協會通過“一事一議”的形式由協會成員繳納的資金。農民用水戶協會的各成員均為農民，其自身經濟收入相對較低，加之缺乏政策支持，現在的農民用水戶協會通過以上三種方式所籌得的資金多用于渠道的清淤，而對于較為嚴重的工程維護將難以應對，更無法處理渠系大面積的整改，因此渠系、工程條件差的情況遲遲未得到改善。

2.2協會工作人員專業技術水平參差不齊

農民用水戶協會的工作人員基本上是以農民為主。由于其沒有受過相關專業的技術培訓，在涉及水利工程維護、用水管理等不少領域的專業技術處理只能靠經驗，從而制約了有效發揮其自主用水管理、工程管理的能力，使得灌區大部分地區仍在沿用傳統的漫灌技術，導致滲漏量大，灌溉水利用率低。

2.3農民用水戶協會注冊率低

都江堰丘陵灌區現有農民用水戶協會382個，但在民政部門注冊的僅有148個，占協會總數的38.7%。協會注冊難的現象不僅存在于都江堰灌區，在全國同樣也存在這樣的情況。究其原因主要有以下幾方面：

(1) 注冊與否和協會有無運行資金來源不掛鉤。

由于協會的注冊涉及到辦公場地、一定數量的注冊資金和注冊費用等，而且無論協會注冊與否和協會有無運行資金來源并不掛鉤，對協會的實質運行并無影響，也就是說，農民用水戶得不到任何好處，還要自己拿出錢來維持協會的運行，其自然導致對農民用水戶協會注冊的積極性降低。

(2) 減免農業稅費和實行農業水費轉移支付的影響。

隨著農業稅費的減免和農業水費轉移支付的實施，很多農民用水戶認為：既然農業水費由政府財政買單，水沒有了價格，也就沒有了價值，因而對用水不再珍惜。這種情況在都江堰平壩灌區表現的特別明顯。由于平壩灌區相對而言經濟實力較強且較易獲得水資源，因此，農民用水戶協會注冊率不高，甚至在個別地區已消失。

(3)其他原因。

一是省級管理部門缺乏對建設農民用水戶協會進行有效的考核，加之注冊農民用水戶協會還存在各種較高的門檻，從而極大地影響了農民用水戶協會的注冊力度；二是地方相關單位對農民用水戶協會的作用認識不足，而且在成立農民用水戶協會后，原先水費由地方代收后分成的部分沒有了，因此而存在利益上的紛爭；同時，上級部門對各縣農民用水戶協會的推廣力度缺乏考核，進而造成地方相關單位對推動農民用水戶協會注冊的積極性不高。

3針對上述問題采取的解決措施與辦法

3.1加強對協會的宣傳，贏得社會各界廣泛的理解和關注

農民用水戶協會是通過農民自身組成農民用水戶協會，采用參與式管理的方式調動農民群眾參與用水管理和工程管理，以達到減少農民負擔、提高用水效率、維護工程良性運行等民主辦水利的目的。由于農民用水戶協會在我國建立的時間較短，實踐中在體現出其優勢的同時還存在種種困難與不足，這就需要加強對協會所起作用的宣傳，以贏得社會各界廣泛的理解和關注，只有這樣，農民用水戶協會存在的意義才會被公眾特別是地方政府相關部門所了解，才能為農民用水戶協會的發展提供良好的社會環境。

3.2進一步加強政府重視力度，提升協會管理水平

一定要抓住國家解決“三農”問題的有利契機，各級政府繼續大力推進以廣大農民參與灌溉管理為核心內容的灌區基層管理體系改革，充分調動廣大農民參與灌溉管理的積極性，加強協會能力建設。對協會工作人員加大綜合培訓力度，

提高人員的素質，提升管理水平，促使協會全面、健康發展。

3.3增加對協會的投入，完善協會管理功能

公共財政每年應拿出一定數量的專項經費，支持農民用水戶協會的硬件建設，提高工作人員的積極性，為農民用水戶協會的建設、發展創造有利條件，實現農民用水戶協會的良好發展。

3.4加強灌區節水改造，促進現代化灌區建設

從農民用水戶協會目前所管理的工程狀況和維修投入看，通過一事一議的方式僅能自籌解決清淤等日常管護費用。同時，灌區支、斗、農渠的現狀嚴重制約了末端渠系計量用水和計量收費工作的深化開展，因此，政府部門務必加大投入力度，使老化失修的灌區末級渠系工程得到根本改善，為農民用水戶協會的發展創造條件。

3.5積極探索用水戶參與式管理，加大對小型水利工程產權制度改革的力度

對支、斗渠以下的田間工程建設，積極推行小型水利工程產權制度改革的成功經驗，采取承包、租賃、股份合作制、拍賣等改革方式，將小型和末級渠的管理、維修和養護責任與工程的經營權、使用權和管理權落實到具體的用水戶協會或個人，確保工程良性運行。

3.6建立具有獨立法人社會團體形式的農民用水戶協會，規范并完善協會運行的規章制度

灌區內要組建具有獨立法人社會團體形式的用水戶協會，完善各項規章制度，規范協會運作，明確有關各方的權利、責任、義務，同時，積極支持協會的軟硬件建設，落實協會工作人員的誤工補貼。

申鑒(1965-)，男，四川都江堰人，工程師，從事農田水利灌溉技術與管理工作.

(責任編輯：李燕輝)

收稿日期:2015-07-07

文章編號:1001-2184(2015)06-0147-03

文獻標識碼:B

中圖分類號:[TV93]；S27

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