新形勢下新疆水資源開發利用應對策略研究

李 波

（新疆水利水電科學研究院，新疆烏魯木齊830049）

新形勢下新疆水資源開發利用應對策略研究

李 波

（新疆水利水電科學研究院，新疆烏魯木齊830049）

介紹了新疆水資源特點及開發利用現狀，分析了目前水資源開發利用中存在的主要問題及面臨的挑戰，提出今后應調整水資源利用模式，實行最嚴格水資源管理制度，完善水資源管理體制和機制，加強高效節水和水資源調配工程建設，創新水價形成機制，建立和培育水市場，建立水資源安全預警和應急機制，加大水源監控能力建設。

新疆；水資源；開發利用；應對策略

新疆國土面積166萬km2，土地光熱資源豐富，是我國重要的優質商品棉和畜牧業基地；礦產資源豐富，能源礦產是新疆的優勢礦產，其中石油、天然氣遠景儲量約占全國陸地油氣資源總量的1/3，煤炭資源預測儲量占全國煤炭預測總資源量的41%，有色金屬和稀有金屬礦產位居我國前列。新疆位于亞歐大陸腹地，遠離海洋，降水稀少，蒸發強烈，生態環境脆弱，水資源匱乏，與新疆的資源及經濟發展格局不相匹配。新疆經濟發展擠占生態環境用水現象突出，農業用水占經濟發展總用水比重過高，且農業用水效率較低，不利于水資源的持續開發利用與經濟社會的持續發展，未來氣候變化將會進一步加劇新疆水資源的嚴峻形勢。隨著全國及自治區最嚴格水資源管理制度的全面實施，對新疆的用水總量、用水效率及用水水質等都提出了新的要求，必將深刻影響今后新疆水資源的開發利用方式與供用水結構。因此，針對新疆水資源特點、水資源開發利用現狀、存在的問題及新形勢下面臨的挑戰，分析研究水資源開發利用應對策略十分重要。

1 水資源概況

1.1 降水、冰川及徑流

新疆在遠離海洋和高山環抱的綜合地理因素影響下，形成典型干旱氣候，集中表現在降水稀少，多年年均降水總量2544億m3，折合降水深154.8m m，為全國平均年降水深的23.8%。新疆冰川資源豐富，發育大小冰川18311條，冰川總儲量2623.47km3［1］，約占全國冰川總儲量的46.8%。共有大小河流570余條，河川總徑流量879億m3，其中年徑流量大于10億m3的河流18條，徑流量達526億m3，約占河川總徑流量的60%。

1.2 水資源量

新疆多年平均地表水資源量為789億m3，地下水資源量503億m3，地下水與地表水之間不重復量43億m3，水資源總量為832億m3（水資源總量占降水總量的32.7%）。其中多年平均入境水量90億m3，出境水量222億m3，含入區水資源總量為922億m3。新疆平原區地下水可開采量153億m3。

1.3 水資源特征

1.3.1人均水資源量高，地均水資源量少

新疆人均占有水資源量約3970m3，為全國平均值的兩倍，居全國第4位。但是，新疆單位面積產水量僅為5萬m3/km2，為全國平均的1/6，為全國倒數第3位。與周邊同為干旱的國家和地區相比，新疆河流水系完整，水資源稟賦相對較好。但地均水資源少，是導致新疆分布大面積沙漠和土地極易沙化的原因，也是新疆河流一旦過度開發就將導致當地自然生態惡化的主要原因。

1.3.2水資源時空分布極不均，水土資源不匹配

在空間分布上，新疆水資源西多東少，北多南少，山區多平原少，與土地資源及社會經濟發展布局不匹配。以天山為界，將新疆分為北疆和南疆兩大部分，面積分別占新疆的28%和72%，年徑流量則各占約50%。其中天山北坡經濟帶G D P占全疆的56%，但水資源僅占全疆的7.4%［2］。從和田地區的策勒縣經巴州的焉耆縣到昌吉州的奇臺縣劃一直線，將新疆分為西北和東南兩大部分，其面積大致相當，而地表水資源量分別占新疆的93%和7%。

在時間分布上，由于河川徑流的最主要來源為山區降水和冰川融水，新疆河川徑流量年際變化幅度較小，但年內分配極不均勻。河流來水量高度集中在夏季，春季（3～5月）水量占年水量的10%～20%，夏季（6～8月）水量占年水量的50%‵70%，秋季（9～11月）水量占年水量的10%～20%，冬季（12～2月）水量占年水量的10%以下。春旱、夏洪、秋缺、冬枯的水資源條件是新疆水資源開發利用中面臨的主要問題之一。由于水資源時空分布不均，新疆資源性缺水和工程性缺水并存。

1.3.3干旱少雨，生態脆弱

新疆多年平均年降水總量為2544億m3，折年降水深為154.8m m，屬于地球相同緯度最少地區之一。全疆約48%的地區為沙漠、戈壁、荒原，由于干旱少雨、水資源匱乏，生態環境極為脆弱，人工綠洲與天然綠洲爭水現象十分嚴重。1950年新疆人工綠洲面積僅為3.8萬km2，目前已擴大1.8倍。不斷擴大的人工綠洲消耗了大量水資源，使天然綠洲獲取的水量和面積不斷減少，沙化土地面積不斷擴大，天然綠洲生態危機的局面十分嚴峻。

2 水資源開發利用現狀

2.1 社會經濟概況

2012年新疆總人口2233萬人［3］，其中城鎮人口982萬人，城鎮化率為44%。實現地區生產總值7505億元，其中一、二、三產比例為17.6∶46.4∶36.0，人均生產總值33796元。農業總灌溉面積9266萬畝，其中農田灌溉面積7264萬畝。農作物總播種面積7705萬畝，其中糧食面積3155萬畝，棉花面積2581萬畝。實現糧食總產1260萬噸，單產400kg/畝；棉花總產354萬噸，單產137kg/畝；牲畜年末存欄4333萬頭（只）。

2.2 水資源開發利用現狀

2.2.1水利工程現狀

新中國成立特別是改革開放以來，自治區黨委政府始終把水利工作擺在關系全局的戰略位置，不斷加大水利工程建設力度，水利事業取得了巨大成就。根據2011年水利普查數據，全疆已建大中小型水庫655座，總庫容198.5億m3，其中山區水庫214座、庫容131.5億m3，平原水庫441座、庫容67億m3。建成各類水閘4579座，其中引水閘1251座、引水能力1617億m3，泵站3258座，總流量866.5m3/s。流量在0.2m3/s以上的灌溉渠道18.8萬km，襯砌長度6.97萬km，防滲率36.9%。已建機井61.39萬眼，其中農用井9.07萬眼。

2.2.2供用水現狀

2012年，新疆經濟社會供用水總量為590.14億m3［4］，其中地表水477.88億m3，占總供水量的81%；地下水110.89億m3，占總供水量的18.8%；其他水源1.38億m3，占總供水量的0.2%。按行業劃分，農業用水量559.48億m3，占總用水量的94.8%；城鄉生活用水量14.27億m3，占總用水量的2.4%；工業用水量12.38億m3，占總用水量的2.1%；河道外生態用水量4.02億m3，占總用水量的0.7%。

3 新形勢下水資源開發利用的主要問題

長期以來，受自然條件、經濟社會發展階段及水利投入等多種因素的影響，新疆水資源的開發利用存在諸多問題。在國家全面實行最嚴格水資源管理制度的新形勢與新要求下，今后水資源的開發利用將面臨新的、更大的考驗。

3.1 現狀用水量超過用水總量紅線控制指標

根據《國務院辦公廳關于印發實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》（國辦發〔2013〕2號），國家下達新疆的用水總量紅線控制目標2030年為526.74億m3，而2012年新疆總用水量已達590.14億m3，現狀用水量超出紅線指標63.4億m3，占現狀總用水量的10.7%。按照新疆目前農業平均灌溉水平600m3/畝計算，需要退減1057萬畝灌溉面積才能實現新疆的用水總量紅線控制目標，這對未來新疆農業產業布局、結構及發展將形成巨大挑戰。目前新疆正處在向新型工業化轉型的關鍵時期，也是生態文明建設的重要時期，而新疆工業主要為資源開采與加工工業，屬于重化工高耗水型，工業化的快速發展將驅動工業用水的大幅度增長，新疆用水形勢將會更加嚴峻。過度開發利用水資源，尤其是用水總量超過用水總量控制目標，對新型工業化、生態文明建設需求保障構成嚴重威脅和制約。

3.2 擠占生態環境用水突出

由于干旱少雨、蒸發強烈的自然地理特點，新疆生態極為脆弱，生態環境對水資源的依存度高。新疆現狀水資源開發利用程度超過70%，水資源總體上處于過度開發利用狀態，人工綠洲擠占天然綠洲用水現象十分嚴重。生態環境用水被大量擠占，導致生態環境繼續惡化。近半個多世紀以來，新疆自然生態演變基本特征呈現出“兩擴大、一減少”，即沙漠與綠洲同時擴大，荒漠和綠洲之間的過渡帶減少。在綠洲面積中，人工綠洲面積擴張式發展，而天然綠洲面積卻呈萎縮態勢。尤其是南疆地區由于干旱缺水和生態用水被大量擠占，天然綠洲植被減少，沙漠化加劇，塔里木河流域生態脆弱的局面沒有根本改變，擴大墾荒和增加灌溉用水現象沒有得到有效控制，遇到干旱年份生態趨于惡化的跡象明顯。新疆地下水呈現過度開發狀況，目前天山北坡、塔額盆地、吐哈盆地、焉耆盆地等地地下水嚴重超采，超采區年均超采量達33億m3。地下水超采引發了地下水位持續下降、坎兒井干枯、土地沙化與荒漠化加劇等生態問題。艾比湖面積上世紀50年代為1300km2，而自2000年以來基本維持在540～900km2，由于入湖水量不斷減少，湖面萎縮、湖底裸露是北疆鹽塵、沙塵的主要來源，嚴重危及天山北坡經濟帶生態安全。由于新疆近十年水資源處于豐水期，生態環境惡化的趨勢表現的并不明顯，但如果不改變現在的開發格局與用水規模，新疆生態環境脆弱性逐步增加，生態環境進一步惡化的風險也日趨加大。

3.3 跨界河流水資源開發利用率低

新疆擁有與周邊國家和地區的跨界河流33條，流出國境的水量占全疆自產地表水資源量的28%。跨界河流是新疆水資源極其重要的戰略水源，在新疆水資源配置格局中具有十分重要的意義。目前，伊犁河、額爾齊斯河流域水資源開發利用程度較低，地表水利用率不足30%，遠遠低于全疆平均水平，影響了當地經濟建設與發展。兩河水資源開發利用對于新疆內陸干旱地區是一筆十分寶貴的資源與財富，加大兩河流域水資源開發力度，對維護我國水權、完善新疆水資源配置格局刻不容緩。

3.4 農業用水比重過高

現狀新疆農業用水量占總用水量比例在95%左右，全國平均為64%，以色列為58%，與同處干旱地區的其它國家和地區相比，新疆農業用水比重最高。相比二產和三產，農業單方水產出效益相對較低，農業用水比重過高不利于地區經濟的快速發展。而新疆農業灌溉面積規模過大是造成農業用水比重高的重要原因。新疆農業用水量在2000年前基本維持在450億m3左右，但自2000年后的十余年間，農業用水突飛猛進，至2012年增至560億m3，增幅達110億m3，年均增加9億m3。農業用水量過大是造成新疆現狀用水量超過紅線控制指標的根本原因。

3.5 用水效率和效益較低

新疆用水方式粗放，缺水與用水浪費并存，水資源利用效率和效益較低。2012年新疆人均用水量為2644m3，為全國平均水平454m3的5.8倍；萬元國內生產總值用水量為792m3，為全國平均水平118m3的6.7倍；農業灌溉綜合畝均用水量為600m3，約為全國平均水平的2倍，用水浪費比較嚴重。與之相反，新疆單方水G D P產出為12.6元，同為西北地區的內蒙古為86.1元，以色列為634元，新疆僅為以色列的1%～2%。全國農業單方水增加值為12.7元，內蒙古為9.6元，甘肅武威市為5.4元，而新疆僅為2.55元。

3.6 供水基礎設施薄弱

新疆水利建設投入嚴重不足，水利基礎設施薄弱，水資源開發與產業布局不合理。首先，人飲安全供水保證率低，尚有300多萬農牧民的飲水安全存在問題；其次，農業灌溉工程老化失修，灌溉用水浪費嚴重，目前規模以上灌溉渠系防滲率僅為37%，高效節水灌溉面積占總灌溉面積比例僅為36%，農田灌溉水有效利用率不到50%，水資源浪費比較嚴重；第三，現狀水庫總庫容占河川徑流量比例僅為22%，其中山區水庫總庫容占總庫容比例僅為66%，且山區水庫主要集中在兩條國際河流上，其它地區平原水庫占比大于山區水庫。蓄水工程調蓄能力有限，控制性山區水庫比例低，加劇了因河流來水年內分配不均造成的春旱、夏洪、秋缺、冬枯；第四，水資源區域分布差異大，西多東少，北多南少，水資源分布與經濟發展布局不匹配，亟需加大水資源配置工程建設。

4 氣候變化對新疆水資源嚴峻形勢的挑戰

20世紀80年代中后期以來，隨著全球氣候變暖，新疆的氣候也逐漸變暖增濕。1951～2010年，新疆年平均氣溫總體上明顯升高，60年來的平均氣溫增加了約1.6℃［5］，增溫速率達到0.27℃/ 10a，高于全國平均氣溫增長率0.22℃/10a。與此同時，新疆地區的降水也明顯增多，1951～2010年降水增率達到了12.2m m/10a。降水增多，來水偏豐，為提高農業灌溉保證率及擴大灌溉面積提供了一定的水資源條件，但也掩蓋了新疆水資源開發利用所存在的問題和矛盾。氣溫升高引起的冰川消融及徑流增加，是以固體水資源的不斷消耗為代價的，難以長期持續。

新疆冰川和高山積雪是調節河川徑流的“固體水庫”，對于調節河川徑流具有十分重要的作用。因氣候變暖，山區降水量增加，冰川消融加快，短期內河川徑流量還會呈現增大的趨勢，但隨著冰川的衰減與逐漸消失，冰川對河川徑流的“固體水庫”調節作用將大大減弱。遠期新疆的水資源總量將呈現先增后減的趨勢，不僅水資源總量逐步衰減，而且年際變化加大，年內季節性分配更加不均。新疆的水資源系統將會變得非常脆弱，嚴重威脅取用水安全，影響新疆經濟社會的可持續發展及生態安全維護。

5 水資源開發利用應對策略

為了保障新疆水資源的可持續開發與利用，今后應未雨綢繆，積極調整水資源利用模式，嚴格控制農業灌溉面積，切實減少農業用水量，全面統籌生活、生產和生態用水，大力加強高效節水灌溉工程和水資源調配工程建設，調整供用水結構，實行最嚴格水資源管理制度，加強水資源的綜合管理體制建設和機制創新，強化生態環境保護，加快建立水資源安全預警和應急機制，全面建設節水型社會。

5.1 全面落實最嚴格水資源管理制度，加強最嚴格水資源管理制度考核

最嚴格水資源管理制度是針對我國水資源短缺、水污染嚴重、水生態環境惡化等水資源面臨的嚴峻形勢提出的，目的是控制水資源開發總量、提高水資源利用效率、限制污水排放總量，確保水資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展。新疆現狀經濟社會用水總量已超出用水總量紅線控制指標，擠占生態用水現象突出。今后，必須從水資源的配置、節約和保護三個環節出發，對水資源開發利用的取水、用水、排水全過程進行監管和控制，才能將用水總量控制在紅線目標內。而新疆用水結構中農業用水占95%，因此加大農業節水工程建設和退地減水工作是控制和降低用水總量的關鍵。為了保障最嚴格水資源管理制度各項目標的實現，中央和自治區已經制定和出臺了最嚴格水資源管理制度的考核辦法，對各地實施最嚴格水資源管理制度的情況進行考核，并將考核結果作為各地主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據，對實施最嚴格水資源管理情況進行問責和獎懲。

5.2 健全和完善水資源統一管理體制與機制

《水法》及《新疆維吾爾自治區實施〈水法〉辦法》明確了國家及自治區對水資源實行統一管理與分級、分部門管理相結合的制度。1992年公布、2005年修訂的《新疆維吾爾自治區塔里木流域水資源管理條例》，作為新疆的第一部地方性流域水資源管理法規，則明確了塔里木河流域內水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制，行政區域管理應當服從流域管理，從制度上規定了塔里木河流域水資源的統一管理。但長期以來，新疆的流域管理與區域管理關系并沒有很好的理順，各地對水資源的管理尚未實現真正的統一，源流與干流、上下游、流域內各部門之間、兵地之間、經濟發展與生態環境之間、地表水與地下水、城鄉用水之間爭水矛盾屢見不鮮，水資源管理體制不完善，運行機制不健全，不利于水資源的合理開發與利用，且與新時期新疆跨越式發展的水資源保障需求及實行最嚴格水資源管理制度的要求存在較大差距。今后必須加強水資源監控和取用水設施體系建設，完善流域和區域水資源的統一管理與調度，促進新疆水資源的合理開發與利用。

5.3 繼續加大高效節水灌溉工程和水資源調配工程建設

新疆2012年高效節水灌溉面積為3330萬畝，僅占總灌溉面積的35.6%，灌溉水利用系數在0.48左右，這與《自治區黨委自治區人民政府關于加快水利改革發展的意見》（新黨發［2011］21號）提出的2020年全疆高效節水農田達到5900萬畝以上、灌溉水利用系數提高到0.57以上的目標差距還很大。因此，繼續加大高效節水灌溉工程建設依然是今后一段時期水利工作的重要目標。同時，為了促進水資源的合理開發與利用，必須加大區域水資源配置工程建設，尤其是加大兩河流域水資源的開發力度，從而打破水土資源不匹配、水資源與經濟發展不匹配的經濟發展瓶頸制約，為新疆經濟穩定發展保駕護航。

5.4 完善水價形成機制，推進水價改革

目前全區平均農業水價不到供水成本的40%，南疆三地州不足供水成本的30%，沒有充分體現水資源的稀缺性和商品價值，嚴重影響了供水工程的良性運行和農戶節水的積極性。國內外實踐證明，水價能夠提高水的利用效率，促進水資源優化配置。新疆農業用水量占總用水量的比例高達95%，面對日益嚴峻的水資源短缺問題，推進農業水價改革已經成為解決新疆農業水問題的必然選擇。今后應堅持農業用水的商品屬性，利用農業水價的杠桿作用調整農戶的用水行為，促進農業節水，逐步實現按供水成本收費。同時，必須考慮農民對水價的承受能力，需要建立和完善農業水價補貼機制，即調動了農民的節水意識，提高水資源的利用效率，又減輕農民負擔。實行差異化水價政策，農業、工業及服務業用水實行超定額累進加價制度，城市全面實行居民階梯水價制度。

5.5 積極探索、建立和培育水市場

建立和培育水市場是水資源的經濟管理手段，是實現水權價值、流轉水資源的使用權、提高水資源的利用效率、解決水資源緊缺問題及新增用水的有效途徑。目前，新疆各地州、縣市、團場用水總量控制指標的分解工作正在有序開展與陸續完成，在此基礎上可開展初始水權確權登記制度，并進一步探索建立水市場交易機制，嘗試新增用水通過水市場交易取得。可建立各個層面的水權交易平臺，設立水權交易中心，設定交易保護性指導價，對交易水量掛牌出售。制定相關保護和鼓勵政策，讓節水者多收益，讓高耗水者多付費。鼓勵和引導區域間、用水戶間的水權交易，探索多種形式的水權流轉方式。

5.6 建立健全水資源安全預警和應急機制，保護水資源

隨著新疆跨越式經濟發展步伐的加快，新型工業化、新型城鎮化、農業現代化及生態文明建設對水資源的需求也日益加大，加之氣候變化所帶來的水資源的更加的不確定性，未來水資源的安全問題不僅體現在水資源量的短缺上，同時水污染造成的水環境安全問題正在不斷上升。在追求現代化的進程中，許多地區片面追求高發展、高收益，而忽視了資源和環境的保護，致使水污染日益嚴重，對區域地下水和生態環境造成不可逆轉的危害，目前已在很多地區有所顯現。這不僅不利于水資源的可持續開發和利用，而且會嚴重威脅子孫后代的生存的環境。及早建立水資源安全預警和應急機制，對預防和控制未來水資源的不安全問題就顯得極其重要，最嚴格水資源管理制度的實施正是對水資源安全預警的重要舉措。今后必須建立健全水污染應急機制，包括水環境健康及水污染危險程度兩方面，從而及時發現問題快速得以解決，將危害降低到最小程度。

5.7 加大水資源監控能力建設，提升水利信息化水平

水資源監控能力是水資源管理工作的技術基礎。加強監控能力建設，建立準確、完善的水資源基礎數據體系，對水資源開發利用情況進行有效跟蹤和及時評價，準確掌握水資源開發利用情況，是實行最嚴格水資源管理制度的重要手段。水資源監控能力建設具體包括取用水監控體系、水功能區監控體系、主要斷面監控體系；完善水文站網體系建設、水文監測技術應用和水文服務能力建設；加強水資源監控制度體系建設，構建水資源管理信息服務平臺；加強技術引進和推廣應用，建立健全新疆行業節水技術標準；完善水資源公報編制和水情信息發布，強化公共監督；加強人才能力建設，全面提高水利從業人員業務能力，提高水資源管理和決策的透明度。

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T V 213.9

：A

：1672-2469（2015）09-0035-05

10.3969/j.i s s n.1672-2469.2015.09.012

科技項目：新疆自治區公益性科研院所基本科研經費項目（K Y 2015097）

李 波（1972年—），女，高級工程師。