我國公共體育服務組織體系的演進歷程及模式建構

張 燕， 郭修金， 楊 斌

(1.上海財經大學體育教學部，上海200433；2.上海體育學院體育休閑與藝術學院，上海200438；3.湖南城市學院體育學院，湖南益陽413000)

我國公共體育服務組織體系的演進歷程及模式建構

張 燕1， 郭修金2， 楊 斌3

(1.上海財經大學體育教學部，上海200433；2.上海體育學院體育休閑與藝術學院，上海200438；3.湖南城市學院體育學院，湖南益陽413000)

在我國從計劃經濟體制轉向市場經濟體制60余年的發展歷程中,公共體育服務組織體系經歷了從政府單一主體到政府、市場、社會多元主體的歷史變遷。構建政府主導、社會參與、市場配置的公共體育服務組織多元參與合作模式,明確政府與市場是“掌舵者”與“劃槳者”的關系,政府與社會應官民合作、共同治理,政府與體育事業單位應管辦分離、政事分開。

公共體育服務；組織體系；政府；市場；社會組織

Author’s address1.Department of Physical Education，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai200433，China；2.School of Sport Leisure and Art，Shanghai University of Sport，Shanghai 200438，China；3.Department of Physical Education，Hunan City University，Yiyang 413000，Hunan，China

公共體育服務組織體系是指公共體育服務的主體構成及其相互關系的系統，一元化或多元化即成為公共體育服務組織體系的重要特征之一。在我國從計劃經濟體制轉向市場經濟體制60余年的發展歷程中，公共體育服務組織體系也經歷了從政府單一主體走向政府、市場、社會多元主體的歷史變遷［1］。隨著我國經濟和社會領域自組織力量的發展，公共體育服務供給過程逐漸演變成為由政府、市場與社會組織等不同角色所組成的復雜合作網絡的過程。

公共體育服務需求的多元化要求組織體系的多元化，政府部門、市場企業、社會組織都可以成為公共體育服務的供給主體。但是，任何一種供給主體都無法完全準確地反映公眾體育需求偏好和現實的體育利益訴求，都會因其自身的價值判斷而造成公共體育服務供給結果與多元體育需求目標的不一致［2］。政府在面臨復雜多樣的公共事務時，難免出現“政府失靈”現象，企業的市場性質決定了其不可能將承擔社會事務作為其主要職能，社會組織則成為政府和市場的必要補充。不同主體在供給公共體育服務上有各自的優勢，需要根據供給對象的需求和行為方式特點，選擇合適的途徑和方式。因此，建立共同承擔風險的公共體育服務組織體系聯合體，需要建立多元主體之間的對話合作機制，處理好政府與市場、體育社會組織、體育事業單位之間的關系。

1 我國公共體育服務組織體系的演進歷程

1.1 第1階段：政府投入一元化 新中國成立后，我國采用了計劃經濟制度，滲透到公共行政和公共服務的各個領域。我國參照蘇聯及東歐國家的體育組織模式，形成了高度集中的行政型體育管理制度——政府管理型體育體制。從中央到地方設立了不同層次的政府體育機構，即體育行政管理機關及其下屬的體育事業單位，這種行政型體育管理體制決定了當時我國體育組織的基本架構。中央和地方政府體育部門分別負責制訂和推行國家體育政策，監督、管理全國性和地方性體育事業的規劃及發展，負責投資建設全國性和地方性體育基礎設施。同樣，中央和地方各級體育事業單位分別接受同級政府體育主管機關的領導和監督，為社會提供公共體育服務產品，相當于政府的體育生產“車間”。在計劃經濟體制下，體育主管機關及下屬體育事業單位是提供公共體育服務的唯一主體，公共體育服務組織體系呈現出一元化特征。在此階段，政府幾乎包攬了所有的體育事務，承擔著管理和服務的職能，體育社團數量少，無實質性職權，僅是名義上的一塊牌子，體育事業被作為一項純福利性的事業，也不存在體育經營組織。

在新中國成立初期經濟發展相對落后的情況下，政府采取包辦公共體育服務的一元化組織體系，在較短時間內建立起發展體育的大量組織和基礎設施，為我國體育事業的發展奠定基礎，這也是由我國社會主義計劃經濟體制所決定并與之相適應的。政府采取這種單一行政命令的方式，能夠保持體育領域意識形態的同一性，強有力地控制體育投資主體，集中力量辦“大事”。但是，政府片面追求規模體育、轟動體育的政治功能，而忽視了人們對體育的真實需求，況且政府獨家投入體育事業，抑制多元體育的形成和發展，致使公共體育服務處在低水平的發展階段。我國地域廣闊、自然條件各異、經濟發展不平衡，導致公共體育服務產品既具有共同性，也具有一定的差異性。政府包辦公共體育服務雖有利于公共體育服務發展的統一性，但抑制了公共體育服務供給主體、內容和方式的多樣性。顯然，在政府包辦公共體育服務的組織體系下，群眾享有的公共體育服務也只能處在較低水平。

1.2 第2階段：探索社會化、市場化 黨的十一屆三中全會的召開拉開了我國改革開放的序幕，公共體育服務的社會化改革步伐不斷加快。1986年《國家體委關于體育體制改革的決定(草案)》指出：要抓好體育社會化的環節，克服體育過分依賴國家集中辦的弊端，形成全社會辦體育的新格局。由于我國幅員遼闊、東西部發展不平衡、城鄉差異較大，全國性和地方性公共體育服務的供給方式差別很大，這是由我國國情所決定的。根據社會化的內涵和改革要求，須打破政府部門壟斷公共體育服務的局面，形成以政府為主導、各種社會主體共同參與的公共體育服務供給格局。一方面，要讓傳統的體育事業單位回歸社會，成為在法律規范下從事公共體育服務的獨立主體，在純公益性體育服務領域發揮主體作用。另一方面，要進一步調動各類社會組織興辦體育的熱情，使之成為一般性公共體育服務的供給主體［3］。公共體育服務社會化改革能夠緩解廣大人民群眾日益增長的體育需求與供給不足之間的矛盾，激發各種社會主體參與公共體育服務的積極性，有效保證向公眾提供內容豐富、優質高效的公共體育服務。

公共體育服務的市場化改革，是政府利用市場規律對公共體育資源進行優化配置的重要手段和方式，而不是把公共體育服務的供給簡單地推向市場，因此更應發揮政府的主導作用，加強市場監管，規范市場秩序，為不同人群的不同體育需求提供更加豐富多彩、個性化的體育服務。西方發達國家在探尋政府公共體育服務職能和市場機制有效結合的市場化改革中，對于適合由政府和市場共同提供的公共體育服務，形成了各具特色的市場化形式，如合同出租、公私合作、完全商業化、憑單制等［4］。豐富的市場化手段是發達國家公共體育服務市場化成功的重要基礎，對我國公共體育服務的市場化改革具有重要的參考價值和借鑒意義。在鼓勵公共體育服務社會化、市場化的過程中，政府體育部門也在不斷進行職能轉變，組織發動體育社會組織豐富了公共體育服務內容，引入市場機制提高了公共體育服務的供給效率。同時也應看到，在推行公共體育服務社會化、市場化改革過程中，政府制定和執行法規政策的能力有所削弱，忽視了強化市場監管的職責。

1.3 第3階段：政府、市場、社會多元化 黨的十四大明確提出建立有中國特色的社會主義市場經濟體制。時至今日，我國市場機制、市場經濟體系已較為完善，并逐漸滲透到文化教育、醫療衛生等公共服務領域。在公共體育服務領域中，公共體育服務組織體系由政府一元化經過社會化、市場化探索發展為多元化，即公共體育服務的組織體系由政府一元體系發展為政府、市場和社會組織共同構成的三元體系。公共領域的多中心治理認為政府的作用是有限制的，主張建立政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式，形成了一個具有多個決策中心的治理網絡［5］。包括公共體育服務在內的公共服務領域的改革，需要調整政府與市場、社會的關系，充分利用市場和社會力量，提高公共部門提供公共服務的質量和效率［6］。提供良好的公共體育服務，既要發揮政府的主導作用，又要適當引入市場競爭，建立政府主導、社會參與、適度競爭、監管有力的公共體育服務體制。對于政府而言，主要是提供具有普遍意義的基本公共體育服務，涉及制定相關政策及服務標準、保護各類人群相關體育權益、建立公正合理的基本公共體育服務體系等；對于市場組織而言，主要是提供具有個性化、商業化的公共體育服務；對于社會組織而言，主要是提供具有志愿性質的公共體育服務填補政府和市場供給的不足和盲區。

從公共體育服務運行過程看，政府不僅要負責政策制定、資金保障，同時還要負責具體的服務生產。隨著社會主義市場經濟體制逐步完善，政府允許市場相關企業逐漸進入公共體育服務領域，使得公共體育服務供給主體的籌資方式、渠道日益多樣化，通過市場內部的良性競爭提高體育資源的配置效率。公共體育服務中可以實現產業化的部分，則主要通過體育企業或提供體育服務的其他企業進行市場運作方式提供。除基本公共體育服務以外，這些企業根據市場規律獨立自主進行經營，提供體育服務不斷滿足公民更高、更多的體育需求。政府會制定一些政策鼓勵企業，引導企業為社會提供豐富、優質的公共體育服務產品。體育社會組織的主動參與在一定程度上可以彌補政府和市場難以顧及的領域，滿足廣大群眾多元化的體育需求，降低政府行政成本，提升體育社會組織能力［7］。因此，政府應充分放權，建立由政府、市場和社會組織構成的公共體育服務組織體系多元模式。

2 我國公共體育服務組織體系的模式建構

從我國公共體育服務組織體系的演進歷程可以看出，在我國計劃經濟體制下，政府通過體育部門以及作為其延伸的體育企事業單位承擔著各種公共體育產品的供給。隨著我國市場經濟體制的確立，公共資源的配置逐步由國家政府一元主導轉化為政府、市場和社會三元化結構，政府包攬社會事業、支配所有社會資源配置的“機械式團結”社會漸漸發展成為三元結構均衡協調的“有機式團結”社會［8］。進入社會轉型期，公共體育服務壟斷式傳統供給模式越來越難以適應公共體育服務組織體系建設的需要，尋求市場、社會多元力量的合作，探索公共體育服務的市場化和社會化道路成為呼應現實需求的邏輯原點［9］。廣大人民群眾的體育需求是創新公共體育服務組織體系的動力，而建構政府主導、社會參與、市場配置的多元參與合作模式也勢在必行，因此，處理好政府與市場、社會組織、體育事業單位之間的關系，顯得尤其重要。

2.1 政府與市場：掌舵者、劃槳者 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監管，加強各類公共服務提供。推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買［10］。長期以來政府體育部門供給公共體育服務，從投資、生產到供給、評估整個過程“政企不分”，效率不高，已無法滿足人民群眾日益增長的公共體育需要。將公共體育服務外包給市場進行運作，這種做法在體育領域也越來越常見。政府應集中精力、時間，為公共體育服務“掌舵”，牢牢把握其目標性、根本性任務，而不是忙于本該屬于市場“劃槳”這樣的具體性、細節性事情。

一方面，政府應從繁冗、具體的公共體育服務事務中脫離出來，專心于公共體育服務法律法規和政策環境建設；另一方面，應充分調動市場主體的積極性和專業性，引入競爭機制，從公眾體育需求出發，提高公共體育服務的滿意度和績效。這樣，政府采用委托生產、合同外包、特許經營等方式，將體育民生項目交給市場化的公司承擔，充分發揮政府和市場的各自優勢，既節省了人員、經費從而提高效率，又能確保公共體育服務的社會效益。如浙江省慈溪市，從2012年底開始探索學校體育場館向社會開放，委托寧波文化廣場華體體育發展有限公司慈溪分公司進行第三方管理。第三方屬于國有企業，具有豐富的體育場館運營管理經驗，有良好的社會信譽。第三方負責學校體育場館對外開放的日常管理、器材設施維護、開放時段水電費等支出，并負責配備日常管理必備的市民身份證讀卡器、刷卡機等設備，建立第三方管理信息平臺，確保市民憑“慈溪市全民健身卡”有序入校健身。慈溪市財政部門安排了370多萬元資金，對體育場館進行改造升級，主要用于安全隔離、燈光改造、地膠鋪設等，對相關場地的開放情況按人次進行經費補助，收費在市場價一半以下。據不完全統計，截至2014年3月，慈溪城區內辦理全民健身卡20 273張，累計接納健身愛好者221 081人次［11］。

在公共體育服務中應如何發揮政府和市場的作用，行之有效的方法是政府在進行公共體育服務中要改變原有的全能式領導和干預方式，在公共體育服務上政府要改變角色，將一些本該由市場提供的職能返還給市場，并同市場機制形成一種良性的“互助”關系。市場參與公共體育服務仍面臨許多障礙，無論是參與體育設施建設、承包經營體育場館，還是受政府委托推廣體育項目、組織業務培訓、開展群眾性體育競賽等方面還有巨大的市場拓展空間。首先，應建立有效的激勵機制，提高企業參與公共體育服務的積極性，提升政府公共體育服務行政效率。其次，政府科學研制公共體育服務的標準及規則，加強過程監督，確保公共體育服務的效率和公平，對市場本身的自發性和盲目性予以規范和制約。再者，政府要尊重市場規律，盡可能少做關于調控公共體育服務市場的決定，除非是市場自身無法調整。只有政府和市場相互依存、良性互助，公共體育服務的構建才可能成為現實。

2.2 政府與社會：官民合作、共同治理 從西方發達國家公共體育服務的經驗看，體育社會組織具有政府和市場均不具有的獨特能力，它更加貼近普通民眾，了解公眾的體育需求，能夠靈活、多樣地提供公共體育服務。政府提供的公共體育服務往往具有基本性、公共性和普惠性，即政府在基本公共體育服務供給方面具有優勢，能夠發揮規模經濟優勢和資源動員優勢，但面向特定人群提供個性化的公共體育服務時，政府有時就會顯得信息不靈、定位不準。相比較而言，我國無論是在法律上還是在政策上對體育社會組織還有許多限制，一方面希望體育社會組織在某些領域發揮作用，另一方面又擔心其發展壯大可能會削弱政府職能的發揮。在公共體育服務產品的生產和供給方面，還會面臨“政府失靈”和“市場失靈”的雙重困境。

政府部門式供給忽視了不同地區、群體對公共體育服務需求的多樣性和差異性，容易造成公共體育服務的錯位和缺位；而企業追求最大利潤和市場最大效益，也缺乏生產供給公共體育產品的積極性和主動性。體育社會組織數量眾多、形式多樣、覆蓋面廣、滲透力強、靈活機動，可以填補公共體育服務供給的空白地帶，發揮其獨特作用。

(1)樹立官民合作共治理念。政府在某些公共體育服務領域有選擇性、部分性地退出，主動尋求與體育社會組織在公共體育服務建設方面的合作，形成“優勢互補、相得益彰”的發展格局。

(2)明晰政府與體育社會組織權責。體育社會組織同樣也有追求自身利益的沖動，在公共體育服務供給的過程中也存在“志愿失靈”的潛在風險。政府采取委托、購買體育社會組織公共體育服務等方式進行規章制度的頂層設計，防止體育社會組織供給出現偏差。界定政府管轄范圍，設計委托、購買、評估、問責等相關程序，明確公共體育服務項目、標準。

(3)積極培育體育社會組織。政府在不斷提高對體育社會組織扶持力度的同時，還要綜合運用政策、經濟、法律等手段對體育社會組織進行規范和管理，確保體育社會組織能向廣大群眾提供高質量的體育服務，滿足多樣化的體育需求。如江蘇省常州市在建設基本公共體育服務體系過程中，充分發揮體育社會組織的作用，建立了“政府主導、社會參與、全民共享”機制。成功的做法是實施3+2模式，即每個鄉鎮(街道)成立體育總會、老年人體育協會和社會體育指導員協會，至少成立2個以上的單項體育協會，實現體育社會組織鄉鎮(街道)全覆蓋。通過對體育社會組織等級評估、購買服務、免費培訓等措施，促進體育社會組織更加專業和規范，為居民提供豐富多彩的公共體育服務。自2012年起，95%以上的全市全民健身活動由協會或俱樂部主辦或承辦［12］。

2.3 政府與體育事業單位：管辦分離、政事分開 長期以來，我國體育事業單位承擔了大量的公共體育管理和公共體育服務甚至是公共體育產品生產供給的職能。隨著我國市場經濟體制的不斷完善和改革的不斷深化，計劃經濟體制下那種政府幾乎掌握全部社會資源的格局已徹底改變，政府、市場、社會出現了分化，政府對體育組織和機構不再具有絕對的控制與支配力。1989年全國體委主任會議首次提出體委要轉變職能，實行(行)政、事(業)分開，從中央到地方，各級政府進行探索［13］。1993年地方政府體育行政“管辦分離”進入操作性階段，主要標志是事業單位社會體育指導中心的設置，形成主管部門、事業單位直接對接(群眾體育處—社會體育指導中心)的“政府管、單位辦”的模式［14］。

1998年政府機構改革將國家體委更名為國家體育總局，國家體育總局機關僅設置競技體育司負責對運動項目的發展進行宏觀管理，而99個正式運動項目全部劃歸到運動項目管理中心，實行了管辦分離。如籃球、排球、足球等運動管理中心，不僅要組建國家隊參加各級國際比賽、建設各級運動隊、培養后備人才等，而且還承擔著籃球、排球、足球等運動項目在全社會的推廣、普及開展等公共體育服務，這也是各運動項目管理中心義不容辭的責任，從目前來看這方面的工作還遠遠不夠。根據《全民健身計劃綱要》要求在縣級以上體育部門設立社會體育指導中心，其主要任務是根據國家的體育方針、政策、法規，全面管理和指導全國社會體育指導員、老年人、企業職工等人群體育活動。

2004年修訂的《事業單位登記管理暫行條例》規定：事業單位是指國家以社會公益為目的的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。事業單位的實質就是提供公共服務，即體育事業單位其實質也就是提供公共體育服務。在構建適應社會主義市場經濟體制的新型公共體育服務組織體系時，應明晰政府與體育事業單位之間的權利、義務關系，厘清政府對體育事業單位管理的辦法、內容等。首先，體育主管部門應強化制定相關公共體育服務的政策法規、行業規劃、標準規范和監督指導等職責，切實落實體育事業單位法人治理。其次，不斷強化體育事業單位公益屬性，按照政事分開、管辦分離原則進行科學分類，依據體育事業單位職能分工與產出性質，并積極推進體育事業單位改革［15］。最后，創新管理方式、改進管理手段、提高行政效能。體育部門應綜合運用行政、經濟、法律、技術等多種管理手段，努力提升政策調節、市場監管、社會管理和公共服務能力，為體育事業單位提供公共體育服務創造條件。

3 結束語

國情和經濟社會發展水平決定了我國采用的是一種政府主導型的公共體育服務組織方式。我國市場經濟體制還在不斷完善，社會組織的自我生存和發展能力還很弱，仍未能脫離政府的扶持，況且市場和社會組織的自我調節機制有一定的作用范圍和限度，國家在場館設施建設、法規制定、對全局的監測和指導等方面仍然發揮著不可替代的作用。在公共體育服務組織體系構建的過程中，既要發揮好市場在體育資源配置中的基礎性作用，同時要把握好政府干預市場行為的限度，使政府能有效地彌補市場機制的不足。體育社會組織行政性有余、社會性不足的局面需得到根本性改變，妥善處理好政府與體育社會組織的關系，推進體育社會組織社會化、規范化、規模化、市場化不僅意味著政府和體育社會組織兩者工作方式的改變，更是一種體制、結構、機制的重構與完善。對不同類型體育事業單位實行不同的機構編制，科學分類指導，強化公益屬性，著力優化結構，減少微觀管理和直接管理。一個和諧良性的公共體育服務組織體系必須由政府及有關體育事業單位、市場和社會力量共同組成，三者之間互相依賴、制約補充，形成一種互動和共容的關系。公共體育服務組織體系從一元化到多元化的變遷，受到政府、市場、社會等主要因素的影響，“三足鼎立”的平衡模式將是多元化公共體育服務組織體系的理想化模式。

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Historical Development and M odel Construction of Chinese Organizational System for Public Sports Service

∥ZHANG Yan1，GUO Xiujin2，YANG Bin3

The Chinese organizational system for public sports service has experienced the historical development from the time of taking government as the single subject to the time of government，market and society acting as the multiple subjects.The organizational system of Chinese public sports service，led by the government and distributed by themarketw ith society involved in，must make it clear that the relation between government and market is the one between“helmsman”and“rower”.On one hand，there needs to be cooperation between government and society to achieve a jointmanagement；on the other，there should be a division of management and operation between government and sport institutions.

public sports service；organizational system；government；market；social organization

G80- 05

A

1000 -5498（2015）03 -0008 -04

2014 -11 -25；

2015 -01 -27

國家社會科學基金資助重大項目(11&ZD060)；國家社會科學基金資助項目(12BTY013)；上海市曙光計劃項目(11SG48)；湖南省體育人文社會學重點學科資助項目

張燕(1976 -)，女，上海人，上海財經大學講師；Tel.：13671880901，E- mail：lyh122@163.com

郭修金(1972 -)，男，山東費縣人，上海體育學院副教授，博士，博士生導師，復旦大學社會學博士后；Tel.：(021)51253449，E- mail：gxj@sus.edu.cn