城市開發區義務教育資源的合理配置研究
——以南京市江寧經濟技術開發區為例

劉元芹

（南京郵電大學社會科學處 江蘇 南京 210023）

城市開發區義務教育資源的合理配置研究
——以南京市江寧經濟技術開發區為例

劉元芹

（南京郵電大學社會科學處 江蘇 南京 210023）

義務教育資源的合理配置，對開發區的社會、經濟、交通、城市化發展推動作用顯著。城市開發區因為具有城市新區的性質，需要政府全面建設開發區區域內以教育資源為代表的城市公共服務設施。合理規劃、在開發區設立教育行政部門、根據入住人口適時調整教育資源布局，使教育與經濟相協調，才能促進開發區的可持續發展。

義務教育資源 城市開發區 推動作用 均衡配置

城市經濟技術開發區是我國改革開放的產物，從1984年設立第一個開發區到現在已有30多年的發展歷史。各個城市開發區的設立，為當地經濟的快速發展提供了強勁動力。但是開發區內經濟的單枝獨秀，難以為經濟技術開發區的全面發展提供持續動力。近些年來，隨著城市中心人口向城市周邊的擴散和遷移，政府對開發區的政策導向已由最初的以經濟發展為主轉為注重加強公共服務、促進開發區經濟社會和諧發展。

我國的城市開發區建設與國外相比有很大的不同。國外的開發區結構、功能相對單一，大部分開發區主要是發展工業或者從事高科技開發，多是生產、研發基地。員工工作與居住的地方相距甚遠，用地性質被嚴格限定，地價相對較高，少有居民區，所以與日常生活休戚相關的服務業、基礎教育配套等問題并不十分突出。而我國的開發區建設則大多是與新城區建設密切聯系在一起，開發區的建設與人們生活、學習的功能區域的發展幾乎是同時進行的。伴隨著高新技術企業的成長，住宅區大量涌現，商業配套設施大規模開發，開發區在很大程度上承擔著城市社會管理與服務的諸多功能。但是目前，無論是國家級開發區還是省級開發區，都存在著經濟超前、公共服務滯后的現象，尤以基礎教育資源的緊缺最甚。

一、南京市江寧國家經濟技術開發區義務教育資源配置的實況分析

雖然一些城市的政府近年來對城市開發區做了一定的教育配套工作，興建了部分學校，促成了這些地區教育事業的較快發展，但這些工作與開發區的現實需要相比，尚有較大差距，對開發區教育發展缺少統籌考慮，缺乏前瞻性。不能滿足居住和生活在開發區的人民子女的教育需求，一些政府網站上關于開發區優質學校設置的呼聲較高。因此，統籌規劃開發區的教育布局、合理配置開發園區的基礎教育資源成為推動開發區建設的迫切需要。

江寧經濟技術開發區位于南京南部，隸屬于江寧區，區域面積243平方公里。開發區創辦于1992 年，2010年升級為國家級開發區。2001年江寧撤縣改區開啟了南京城市空間南拓的發展方向，《南京市城市總體規劃（1999-2010）、（2007-2030）》中都強調江寧承接主城區功能與人口擴散的作用。而開發區作為江寧最重要的功能板塊之一，不僅是引領地區經濟發展的核心引擎（2011年開發區規模工業產值占江寧區的66.02%），也是承接區域人口轉移的主戰場[1]。

據統計，江寧開發區目前人口近30萬人，按服務人口70‰，小學服務半徑500—1000米，中學服務半徑1000—1500米的標準，需9個學校、432個班額、服務近20000名學生，但目前只有小學3所、中學1所，3所小學共有128個班，能容納5760名學生，1所中學30個班，能容納1350名學生。教育資源的配置情況與實際需求相差較大。近10年內除新增的將軍山小學之外，無新增學校和班額。周圍居民和開發區企業引進的人才對學校設置尤其是初中學校的設置要求較為迫切。

以教育資源為代表的軟環境建設對開發園區建設具有重要意義。任何開發區，要想脫穎而出，僅僅擁有大量產生巨大產值的國際性公司是遠遠不夠的，還要創造一個能留得住這些公司、使公司的各種人員安心發展的軟環境。各項社會事業發展不完備，開發區的發展明顯就會缺乏后勁，難以吸引更多更大的投資。社會事業，特別是充足、優質的教育配套設施已成為開發區招商引資、繼續做大做強不可或缺的重要條件。

二、義務教育資源的合理配置對城市開發區的推動作用

（一）促進教育公平

義務教育資源的合理配置，一直是社會各界廣泛關注和議論的問題。由于民主法制日益完善，公民權利意識不斷增強，知識、技能的價值越來越充分顯現，人民群眾越來越渴望優質教育、關注教育公平。2010年1月，教育部在文件中要求，“從貫徹落實科學發展觀，建設社會主義和諧社會、促進教育公平的高度，把均衡發展作為義務教育的重中之重，按照促進義務教育均衡發展的法律要求，以適齡兒童少年接受更加公平更高質量的義務教育為目標，合理配置教育資源，不斷提高保障水平”。

義務教育屬于“純公共產品”，政府對義務教育資源合理配置，使學齡兒童在教育上享受起點公平和過程公平，將極大地闡釋社會公平的涵義，促進我國和諧社會的建設。

（二）對經濟具有乘數效應

公共支出乘數效應是指政府公共支出變動引起的社會總需求變動對國民收入增加或減少的影響程度。一個部門的投資支出會轉化為其他部門的收入，單一的投資卻會引起多部門的效益，使投資效益遞增。在開發區內合理配置基礎教育資源，能夠改善區域內的投資軟環境、提高投資吸引力，能夠促進地區內的土地增值、引起房地產市場活躍、促進商業繁榮等等。

因為城市開發區是經濟強有力的貢獻者，地方政府都希望通過“筑巢引風”，改善投資環境，加快經濟發展。在硬環境建設方面，政府基本都會花大力氣來使區域改觀，比如土地作“五通一平”甚至是“九通一平”（道路、供電、供水、供熱、排水、排污、郵電、有線電視和土地填高平整），相繼建設高水準的基礎設施。在軟環境方面，地方政府往往致力于改善政治、經濟、法律等方面，而在教育、社會文化環境領域，往往投入、改觀速度緩慢，有時甚至認為不重要而不為之。實際上，良好的教育環境、適宜的社會文化氛圍往往比繁華的商業街區更能吸引投資者和來此工作的白領階層。教育資源，尤其是優質義務教育資源的配置，會快速提高開發區人氣，也就會帶動土地房產市場，以及商業設施的跟進建設與繁榮。

我國傳統歷來重視子女教育，歷史上“孟母三遷”的故事在當代社會持續上演。如果城市開發區的教育資源優質，將會吸引無數年輕父母前來就業、購房。屆時，開發區的人氣、商業氛圍將不可避免地高漲。

（三）緩解城市中心交通壓力

隨著城市經濟建設的發展以及人民生活水平的提高，私人小汽車的數量在源源不斷地增加，新增道路趕不上城市新增車輛的矛盾日益顯現，街道和馬路變成了停車場，交通擁擠成為當代城市發展中普遍存在的問題。交通擁擠帶來了一系列問題。會導致交通緊張、車速過慢，事故頻繁發生。交通擁擠還帶來了空氣污染和噪聲等問題。汽車尾氣排放、汽車噪聲污染使城市變得喧囂，不僅不利于城市居民的身體健康，還會使人心情煩躁，嚴重影響居民正常的工作和學習生活。交通擁擠還會使大城市地區的重要經濟活動受到影響。

政府公共部門及教育資源在主城區的集中配置，在很大程度上影響了城市交通的順暢與擁擠。一些城市通過整合社會空間結構，完善開發區功能，配置相應的商業設施和教育資源，使其不僅是年輕人的工作和居住區域，同時也是年輕人的父母和孩子的安居樂業的生活區域，如此以來將大大減少潮汐交通和遠距離交通，有效控制交通需求，縮減早晚高峰期交通壓力。

（四）加快城市化進程

城市化包含著人口城市化和土地城市化。從人口城市化的角度看，城市化的對象是廣大農村人口。人口城市化的過程就是農業人口逐步向二、三產業轉移，逐步向城鎮集聚的過程。厲以賢認為：農村城市化的過程，同時也是農民市民化的過程。由農民轉變為市民并不是簡單的身份和戶籍的改變，素質、能力、觀念、思維方式、生活方式等都要跟著轉換和提升。這就必須通過教育來實現[2]?？梢赃@樣說，教育的普及程度決定著城市化的有效規模，教育的高度決定著城市化的可能深度。

建設現代化、功能完備、健康持續發展的城市區域，就要構建人才培養的規模、類型和層次相對合理的教育體系，這是城市社會經濟協調、健康、持續發展的保證。在開發區對教育結構和布局進行科學合理的配置，是教育在推進城市化進程中發揮作用的主要措施之一。優質的義務教育資源在開發區的配置，能夠滿足在區域內工作和生活的白領階層以及就地安置拆遷的農村人口，也會吸引開發區周邊的農業人口到開發區就業購房享受優質公立教育，化農村社會為城市社會，化農民為城鎮居民，從而加快城市化進程。

三、在城市開發區均衡配置義務教育資源的建議

目前我國城市開發區政府的地位尷尬，基本功能定位僅限于商業開發、招商引資，無權配置公辦基礎教育資源。在實際工作中，開發區作為政府的派出機構，不是一級地方政府，相應的，也沒有用于文化教育等社會事業的用地，亦沒有專門經費，對轄區內的文化、教育等社會事業工作沒有統籌管理的權利，協調起來比較困難。在開發區這樣的特殊區域，如何合理配置教育資源，形成教育發展與園區繁榮的良性互動，如何對教育等社會事業進行定位和管理是政府必須重新審視的重要問題。一些國家級、省級城市開發區公共服務設施的配套設置，需要所在省政府、市政府、區政府三方的協調，將全市范圍甚至全省范圍的優質教育資源配置到開發區。

（一）規劃部門在整體布局上優先考慮義務教育資源的布局

隨著大城市郊區化發展，人口日益向郊區擴散，以開發區為代表的新城成為與主城有相對獨立性的、自給自足的、可以為居民提供相應服務的新區域。所以在規劃時就應明確開發區的綜合功能定位，按照《城市居住區公共服務設施設置規定》里的要求，健全以義務教育資源為首的公共服務設施，避免開發后期發展空間不足等問題。地方政府應該意識到粗放單一的工業發展并不能帶來開發區競爭力的真正提升，反而容易成為遠期發展的禁錮。因此開發區不宜僅僅作為城市某些功能的補充或強化單元，而是要逐漸具備與主城一樣完善的功能結構和中心體系，成長為完全具備獨立運行能力的新城市區域[3]。

規劃部門首先要在規劃工業、商業、住宅用地初期，就根據周邊住宅容納人口數及服務半徑，估計好教育規模，預留出中小學用地。針對個別地方政府受到短期經濟利益的驅動，在土地開發和使用中蠶食預留教育用地的行為，規劃部門應在規劃初期和變更用地性質時對社會公眾進行公示，接受公眾和媒體的監督。

（二）在城市開發區政府成立教育行政部門

很多開發區政府功能單一，基本只限于招商引資，沒有權限管理教育、文化等公共事業。而所在區的政府教育行政部門，對教育資源的管理是按照傳統的街道辦事處、社區來進行規劃和布局的，往往只關注老城區域已有的學校，對開發區所涉及區域缺乏統籌管理，忽視開發區區域居民的教育需求和教育訴求。

蘇州工業園區、武漢東湖新技術開發區等開發區，教育與經濟協調發展，優質教育的配置讓開發區內的優秀人才和普通居民都較為滿意，這些開發區政府都設立了開發區教育局，在不同階段對所轄區域的教育制定可行性的長遠規劃。蘇州工業園區率先實現區鎮教育一體化管理，基本構建起涵蓋基礎教育、職業教育、高等教育、社會教育、國際教育、特殊教育在內的現代國民教育體系。教育現代化水平躍居江蘇省前列，為經濟的后續發展提供了強大保障。

（三）教育部門適時調整教育資源布局

開發區的教育部門可根據統計部門的人口普查數據和抽樣調查數據，以區域內的居住人口為依據，按照教育部規定的服務半徑，合理配置中小學教育資源。若某一階段的適齡教育人口有較大變化，比如近期內伴隨郊區入住人口的增多，適齡入學兒童持續增加，則應充分利用教育規劃用地，增建學校。如若干年后隨著出生人口下降，適齡教育人口一直呈減少趨勢，則可合并學校，將閑置學校用地用于舉辦其他類型教育或改為其他公共服務設施用地。

四、結語

為開發園區配置優質的義務教育資源，不僅是居住在區內的高層次就業人才的需要，也是促進園區經濟、緩解主城交通壓力、增進社會和諧、加快城市化的有力推手。義務教育資源的合理配置，將成為開發區新的增長點，為經濟發展帶來乘數效應，使開發區的經濟和公共事業發展齊頭并進，成為真正的城市宜居區域。

［1］田亞微,朱喜鋼.開發區“異變”下的居住空間研究——以南京市江寧經濟技術開發區為例［J］.現代城市研究，2013 （3）：98-103.

［2］厲以賢.農村城市化與教育［J］.中國遠程教育，2004（14）：65-69.

［3］孟暉，劉晶晶，潘春燕.我國新城建設的歷史演變及其新發展——以南京江寧為例［J］.江西農業學報，2012（11）：181-186.

G522.3

A

1007-9106（2015）11-0149-04

* 本文為江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目“城市開發園區基礎教育資源合理配置研究”（編號：09SJD790037）的階段性成果。

劉元芹（1979—），女，南京郵電大學社會科學處助理研究員，教育經濟與管理專業碩士，從事教育管理、教育政策研究。