司法地方化的難題及解決路徑

馬紅霞

(山東大學法學院，山東 濟南250100)

一、司法地方化的內涵和表現

司法地方化是地方的黨群機關、其他機關以及個人對司法機關從事司法行為的干涉，阻礙司法獨立權的行使，從而形成嚴重的地方保護主義。簡言之，司法地方化即是為了維護本土利益而在司法領域進行的強權干涉，是地方保護主義在司法領域的具體體現。

司法地方化包括案件受理過程中的地方保護主義、案件審理過程中的地方保護主義以及案件執行過程中的地方保護主義。案件受理過程中的地方保護主義是指在案件受理過程中出于對本地利益的保護而采取不公的措施，如對當地訴訟外地的案件不認真審查，爭相立案，對外地訴本地的案件不立案或者拖延立案等。立案若是本地人即使有可能敗訴則法院以被告人無履行能力或者被告人下落不明為由敷衍，成為了保護本地利益的保護傘。同時，對于外商投資或者外地企業入駐本地，出于保護本地當事人而將嚴重的經濟犯罪視為一般的經濟糾紛。［1］案件審理中的地方保護主義是指在案件已經立案并處于審理過程中審判人員利用職權的便利故意背離案件事實，采取有利于本地當事人的方式審判，故意規避法侓，有損外地當事人的利益。主要表現在對外地當事人的態度上冷硬，故意設置關卡為難他們及其律師，在調查、閱卷宗或者收集證據等各方面采取特殊便利照顧本地當事人。在本地當事人的利益難以保證的時候極力撮合調解或者強迫對方接受不公平的調解協議。在法律適用中過多地運用法官的自由裁量權，且偏袒本地人利益，嚴重不公。案件執行中的地方保護主義是最容易出現地方保護的，因為執行是一個案件的最量化的終結，很大程度上法律的公平正義要靠它來體現，也是對受害方感官上的撫慰和對損害方的懲罰。在案件的執行中，對于本地當事人采取放任拖壓執行，甚至以其無履行義務的能力阻礙執行或者中止執行，而對于外地被執行人則超范圍執行，變相加重懲罰。

二、司法地方化的危害和產生原因

司法地方化嚴重削弱了司法權的獨立性，使得地方司法機關淪為維護地方利益的操作工具，司法公正難以實現，法制統一無法進行。司法權的地方化加劇了我國政治、經濟以及社會秩序的不穩定性，嚴重影響到和諧社會的構建。從微觀層面來說，司法上的地方保護主義盛行破壞了公平競爭、規范有序的市場經濟體系的建立和完善，破壞了國家法律體系的發展和完善，使得區域經濟封鎖和市場割據等問題層出不窮。在法治建設方面，司法地方化妨礙了司法權力本具有的監督權和制約權，造成地方行政機關的專斷，并且嚴重削弱了中央對地方的司法監督，為司法腐敗現象設立了保護屏障，滋生不良的社會風尚，加重司法不平等，使得社會公平與正義的最后一道屏障形同虛設，當事人對于司法的不信任以及地方司法機構樹立的不公形象等使得社會秩序嚴重混亂。同時，由于地方保護主義盛行，國外以及其他區域的投資者考慮到地區的保護主義而放棄貿易往來和投資計劃，也阻礙了當地經濟的發展，不利于各地之間的交流與合作。產生這一現象的主要原因有:

1.體制的不完善。首先表現在行政權和司法權的交叉感染。根據我國現有的體制劃分，法院機構的設置與行政區域劃分是基本一致的。最高人民法院在國家這一層次，各省、直轄市和自治區的政府所在地分別設立了高級人民法院，省市、自治區內的地區級單位則分設中級人民法院，縣、自治縣、不設區的市和市轄區分設基層人民法院。這個體制設置的結構就使得各級司法機關的管轄范圍與各級地方行政以及立法機關的管轄范圍幾乎完全一致。同時，根據我國憲法和相關法律的規定，我國的地方各級人民法院應該對產生它的國家權力機關負責。同級人民代表大會選舉產生各級法院院長，副院長、審判員則由同級人大常委會任免。根據我國黨管干部的體制原則，地方法院主要領導干部是受之于各地黨委和政府的干部考核和人事管理的。另一方面，我國地方各級人民法院的經費開支列入同級政府預算，由地方財政撥給款項。這樣一種體制使得行政和司法的權力交叉感染，使得地方各級司法機關在人力、財力和物力等諸多方面都具有嚴重依賴政府的傾向，并沒有實現真正的司法獨立。并且，各級地方法院依靠政府財政撥款，和當地政府有著共同的利益依附關系，往往更多的考慮到當地經濟的發展和保護，而損害了國家法制的統一，違背了司法的公正。

其次，司法體制的不嚴密。我國各級地方黨委幾乎都設有政法委員會，而在政法委中常委或者黨委副書記兼任政法委書記，法院院長只是普通的政法委成員。在辦理重大案件的過程中，既然要貫徹黨的領導就要聽命于政法委和黨委的安排，這樣一些黨政領導基于某種利益的需求就會以直接或者間接的手段干涉司法機關的工作。同時，公檢法是協作辦案的，在各地法院辦案的過程中公安局和檢察院手伸的過長，管的過寬，這些因素都會導致司法的獨立性被削弱。并且，地方利益是整體的利益是共同的利益，各方在法院處理案件的過程中會本著同一個原則去協助或者干涉法院自身的意志，偏袒和維護地方利益。［2］

2.文化傳統的負面影響。文化傳統對于一個國家各個方面包括地方司法化等的影響力都是不容小覷的。我國歷史文化源遠流長，封建思想也是根深蒂固，小農意識的自給自足和宗法制度的封閉性以及地理位置上的條條塊塊的區域劃分都使得各地有著鮮明的界限，同時也在很大程度上筑起了地方性的利益墻，更是滋生了人情世故和裙帶關系。法院在這種思想傳統下兼具“為官一任，造福一方”的理念，很難不去優先考慮本地人的利益，很難不去進行司法上的地方保護主義。

3.司法人員來源的地方化。在法院的從業人員構成中，主要存在著以下來源:軍隊轉業、學生公考以及系統內部人事任命。在這幾種來源中，本地人幾乎占了絕大多數，尤其是基層法院，法官以土生土長的本地人為主。這樣的人員構成模式，不可避免地在處理案件上以維護本地人利益，以造福“鄉里人情”為秤砣，這桿秤就很難保證確之鑿鑿的公平公正。法律的權威體現在它明確的成文規定上，體現在它是有章可循的衡量標準上，但是法官的司法裁量權總是有著不可確定性，而這種偏差又被設定為合理的范圍內，只是這個范圍究竟有多大卻是因為案件的復雜不統一而很難把握。這些都在一定程度上加速了地方司法的保護主義。［3］

4.法官自身素質低下。司法從業人員是一支龐大的隊伍，法律的實施是由這些人來實踐完成的。但是由于我國法律人才并沒有高精尖的水準，甚至在法院恢復之初門檻較低導致很多專業知識并不扎實的人，甚至學歷只是專科的人也可以從事法院的工作，這就為以后法院人才的培養埋下了隱患。雖然現在相關法律對法院從業人員的要求達到了新的高度，但是整體上還是存在法院人員專業素養不夠或者專業素養足夠自身品德不健全的情況。這些都是滋生貪污腐敗，導致司法不公的內在原因。

三、司法地方化的解決路徑

1.實現體制上的完善。去除司法地方化是一個循序漸進的過程，而其中最根本的是采取措施徹底打破司法權和行政權的交叉重合，減輕司法權對行政權的強度依賴。對此，遵循十八大的精神，確保依法獨立公正行使審判權和檢察權，應該改革司法管理體制，推動省級以下地方法院和檢察院的人財物統一管理，探索建立與行政區劃適度分離的司法管轄制度。首先，分兩個層次，最高人民法院的經費由中央直接劃撥，而省級以下法院的財政經費和人員調度以省級以下為單位統一管理，任何地方政府就其劃撥數額和劃撥期限都無權進行干預，進一步減輕司法機關對地方政府在財政方面的依附性和依賴性。其次，我國各地都設有政法委員會，而政法委對于法院的人事任免和職權行使都有管理的權力，這對于法院獨立辦案很難真正實現。所以，應細化政法委和人大對司法辦案的干涉程度，法院在辦案的過程中可以聽取黨委及人大的建議，但是不接受過多的干涉。同時，檢察院和公安機關由于是協作的辦案機關，應該適度監督法院，切莫將手伸得太長而影響了司法的獨立性和公正性。

2.加強思想宣傳和文化教育。傳統的小農意識、封閉的地理限制都應該被積極的現時代的發展潮流所打破。通過對各地的宣傳教育，提倡積極穩妥地尋求各地共同發展，實現共贏。防止地區間的地方保護主義盛行，對于大的涉外的經濟糾紛案件或者較大影響力的民事和刑事案件應該采取審判時必須更大程度上保護外地利益，杜絕“人情案”、“關系案”，另一方當事人可以基于其地方保護而自身合法利益受損提出控告，并依靠媒體和網絡的透明度進行維權。與此同時，大力弘揚公正公平的理念，弘揚傳統文化的精髓，而摒棄傳統思想帶來的狹隘的觀念。

3.去除司法人員來源的地方化。司法人員的來源對于司法地方化有著非常重要的影響，本地人擔任法官、副院長或者院長等重要職位在法院是不可行的。為了減少人情案，減少法官出于某種動機影響司法公正，建議采取自上而下的法官任免模式，法官的任免由上級法院提名，上級人大任免，避免將法官作為當地行政官員管理。

例如:最高法院提名最高法院和高級法院的法官，由全國人大任免，省級以下的法官統一由高級法院提名，省人大任免。這樣在很大程度上保證了法院和法官裁判的獨立性。其次，采取交叉相錯的法官管理模式，對于當地的尤其是基層的法官，應該跨區域的吸收引進人才，堅決避免一方水土養育一方法官，對于法官以及院長等重要司法人員的配備，避免任用本鄉本土的人員，應該跨區域調配。同時，法官的自由裁量權帶有較多的個人感情色彩，可以進一步明文規定法官對于自由裁量權的幅度，細化使用自由裁量權的要求，防止個別法官假借這個名義去維護本地或者某些特定人的利益。

4.加強法官隊伍的建設。司法權的行使歸根結底是依靠司法人員的實施，司法權去除地方化不僅要有制度上的完善，而且還要依賴法官素質的提高，包括專業技能素質和職業道德素質。由于中國的法官隊伍專業化程度并不高，不具有深厚的法學功底和嫻熟的審判技巧，這在很大程度上影響了法官審判的公正性。同時，較高的職業道德素質可以更強的排斥外界的干擾能力，可以堅持人格的操守，秉公執法，不偏袒任何一方當事人。因此，應該著重對法官隊伍進行專業化的培訓，尤其是基層法官和落后的西部、中部地區的法官。要建立系統化、科學化、全面化的培訓體系，在更高層次更大范圍上完善法官的業務知識。另外加強法官職業道德建設也是必不可少的，道德是法官公正行使審判權的一面鏡子，它可以遏制貪污腐敗，可以最終內化為人的職業道德。一名優秀的法官同時具備專業能力和道德職業操守兩個方面，對于司法去除地方化是非常必要的。

［1］李文霞.論司法地方化及其障礙排除［J］.河南省政法管理干部學院學報，2005(2).

［2］王慶星.論我國司法權地方化的根源及對策［J］.法制與社會，2012(2).

［3］常 明，張昌輝.司法地方化透析［J］.理論觀察，2006(5).