涉農惠農領域農村干部貪污犯罪問題的認定

崔化河

(天津市東麗區人民檢察院，天津300300)

近年來，隨著我國經濟的快速發展，城市化進程不斷推進，國家基礎設施建設得到重視，農村土地，尤其是城鄉結合部的土地，被國家征收征用的數量逐年增多，土地補償金額越來越大，隨之而來的是農村干部貪污農民土地補償費案件數量的不斷上升。此外，農村干部的貪污犯罪還表現在侵吞、騙取、竊取水利建設補助資金、塌陷房屋補助資金、農業生產補助資金、村村通道路補助資金等惠農涉農資金，其造成的社會危害性極其嚴重，給社會造成了嚴重的不穩定因素，因此，這一犯罪越來越多的引起了社會公眾的關注和思考。

一、農村干部貪污犯罪問題的提出

在社會主義新農村建設和城市化過程中，農村干部利用職務上的便利，侵吞、騙取、竊取或者以其他手段非法獲取涉農資金的案件時有發生。該類案件往往呈現窩案、串案的形式，涉案金額相對不大，但是，由于其侵害對象人數眾多，極易導致群體上訪、越級上訪問題的發生，嚴重影響到社會秩序的穩定，社會危害性極其嚴重。其犯罪手段多采用利用職務范圍內的權力和地位所形成的便利條件弄虛作假、虛報冒領、隱瞞真相的方式竊取惠農涉農資金，或者秘密的將由其本人合法保管、管理、支配、使用、經手的惠農涉農資金非法據為己有。

根據2000年全國人大常委會頒布實施的《關于刑法第九十三條第二款的解釋》之規定，村民委員會等農村基層組織成員協助人民政府從事救災、搶險、防汛、優撫、移民、救災款物的管理;社會捐助公益事業款物的管理;國有土地的經營和管理;土地征用補償費用的管理;代征、代繳稅款;有關計劃生育、戶籍、征兵工作;協助人民政府從事的其他行政管理工作等七項行政管理工作，屬于刑法規定的“其他依照法律從事公務的人員”。由該規定可知，農村干部從事《立法解釋》中規定的七項行政管理工作時，利用職務上的便利條件，非法占有公共財物，構成犯罪的，以貪污罪論處。因為農村干部具有國家工作人員和非國家工作人員的雙重身份，具有管理公共事務和村集體事務的雙重職責。在現實生活中，由于農村干部身份區分不明顯，職責具有交叉性，農村干部身份和職責的雙重性，往往造成了在司法實踐中難以區分農村干部是否屬于國家工作人員，農村干部從事的行為是否屬于管理公共事務范疇的困境。根據當前我國法院的判決可知:對于該類案件，有些案件定性為貪污罪，有些案件定性為職務侵占罪，即使在同一法院不同法官之間對該類案件的定性也不盡一致。因此，準確認定農村干部貪污犯罪成為我國當前司法實踐中亟待解決的問題。

二、農村干部貪污犯罪問題的成因

隨著改革開放的不斷深入，農村經濟得到飛速發展，農村干部手中掌握的重要稀缺資源越來越多，在私欲和僥幸心理的支配下，農村干部開始大肆使用手中的權力侵吞、竊取、侵占公共財產，造成農村基層組織出現涉農職務犯罪的現象越來越多，危害性越來越大。綜合分析農村干部貪污犯罪的成因，具體表現在以下幾點:

(一)農村干部法律意識淡薄，思想覺悟不高

在農村，基層干部的文化素質普遍偏低，平時不注重思想教育的學習，即使在思想培訓中也是得過且過、渾水摸魚，這導致了農村干部出現法律認識錯誤的情況，在一些是非問題上難以作出正確的把握，認為自己的行為不觸犯法律，更談不上是犯罪，甚至在某些官本位的思想支配下，認為自己為村集體經濟的發展做出了巨大貢獻，自己多拿一些，是應該的。這是導致農村干部職務犯罪的思想根源。

(二)對農村干部貪污犯罪懲處力度不夠

基于農村干部的雙重身份和雙重職責，往往導致涉農案件比較復雜，案發初期不易確定案件具體的管轄機關是公安機關還是檢察機關，甚至一部分罪犯歸公安機關，一部分歸檢察機關，無法明確的判斷哪一部分是案件整體的主要部分。這就形成了公安機關和檢察機關相互推諉的情況，最后由紀檢部門查處，本該受刑事處罰的，卻只是受到黨紀處分，同時，農村干部犯罪的地方保護主義色彩也比較濃厚，村干部通常都是鄉鎮黨委比較信任的人，和農村干部之間有著千絲萬縷的聯系，鄉鎮機關往往出于鄉鎮形象和考核的需要，對于村干部的輕微犯罪往往視而不見。這些原因導致了農村干部不顧法紀、肆意妄為。

(三)農村基層自治組織管理監督體系不完善

農村地區官本位思想比較嚴重，村干部在當地往往又具有一定的勢力，他們依仗家族勢力，往往獨斷專行，“家長制”作風嚴重，民主法治遭到了破壞，村民大會流于形式，鄉鎮政府的監督不到位、不及時，而村民又畏懼于村干部的權勢，往往敢怒不敢言，致使農村干部的犯罪行為得到可乘之機。

三、農村干部貪污犯罪問題的認定

《刑法》第三百八十二條第一款規定，貪污罪是指國家工作人員利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的行為。［1］《刑法》第九十三條第二款規定，國有公司、企事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企事業單位委派到非國有公司、企事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人員論。2000年全國人大常委會頒布實施的《關于刑法第九十三條第二款的解釋》規定，村民委員會等村基層組織成員協助人民政府從事救災、搶險、防汛、優撫、移民、救災款物的管理;社會捐助公益事業款物的管理;國有土地的經營和管理;土地征用補償費用的管理;代征、代繳稅款;有關計劃生育、戶籍、征兵工作;協助人民政府從事其他行政管理工作等七項行政管理工作的，屬于刑法規定的“其他依照法律從事公務的人員”。由此可以得出對農村干部貪污犯罪的概念:農村干部貪污犯罪，是指農村干部在從事刑法第九十三條第二款規定的七項行政管理工作時，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有公共財物的行為。

(一)農村干部貪污犯罪的法律特征

1.農村干部貪污犯罪的主體是特殊主體，即國家工作人員。根據《立法解釋》，村民委員會等村基層組成人員協助人民政府所從事的七項行政管理工作，屬于刑法規定的“其他依照法律從事公務的人員”，因此，在認定農村干部是否具有國家工作人員身份時，關鍵在于認定其行為是否屬于協助政府從事上述行政管理工作等公務活動。首先，需要厘清農村干部的范疇:根據《憲法》、《村民委員會組織法》的規定和從農村基層的實際情況來看，村委會屬于基層群眾性自治組織，村委會同時協助鄉鎮人民政府開展相關行政管理工作，是基層政權在農村的延伸，所以村委會屬于農村基層組織;村黨支部作為村黨務的領導核心，保障村民順利開展自治活動，也應該納入農村基層組織范疇。對于村委會下屬委員會組成人員是否屬于農村基層組織組成人員有兩種觀點:一種觀點依據最高院作出的司法解釋“村小組長利用職務便利侵吞財產的行為，按照職務侵占罪定性”，認為村小組長是協助村委會工作的，不屬于基層組織工作人員;另一種觀點認為村小組以及村委會、村黨支部是村民委員會、村黨支部派出機構，屬于村基層組成人員。筆者認為，村民小組、下屬委員會作為村委會管理村集體事務的下一層級自治組織，村民小組組長、下屬委員會主任具有在一定范圍內管理村集體事務的權力和職責，所以，村民小組組長、下屬委員會主任也屬于村基層組成人員。值得注意的是，受基層政府、村委會委托從事某項具體的管理村集體事務的村民是否應該納入農村干部的范疇?在該類案件中往往呈現共同犯罪的形式，受委托的村民通常是受村委會主任的指派或者教唆從事“貪污”的犯罪行為，根據共犯的“有身份者加功于無身份者”處罰原則，受委托村民則以貪污罪的共犯論處。但是受委托村民在獨立的犯罪意圖的支配下從事的侵吞、竊取、騙取公共財產的情況下，是否構成貪污罪呢?筆者認為，受村委會委托的村民不應該成為村基層組織組成人員，因為受委托村民沒有法律上授權的從事一定的管理村集體事務的權力和職責，僅僅是因其本人有一定的群眾基礎和威信而受基層政府、村委會主任的信任而由其暫時的負責某項具體的管理行為，因此，不能認為是村基層組成人員，但是由于其確實是因擔任的職務享有一定的便利條件，因此，可以認定為職務侵占罪。綜上所述，農村干部貪污犯罪的主體是協助人民政府從事《立法解釋》中規定的七項行政管理工作的村委會主任、村黨支部書記、村民小組組長、村委會下屬委員會主任、村會計(村會計屬于村委會主要組成人員)。

2.行為對象是農村干部協助人民政府從事《立法解釋》中規定的七項行政管理工作過程中所涉及的公共財物。依照《刑法》第九十一條的規定，所謂“公共財產”是指國有財產、勞動群眾集體所有的財產以及用于扶貧和其他公益事業的社會捐助或者專項基金的財產。在國家機關、國有公司、企業、集體企業和人民團體管理、使用或者運輸中的私人財產，以公共財產論。農村干部貪污犯罪中的行為對象必須是從屬于《刑法》第九十一條中所規定的公共財產，并且只能是協助人民政府所從事的七項行政管理工作過程中所涉及的公共財物。是否屬于上述公共財產還必須依照所貪污款項所處的階段來認定，即所侵吞款項必須是協助政府從事上述七項公共行政管理工作過程中處于村集體控制下的公共財物，若是貪污侵占協助政府管理七項法定事務結束后剩余的款項，則以職務侵占罪論處。

3.客觀方面表現在農村干部利用職務上的便利條件，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有協助人民政府所從事的七項行政管理工作過程中所涉及的公共財物。其行為方式是多種多樣的，主要表現有:一是無中生有，即虛報假名或者冒名領取補償款及下撥費用，虛報土地等級、面積等，騙取高額補償;二是巧立名目，采取重復報銷、虛列支出、開假發票、打白條等手段直接套取國家支農惠農資金;三是私自截留，即利用手中掌握分發救災、優撫、土地征用補償等款物的權力，將上級下撥的款物，用于發放村干部工資、村務工資或福利待遇。［2］以上三種方式是農村干部管理事務中通常采取的竊取、侵占惠農涉農資金的主要手段。那在“農村干部管理事務”中管理何種事務才構成貪污罪呢?根據農村的實際情況來看，農村干部管理事務主要有以下四種:自主管理村集體事務、協助政府管理法定公共事務、協助政府管理非法定公共事務、非農村干部受委托管理公共事務。在上述四種情況下，只有當農村干部協助政府管理法定事務時，利用職務上的便利，侵吞、竊取、騙取或者以其他手段非法占有所涉及的公共財物，才能認定為貪污罪。自主管理村集體事務是農村基層組織直接行使民主權利，進行自我管理、自我教育、自我服務的一種群眾性自治活動，有些事務雖然涉及到《立法解釋》中的某些事項，但是沒有協助人民政府進行管理這一必要條件，因此不符合農村干部貪污犯罪的客觀方面。協助政府管理非法定事項，雖有協助之意，但無從事法定管理事項之實，因此也不符合村干部貪污犯罪的客觀方面。非農村干部受委托管理公共事務中，非農村干部不屬于農村干部的范疇(上文已作論述)，因此也不符合村干部貪污犯罪的客觀方面。對于上述三種情況的職務犯罪，符合職務侵占罪構成要件的，則以職務侵占罪定罪量刑。

4.犯罪主觀方面是故意，并且具有利用職務上的便利非法占有協助政府管理法定公共事務過程中所涉及到的公共財產的犯罪目的。如果因為是工作失誤或者差錯而造成賬目收支不平衡、財務短缺的，不能以貪污罪論處，可以給予批評教育或黨紀、行政處分。［3］

(二)農村干部貪污犯罪的司法認定路徑

1.對于農村干部是否構成貪污犯罪應當從行為主體屬性、行為對象性質等方面進行綜合判斷。農村干部貪污犯罪的本質特征在于其作為國家工作人員所從事侵占、竊取、盜取公共財產的行為侵犯了國家工作人員的職務廉潔性和公共財產所有權。認定農村干部構成貪污犯罪的關鍵在于從行為主體是否屬于國家工作人員，行為對象是否屬于農村干部協助人民政府從事《立法解釋》中規定的七項行政管理工作過程中所涉及的公共財物。農村干部只有在協助人民政府從事《立法解釋》中規定的七項行政管理工作時才具有國家工作人員的特殊主體身份，才能認定為貪污犯罪的犯罪主體。在認定農村干部構成貪污犯罪時，還要結合所侵吞款項所處的不同階段來界定，在協助政府處理上述管理職能過程中，所發放款項處于集體支配而不是已經發放到村民由村民個人支配，該款就是公款，［4］貪污該款才能夠成貪污罪。如拆遷補償款，只有侵占處于集體支配下的本屬于村民所有的款項才能認定為公款，若是已經發放給村民或是發放給村民后剩余的款項，則不能認定為公款。

2.農村干部貪污犯罪的量刑應該結合侵吞數額、危害程度、積極退還情況綜合考量。在認定農村干部構成貪污罪的基礎上，準確量刑是實現罪刑均衡原則的關鍵。在司法實踐中，由于農村干部主體身份的雙重性和管理職能的雙重性，認定農村干部是構成貪污罪還是構成職務侵占罪往往是比較困難的，有時檢察機關堅持要求以貪污罪定罪，而法院則認為構成職務侵占罪更合適，在這種僵持的狀況下，往往會出現“罪刑異位”的情況，即以貪污罪定罪，但是適用職務侵占罪的量刑幅度。為杜絕“罪刑異位”現象的出現，必須要在準確認定構成何種罪名的基礎上，以犯罪事實為依據，以刑法規定為準繩，不能以偵查主體的不同來認定是否構成貪污罪或者職務侵占罪。準確量刑必須要結合農村干部侵占數額的大小、造成的社會危害性程度、退還情況及悔罪態度來綜合認定，對于職務犯罪，審慎適用緩刑、免除刑罰，在判處自由刑的基礎上，追繳違法所得、判處罰金，根據《村民自治章程》罷免其村干部職務，讓他們實施貪污犯罪所受到的損失遠遠大于得到的利益，使農村干部不敢、不能再實施此類犯罪，以實現預防犯罪的目的。

四、由農村干部貪污犯罪引發的一些思考

(一)加強對農村干部貪污犯罪的預防工作

就目前來看，我國仍處于貪污賄賂犯罪的高發期，職務犯罪有增無減，涉及領域越來越廣，涉案金額越來越大，尤其是農村干部貪污犯罪造成的社會危害性不斷加大。農村干部作為基層自治組織的管理者，擔負著建設社會主義新農村的重要使命，在構建社會主義社會中起著不可替代的作用，農村干部的貪污犯罪嚴重破壞了社會主義新農村的順利建設，因此，加強農村干部貪污犯罪的預防工作顯得尤為重要。

1.積極發掘犯罪線索，提高農村干部貪污犯罪早期發現幾率。根據司法實踐中的經驗，查辦農村干部職務犯罪的線索主要來源于群眾的舉報，因此我們要認真對待群眾的來訪，在群眾反映問題中積極發現犯罪線索。此外，我們要采取積極的措施通過走鄉串戶下基層等其他各種途徑傾聽群眾傾訴以獲得犯罪線索。

2.加強對農村干部的法治教育宣傳工作，提高農村干部的思想政治覺悟。加大法治宣傳力度，通過典型案例宣講、法治大課堂、送法下鄉等方式，使村干部充分認識到貪污犯罪的社會危害性和自身因貪污犯罪所受到的法律懲罰。

3.建立責任追究制度，加大對農村干部貪污犯罪的懲處力度。職務犯罪一旦發生，既要追究犯罪分子的法律責任，也要追究其他相關責任人員的法律責任，這樣才能使干部各負其責，令行禁止。要切實加大對涉農職務犯罪的查處和打擊力度，對妨害社會主義新農村建設的職務犯罪行為，要加大查處和打擊力度。［5］對于已經發現的農村干部貪污犯罪的案件，做到“發現一起，查辦一起，絕不姑息”，公安部門和檢察機關相互配合，大力打擊農村干部貪污犯罪，對于造成社會影響極其惡劣的案件加大懲罰力度，以便對廣大農村干部起到警示教育作用。

4.建立健全長效監督機制，加強對村政務和財務的公開工作。在農村建立健全村民理事會、村民理財小組，完善資金管理制度、民主監督制度、收支審批制度，將監督村務開支納入村內公開事項的范圍，對于村級重大事物，堅持“一事一議”制度，充分發揮村民集體討論的民主作風，增強村務透明度，防止暗箱操作，加強政務和村務公開，構筑預防農村干部職務犯罪的制度防線。

(二)完善刑法中關于貪污犯罪的思考和建議

1.廢除貪污犯罪的死刑。自1764年貝卡利亞在《論犯罪與刑罰》中首次提出廢除死刑的主張以來，世界上絕大多數國家都已經或者是變相廢除了死刑，有些國家雖然沒有徹底廢除死刑，但是對包括貪污在內的非暴力性犯罪基本上不再規定死刑。根據我國《刑法》第三百八十三條規定，貪污數額達到十萬元以上，情節特別嚴重的，就可處死刑。基于死刑的威懾性，很多貪污犯罪分子在貪污巨額財產，給國家和人民造成巨大經濟損失時，為逃避法律的制裁潛逃國外，近年來，農村干部貪污巨額財產后潛逃國外的也不在少數。而根據“死刑犯不引渡”的國際慣例，我國難以行使對該類潛逃犯罪分子的刑事追訴權，不利于對貪污犯罪的有效打擊。很多貪污犯罪分子基于對死刑的恐懼，自認為從貪污那一刻起走上了一條死路，但同時又抱著潛逃國外免于刑事追究的僥幸心理大肆的貪污賄賂，上述情況共同導致了貪污賄賂的態勢難以得到有效遏制。從國際上對于廢除死刑的刑事立法經驗來看，西方許多國家在廢除死刑后，貪污腐敗犯罪率并沒有增加，反而在有的國家有所降低。因此我國取消對貪污腐敗的死刑規定，更有助于有力的打擊貪腐犯罪，實現預防犯罪的法律目的。

2.《聯合國反腐敗公約》(以下簡稱《公約》)框架下，對貪污犯罪行為對象的修改完善。《公約》已經在我國正式生效，在《公約》中對貪污犯罪行為對象的規定是:任何因職務而受托的“公、私物質性利益”，而我國《刑法》規定，貪污犯罪的行為對象只能是公共財物，這就比《公約》中規定的要狹窄的多。貪污犯罪的本質特征是侵犯國家工作人員的職務廉潔性和不可收買性，至于財產的屬性則不是很重要。由此可知，我國刑法中規定的貪污犯罪的行為對象并沒有真正的反映貪污犯罪的本質特征，面對手段越來越隱蔽、形式越來越新奇、界線越來越模糊、認定越來越困難的貪污犯罪，我國刑法規定的犯罪對象，也不能適應懲治貪污犯罪的實際需要。因此，我國有必要將貪污罪的犯罪對象修改為“因職務而受托的公、私物質性利益”。

五、結語

隨著農村經濟的飛速發展，農村干部職務犯罪呈現高發態勢，在犯罪主體身份、犯罪手段、行為對象上出現新的特點。由于農村干部雙重身份和雙重職責的特性，認定農村干部職務犯罪，尤其是區分貪污罪還是職務侵占罪上，已經不是非此即彼的關系，兩者之間往往交叉重合，準確定性更難。因此，在審理農村干部職務犯罪案件時，應當從行為主體身份屬性、主體職能屬性、行為對象性質等方面進行綜合認定，并結合犯罪侵吞數額、積極退還情況，合理確定刑期，同時還要嚴格規范訴訟程序、準確認定案件管轄機關，以達到懲治、預防農村干部貪污犯罪的社會效果和法律效果。

［1］［3］王作富.刑法學［M］.北京:中國人民出版社，2009.

［2］王瓊碧.村級管理人員貪污犯罪現狀、成因及預防對策［J］.城鄉建設，2011(12).

［4］查國防.貪污抑或職務侵占:農村干部騙取、套取、侵占涉農款項犯罪實證分析［J］.中國刑事法雜志，2013(2).

［5］申哲銘.農村基層組織涉農職務犯罪調查分析［J］.菏澤學院學報，2012(12).