城鎮(zhèn)化進程中流動攤販的法治化治理路徑

范克欣

(天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300171)

流動攤販是指無合法固定的經(jīng)營場所，利用城市的道路或者公共場所，偶爾或者經(jīng)常通過擺攤設(shè)點或者沿街叫賣進行商品買賣或者提供服務(wù)而謀利的人。隨著城鎮(zhèn)化和改革開放進程的不斷推進，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐步被打破，在市場經(jīng)濟不斷向縱深發(fā)展之時，劇烈的社會變革導(dǎo)致農(nóng)村失地農(nóng)民和城市貧困人員就業(yè)壓力劇增。在城市也就出現(xiàn)這樣一個群體，他們主要以失業(yè)人員、城市貧困人員、進城務(wù)工人員和失地農(nóng)民為主，他們?yōu)榫S持生計，選擇流動攤販作為謀生手段。

一、流動攤販存在的合理性

流動攤販是部分貧困人員謀生的重要手段，也能滿足社會低端人群的消費需求，流動攤販的存在是必然的，也是合理的。流動攤販，是一種傳統(tǒng)的商業(yè)活動，承載著歷史文化的傳承。同時，作為一種提供商品和服務(wù)的經(jīng)營活動，是城市經(jīng)濟發(fā)展的組成部分，這種非正規(guī)的就業(yè)形式，是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中出現(xiàn)的，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，具有一定的經(jīng)濟合理性和正當性。

流動商販的存在具有其一定的合理性，但是其無序化發(fā)展，對城市的綜合管理和公共秩序的維護帶來挑戰(zhàn)，成為城市管理部門主要規(guī)制的對象。他們占道經(jīng)營，影響城市的交通秩序，經(jīng)營的產(chǎn)品質(zhì)量有瑕疵，易侵犯消費者的健康權(quán)。同時經(jīng)營混亂，擾亂市場秩序，侵犯市場主體的公平競爭權(quán)。

二、流動攤販治理的必要性

在當前的市場環(huán)境下，流動攤販的存在具有其合理性，攤販經(jīng)濟作為市場經(jīng)濟的組成部分，具有合法性，所以，城市對流動攤販的管理應(yīng)在憲法和法律的框架內(nèi)進行，但是在目前的城市管理中，在片面的城市管理理念指導(dǎo)下，以追求整潔有序，具備大都市的競爭力為城市建設(shè)目標，在創(chuàng)建“衛(wèi)生城市”、“文明城市”運動的推動下，不少城市都把影響城市市容和環(huán)境的流動攤販作為重點整治和取締的對象，于是城市管理綜合執(zhí)法和流動攤販之間的沖突就不斷見諸報端，流動攤販的治理偏離了法治軌跡，陷入了治理困境。

三、流動攤販治理的法治困境

治理流動攤販依據(jù)的規(guī)范性文件具有不同的法律效力層級，所涉及的范圍表述也不盡然一致，這些規(guī)范性文件本身存在著滯后，沖突和重疊，具體性規(guī)范欠缺，可操作性不強等問題，這就容易出現(xiàn)綜合執(zhí)法人員在實際執(zhí)法中，遇到新問題新情況，很難找到法律依據(jù)，或者對同一違法行為可以援引適用眾多規(guī)范性文件，加大執(zhí)法難度，執(zhí)法口徑不統(tǒng)一，難以保證執(zhí)法的公平性和公信力。

在執(zhí)法理念上，當前城市綜合執(zhí)法部門把流動攤販當做不文明落后的標志，認為他們是城市臟亂差的源頭，嚴重影響城市的市容市貌，對待流動攤販往往采取高壓態(tài)勢，堅決取締并嚴加禁止。這種執(zhí)法理念只是片面的考慮到城市公共管理和秩序的需要，沒有考慮到流動攤販的存在是一部分社會弱勢群體就業(yè)的需要，是實現(xiàn)他們生存發(fā)展的重要手段，同時流動攤販也可滿足部分群眾的生活需求。片面執(zhí)法理念，未能平衡流動攤販的生存發(fā)展利益和城市的公共秩序需要，只能加劇城市綜合執(zhí)法部門和流動攤販之間的矛盾，城市管理部門本身為了城市居民的公共利益行使綜合執(zhí)法權(quán)，但當對流動攤販采取罰款、暫扣、驅(qū)趕等措施時，易造成城市綜合執(zhí)法部門和流動攤販的沖突。流動攤販的管理會越來越難，最后陷入治理的困境。

我國的城市綜合執(zhí)法部門執(zhí)法法律依據(jù)不足，基層執(zhí)法隊伍綜合素質(zhì)層次不齊，不少執(zhí)法者在法律規(guī)定權(quán)限內(nèi)隨意執(zhí)法，甚至超越權(quán)限執(zhí)法，侵犯流動攤販合法權(quán)益的事件不斷發(fā)生。有的執(zhí)法者執(zhí)法標準不統(tǒng)一，對同種違法行為實行不同罰，對同一攤販同種行為不同時間，不同執(zhí)法者處罰也不盡相同，這就造成了執(zhí)法混亂，裁量權(quán)邊界不清，從而損害了執(zhí)法的公信力。對于流動攤販，城市綜合執(zhí)法部門的管理手段主要是巡邏或接到舉報后，前往現(xiàn)場執(zhí)法。由于城市綜合執(zhí)法部門除了行政處罰權(quán)以外沒有其他的行政管理權(quán)(比如人身強制權(quán))，在執(zhí)法過程中別無選擇地采取圍、追、堵、禁、趕、罰等方式整治流動攤販，而這些執(zhí)法方式顯得簡單而粗暴，導(dǎo)致了雙方矛盾日益緊張，甚至引發(fā)惡性事件。

四、流動攤販的法治化治理路徑

(一)轉(zhuǎn)變管理理念，疏而不堵，管而不禁，合理確定攤販的法律地位

實現(xiàn)流動攤販的法治化治理，首先需要轉(zhuǎn)變管理理念。忽視社會客觀實際狀況和部分貧困人員生存發(fā)展的需要，一味對流動攤販否定禁止取締的做法應(yīng)該予以擯棄。小商販并非城市的累贅，流動攤販也并非創(chuàng)建衛(wèi)生城市、文明城市的絆腳石，流動攤販的存在反而是一個城市的胸襟的體現(xiàn)，是一個開放文明、管理有序城市的一張名片。尊重小商販的合法地位，允許在一定范圍內(nèi)存在，劃定區(qū)域經(jīng)營，為其提供一定的經(jīng)營場所，比如:政府可以在居民區(qū)或一些街區(qū)建立費用低廉的跳蚤市場或臨時性集市，吸收那些由收入微薄、家庭困難或下崗待業(yè)人員等經(jīng)營的攤販，此類小商販只需憑家庭收入證明、下崗證明或高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)證明等即可“無照入駐”。而對于不能進入市場又未取得執(zhí)照的商販也不采取暴力驅(qū)趕或一律禁止的辦法，在不影響交通和環(huán)境衛(wèi)生的情況下應(yīng)允許其經(jīng)營，只需進行抽查式監(jiān)管。

(二)完善立法，建立專門的攤販管理的法規(guī)，規(guī)范執(zhí)法行為，依法實現(xiàn)流動攤販的治理

我國的城市管理部門在對流動攤販進行治理時，沒有明確的法律授權(quán)，往往處于借法執(zhí)法地位。盡管在部分地區(qū)，如北京、上海、重慶、烏魯木齊等地，出于便捷管理和落實執(zhí)法為民理念的需要，紛紛出臺了地方攤販管理的地方法規(guī)，但是在國家層面上，始終缺少一部國家層面的法律，對攤販的法律地位，城市管理的執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法具體標準作出規(guī)定。這就造成執(zhí)法的原則性規(guī)定較多，具體詳細執(zhí)法程序和細則比較少，執(zhí)法自由裁量權(quán)過大而不受監(jiān)督制約，就容易出現(xiàn)暴力執(zhí)法，激化城管部門和流動攤販的矛盾。又由于長期受“重實體，輕程序”的影響，我國的城市管理部門在面對流動攤販的時候，往往以執(zhí)法者的高姿態(tài)，不向相對人說明理由，在向相對人作出不利處罰時，不允許相對人進行辯解和說明原因，甚至把相對人的態(tài)度作為執(zhí)法裁量的因素，執(zhí)法方式簡單粗暴，缺少人性化制度，損害執(zhí)法的公信力，也容易侵犯攤販的合法權(quán)益。所以解決流動攤販問題，很有必要在國家層面制定攤販管理的法律，明確流動攤販的合法地位，確定流動攤販合法轉(zhuǎn)化為有民商主體的條件和程序，同時對流動攤販的管理部門進行法律授權(quán);明確執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法方式，確立執(zhí)法的具體詳細標準，規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán);明確告知相對人的執(zhí)法理由，告知相對人的權(quán)利和義務(wù);明確相對人的辯解，申請復(fù)議的權(quán)利，嚴格規(guī)定行政執(zhí)法程序，建立行政執(zhí)法責(zé)任追究和監(jiān)督制度。

(三)推行人性化的執(zhí)法方式，明確攤販的義務(wù)和處罰原則，建立科學(xué)化的分類管理模式，實現(xiàn)流動攤販的有效治理

要實現(xiàn)流動攤販的有效治理，必須建立科學(xué)化的分類管理模式，對流動攤販的經(jīng)營區(qū)域和營業(yè)時間進行科學(xué)規(guī)劃，并對流動攤販的市場準入進行適當?shù)南拗啤１热?可以學(xué)習(xí)韓國的做法，將城市的公共管理區(qū)域分為禁止經(jīng)營區(qū)域、限制經(jīng)營區(qū)域和開放引導(dǎo)區(qū)域。在交通和人流壓力很大的主干道、車站，公交換乘站等核心重點區(qū)域應(yīng)禁止流動攤販經(jīng)營，而在交通壓力較小的區(qū)域，比如:過街天橋，地下通道，街心公園等場所，可以在規(guī)定的時間內(nèi)有限制的經(jīng)營。這些地方在上下班高峰期禁止擺攤經(jīng)營，而在清晨和晚間可以開放為經(jīng)營區(qū)域。另外，在一些人流和車流相對較少的次級干道區(qū)域，也可以在適當管理和引導(dǎo)的前提下，對流動攤販進行開放經(jīng)營。同時對于一些營業(yè)時間較短的攤販，可以讓攤販在同一區(qū)域不同時間段交替經(jīng)營，比如:營造成可以安排早點和流動菜攤的經(jīng)營，中午可以安排經(jīng)營盒飯經(jīng)營，晚上則可以安排各種夜宵活動，這樣能充分利用公共空間，避免資源的浪費，還能形成攤販經(jīng)濟的規(guī)模效益，吸引更多消費人群，提高攤販的收益。除此之外，對于攤販比較集中且規(guī)模比較大，發(fā)育成熟，可以考慮在一些區(qū)域建立特色市場、跳蚤市場、特色街區(qū)。在一些大型居民社區(qū)，還可開展一些便民攤點，比如:自行車，電動車維修、家電維修、手工裁縫服務(wù)等，既不對公共交通造成影響，還可以對居民提供便民服務(wù)。

除此之外，還應(yīng)明確流動攤販的經(jīng)營義務(wù)，必須嚴格遵守流動攤販的面積和經(jīng)營位置的規(guī)定，不能隨意擴大經(jīng)營面積或者經(jīng)營區(qū)域，擠占城市有限的公共空間資源，否則面臨嚴格的行政處罰。流動攤販還應(yīng)遵守環(huán)境衛(wèi)生的要求，不能將垃圾或者污水隨意倒棄處理，應(yīng)該確保攤位經(jīng)營干凈衛(wèi)生。有條件的城市可以為固定攤販配備統(tǒng)一的售貨攤，作為一項民生工程，由公共財政進行專項投資(投入)，免費向攤販開放使用，僅收取少量的管理費。同時攤販還應(yīng)該明碼標價，亮明攤販許可，即可接受消費者的質(zhì)量監(jiān)督，也可方便城市管理部門執(zhí)法檢查。

(四)成立攤販組織，加強組織協(xié)調(diào)，增強攤販的自我權(quán)益保護意識，實現(xiàn)民間組織自治與政府部門治理相結(jié)合的互贏局面

目前，我國對流動攤販的治理主要有城管部門或者綜合執(zhí)法承擔(dān)，執(zhí)法主體比較單一，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法效果和服務(wù)水平不能保障。有效的治理應(yīng)該是多種主體協(xié)同管理的結(jié)果，其中攤販組織的作用就不可忽視。攤販組織既可以實現(xiàn)自我教育、自我約束、自我管理、自我服務(wù)，同時還可以協(xié)調(diào)社區(qū)居民、流動攤販利益沖突，積極向政府部門反映流動攤販意見和需求，保護攤販自身合法權(quán)益和利益訴求。政府主管部門在制定流動攤販管理規(guī)定時候，可以充分考慮流動攤販的實際需求和經(jīng)營特點，使制定的政策更具有可操作性和有效性，由此實現(xiàn)良性互動。例如:韓國除了政府機構(gòu)管理外還成立了“全國攤點業(yè)聯(lián)合會”，原則上只要申請加入，獲得批準后就可以出攤了。臺灣處行政機關(guān)外攤販協(xié)會也是臺灣地區(qū)管理流動攤販的重要力量，各地的攤販組織分擔(dān)著本級政府的部分管理職能，通過執(zhí)行相應(yīng)的法律和規(guī)章對流動攤販形成一定的約束。非政府性質(zhì)的攤販組織是政府公權(quán)力在攤販管理上的有益補充，通過攤販組織的自我約束管理，既可減輕城市管理部門的負擔(dān)，又可以緩解城管和攤販的矛盾沖突，增強執(zhí)法的有效性和公信力。同時，流動攤販自身的合法權(quán)益也得到最大程度的保護，從而實現(xiàn)多方互贏的良好局面。