東江源區流域生態補償的困境與出路

張青蘭

（華南師范大學馬克思主義學院 廣東 廣州 510631）

發源于江西贛州地區尋烏縣的東江是江西境內唯一一條從東北向西南流入廣東珠江的河流，它全程長562公里，流經廣東河源、惠州、東莞、廣州、深圳以及香港六座城市，是廣東省和香港地區4000多萬人的主要飲用水源，是珠三角的母親河，它的水質關系到東江下游地區的經濟發展的命脈。它不僅僅是“生命之水”，而且是“政治之水”，因為它關系到香港的穩定和繁榮，長期以來，東江源區的水質一直受到內地政府和香港的重視，所以東江源區的水質保護和源區的自然保護、治理就多了一份重要的政治意義。東江源區的居民為了響應國家和政府的號召，少開采多保護的原則，放棄了對流域周圍的礦產的開采，每年盡最大可能保護源區的生態環境，目的是為特區同胞輸送更多更好的水質，每年東江流入廣東的水質達到國家Ⅱ類標準，輸入廣東省境內的多年平均水量約29.2億立方米。但近年來，東江源區的居民經濟發展與環境保護的矛盾日益突出，如何處理源區經濟發展與環境保護的矛盾，使源區居民經濟發展與保護生態平衡協調，最終達到可持續發展？這是本文探討的一個價值之所在，也就是把筆者在通過對源區的調研和結合目前我國的生態補償的案例結合起來，探討在東江流域建立一種切實可行的生態補償機制。

一、流域生態補償的理論基礎分析

針對流域生態補償的基礎理論，學界普遍認為有環境資源價值理論、經濟外部性理論和公共產品理論。水資源是一個可再生的自然資源，但是對水資源的不同的使用方式會產生不同的效果，按照環境資源理論來分析，水資源在使用、保護、更新等活動過程中，會消耗人類的大量勞動，從而構成了環境資源的價值。馬克思說過：“經濟的再生產過程……總是同一個自然的再生產過程交織在一起的。”（《馬克思恩格斯全集》第2卷，第399頁）在人類從事經濟活動時不僅需要花費勞動力資本和生產資料，同時也要投入環境資源，在計算最終產品的價值時，既要考慮生產要素成本外，也要加上環境成本，這就是環境價值的具體體現。

經濟外部性理論是著名的經濟學家馬歇爾提出來的，經由他學生庇古豐富和發展，其理論是“一個經濟主體的經濟活動對其它經濟主體所產生的非市場性的影響”，在產生外部效應的過程中，有兩種可能性：一種是正外部效應，另一種是負外部效應。不管是哪一種效應，都是一個經濟主體的行為作用于另一個經濟主體時所產生的效果，而這種最終結果并沒有通過市場交易或貨幣反映出來。所以只要存在這兩者效應即正或負的效應，就會引起社會上的私人邊際效益與成本和社會的邊際效益與成本發生偏離，從而使有限的資源配置出現混亂。因此，流域的水資源是有價值的，要使得流域水資源能夠持續發展，消除外部效應的負效應，就要求社會經濟系統對水資源環境做出補償，方法有：通過傳統的征收稅收來進行價值量的補償，還有就是科斯提出的實物量補償通過市場交易的方法來實現。

根據微觀經濟學原理，我們知道社會上的最終產品可以分為兩大類：即公共產品和私人產品。其中公共產品是指社會上的每個人使用、消費這種產品時不會對其他人使用此種產品的消費的減少。公共產品具有非排他性和非競爭性的特征，因為具有這樣的特征所以在使用公共產品過程時易產生“搭便車”和“公地的悲劇”的問題。眾所周知，如果一種有限的資源的所有權沒有排他功能，就會產生“公地的悲劇”，因為每個人都想占有它、使用它，從而導致公共資源的過渡使用，利益受損的最終是社會全體成員。同理，“搭便車”問題是人們知道社會上有公共物品的存在，任何個人都想在不付出任何代價的情況下而享受、占有社會上公共產品的效益，久而久之，在消費中的非競爭性所導致的“公地的悲劇”——過渡使用公共產品，同時，消費中的非排他性所導致的“搭便車”心理——供給不足。生態水資源在很大程度上是屬于公共產品，如何合理使用這種公共產品，從而避免出現搭便車和公地悲劇的現象，需要通過有效的生態補償措施，如政府買單或政府管制等手段是有效解決水資源公共產品的有效機制之一。

二、東江源區生態補償機制的必要性

廣東和江西的東江源區，是珠江三角洲和香港地區的生命線，是珠三角地區的經濟社會發展的命脈。目前以東江為水源的東深供水工程年供水能力達到24.23億立方米，其中供香港11億立方米，占香港淡水用量的70%以上；供深圳8.73億立方米，約占總用水量的66%，此外供東莞沿線鄉鎮4億立方米。長期以來，東江源區三縣即尋烏、安遠、定南人民遵循“既要金山銀山、更有綠水青山”的發展理念，堅持不懈地開展以保護東江源區水源涵養功能為主的生態建設，使得源區的植被狀況良好，森林覆蓋率為80%，高出江西森林覆蓋率近十七個百分點、東江廣東省境內流域森林覆蓋率約四十個百分點。為了保障向下游輸送穩定的優質水源，源區三縣犧牲了一定的經濟利益和發展機會；尋烏和安遠兩縣仍然是國家重點扶貧縣，定南是江西省級重點扶貧縣，三縣貧困人口占總人口的40%；人均GDP相當于全國水平的35.4%、廣東的22.2%、江西的52.2%；農民的人均純收入僅是江西的56.14%、廣東的39.76%、不到珠江三角洲的10%。

圍繞“保東江源一方凈土，富東江源一方百姓，送粵港兩地一江清水”的方針政策，江西省政府在“十一五”期間投入了14.2億元，實施水土保持、生態農業、生態林建設及生態移民政策，經過多年的努力和巨大的投入，東江源水質總體達到國家Ⅱ類標準，源頭核心區域的森林覆蓋率面積達到95%以上；為了控制和保護源區水質，江西省政府在源區三縣關閉了污染嚴重、資源消耗大的企業，同時控制對礦業的破壞，實現綠色礦業；為此，源區三縣取締關閉了330多個礦點，遏制了亂挖濫采行為。源區三縣在保護東江水質的過程中，一方面投入了大量的資金，另一方面也束縛了自身的發展。僅僅就關停加工廠和焦油廠，經濟損失每年就高達6420萬元，限制礦業開采每年的經濟損失高達12740萬元，在農業方面，源區約2萬公頃耕地由于禁止使用農藥，使得農民每年的農產品收入損失達1237萬元。所有這些措施導致源區百姓的主要收入來源沒有保障，在發展經濟和保護生態這兩者的矛盾中，居民難以取舍，保護工作常常力不從心。

我們知道，天然無污染的水質是很脆弱的，稍有閃失，就有遭到極大的破壞要想恢復非常困難。如果因為經濟發展和環境保護的矛盾沒有得到很好的處理，一旦水污染加重或擴散，對深圳和香港兩地同胞的生命安全將會構成威脅。在面臨這種矛盾的過程中，如何實現東江源頭區域水更清，天更藍，實現“同飲一江水，共建東江源，讓香港同胞喝上放心水，東江源去老百姓過上好日子”的共同目標。建立包括生態資源保護補償機制在內的流域合作協調機制，實現源區生態、經濟、社會和諧共生已勢在必行。盡管東江流域在很早就進行了相關流域生態補償工作的探討，但由于東江流域情況較特殊，牽涉到跨流域、跨省界甚至還涉及到一國兩制下的政府間關系，因此，在目前僅靠中央政府對水庫移民的補償，以及依靠廣東省政府只對河源市的財政轉移支付這些方式來進行補償是不夠的，因為這不僅僅單是廣東省內的補償問題，還要考慮到東江流域上下游之間的補償問題。為使東江源區生態補償機制具有可行性和操作性，國家、廣東省、香港等主體應遵循科學性、客觀性和公正性原則以及責任和義務相結合的原則來進行生態補償。

三、建立東江源區生態補償機制的主要內容

首先，建立健全的法律法規。國外生態補償法律體系非常完善，涉及領域涵蓋面廣，許多國家頒布了相關的法律法規，通過立法賦予管理機構對整個事務進行全面規劃和管理的權利，并對利益相關方的參與作出具體明確的規定。清楚地界定了服務的提供者和受益者的權利和義務。如美國在農業法中明確規定要對農業進行資金補償，以免農業使用化學物質造成土壤的破壞，同時還征收水污染稅、噪音稅等，這些稅費收入全部用于環境保護建設中。法國政府則對個體經營者提供利潤免除稅，并提供各種財政優惠政策。哥斯達黎加國家的水力發電公司為了彌補上游地區的的居民的損失，每年提供巨額的財政修復上游區域的森林覆蓋。所以建立高效透明的管理體制和法律機制，是成功實施生態補償必不可少的制度保障。目前我國的生態立法明顯落后于生態保護、環境建設的發展，在生態補償中沒有具體的政策框架和政策依據，對相關利益者的權責規定不清晰；對新出現的環境問題缺乏有力的法律支撐；所以我國應盡快修訂和完善有關法律法規，界定生態補償的范圍、補償內容、補償的標準及相關利益者的權責，同時通過相應的法律來明確規定地方政府、資源享受者和環境保護者的權責，建立生態補償的長效機制。

其次，充分發揮政府的主導作用。目前在生態補償方面無論是國內還是國外更多發揮作用的主體都是政府，國際上在生態補償方面起著關鍵作用的也都是政府，政府購買是支付生態環境服務的主要方式，如德國是生態效益的最大“購買者”，美國在生態環境保護方面是采用退耕政策來加強環保建設，目的是提高農民的退耕還林的積極性，從而提高了森林的覆蓋率和改善了生態質量。出于對未來人類生存環境的憂慮，任何政府作為國家和區域意志的代表和決策者，都必須在生態環保方面做出應有的努力并承擔相關責任，尤其是在生態補償方面更需要政府的推動，制定相關政策并要求企業及各社會團體嚴格執行。目前我國政府在生態補償方面除了提供政策和資金支持以及作為宏觀調控者外，應轉變思維方式，開展多形式的生態補償實踐，如打破常規的以GDP來考量干部政績，扭轉部門管理職能，實行以“生態績效”來考量政府。從而可以跳出經濟發展與環境保護相互沖突的機制。目前我國政府在生態補償的政策方面進行了很多實踐，如通過財政政策實施生態補償和實行了生態稅費政策等手段。但從我國的體制來看，我們應該堅持政府主導為主、市場調節為輔的生態補償機制，即“縱向補償為主，橫向補償為輔”，采用綜合生態管理的方法指導生態保護與建設活動，同時更多發動社會參與與協商機制，形成一個規范的生態補償機制，在生態補償政策實施中充分發揮政府的主動作用，結合實際針對具體問題采取多樣化的補償手段。

再次，呼吁公民和非政府組織積極參與。生態環境保護是一個十分寬泛的領域，涉及的領域和部門眾多，所以不能只由一個部門或政府來負責，生態環保應是人人參與、人人受益。只有上下聯動、區域合作、人人參與，生態補償政策才能奏效。在面對生態遭到越來越嚴重的破壞，除了我們政府在法律法規上明確要求外，我們應同時呼吁民間群體更多的參與進來，尤其是吸引更多的非政府組織和民眾的參與，他們可以做到政府所不能完成的事情，他們可以從科學技術上、經濟援助上等方面幫助生態保護者們發展生產，脫貧致富，還能在政府和生態保護者們之間架設溝通的橋梁來表達他們的利益訴求。所以非政府組織和公民相對于那些行動遲滯、呆板的官僚機構而言具有許多特點如流動性、開放性、平等性、快捷而靈活的優勢，我們必須讓更多的行動者包括民間社會各組織、私營部門、地方當局、教育機構、科學協會等其它實體，參與進來共同保護我們的生態環境。現世界上許多國家無論是在處理地區性的環保問題上還是在處理全球性的環境問題上，都積極發動各種民間團體來參與進來，如綠色和平運動組織、環境保護協會等一些組織的力量正在崛起。我國作為一個后發國家，在現代化發展過程中所帶來的環境風險及其威脅已經引起了更多的人群關注，但由于我國在這方面不是很成熟，非政府組織相對落后，他們在生態環保意識及其環境保護方面的參與度還不是很高。許多國家的經驗已證明，在生態環保方面必須有各行業參與、各部門參與、各團體參與才能建立有效的協調與合作機制。

最后，建立多樣化的社會補償方式。我國目前的生態補償方式主要以財政補償為主，此外，還有一定的實物補償和其它方式的補償如提供就業崗位等方式。在國外，其生態補償方式主要是以市場運作為主，政府補償為輔，由當事方根據市場規則進行市場交易，提供補償服務。當然，我國在生態補償的市場化運作方面，也有一定的成績，如碳匯排污權的上市交易、上下游流域之間的水權轉讓、綠色生態標記產品市場的拓展等。目前我國建立生態補償機制除了要發揮政府在宏觀調控、制度的制定和資金的支持等主導作用外，還要規范補償機制，科學地確定補償標準，同時在生態共享共建的理念下，通過建立多層次化、多樣化的社會補償方式，形成補償的長效機制。如國家可以設立環境資源稅，從中列出生態補償資金專項，使生態補償資金來源穩定，有保障；同時國家發行生態環境彩票，所籌集資金專門用于生態環境保護；建立生態補償募捐基金機構，接受國內外基金、團體和社會的捐助。在接受社會補償時，應成立一個監督機構，對資金使用情況進行審計，從而使生態效益補償工作得以順利而有效的進行，同時在某些地區可以根據自身實力進行產業轉移補償、建立結“對子”幫扶對口援助、發展現代農業技術援助、勞動力輸入輸出培訓、提供工業技術援助和就業機會等直接或間接援助措施或補償方式。

四、建議

由于水資源等生態資源它們具有環境價值和公共物品等屬性，所以它們具有許多諸如治理的滯后性、生態問題的外部性矛盾、社會關系處理的復雜性等特點，在生態補償方面很難達到意見統一，為了使得東江源區的生態得到可持續發展，生態補償機制能夠貫徹執行，建議在東江流域必須仿效國外的補償政策即國家強制干預的方式，通過貨幣財政政策轉移支付流域上游的居民，同時政府建立生態補償專項基金或在當地進行環保宣傳教育等諸多措施，這樣可以化解許多潛在的矛盾。東江源區的生態補償除了一般流域的補償特征以外，還有自身的復雜性，因為它牽涉到跨省際的補償問題，而廣東省政府所作出的補償主要是針對河源市政府的補償，所以國家應制定相關的政策協調廣東省和源區的補償問題，通過相關的法律宣傳讓廣東省意識到東江流域的生態補償的重要性和必要性。雖然目前在廣東、香港等地有許多民間組織和企業加入到保護東江源生態環保活動中來，如廣東省環境保護基金會組織每年在東江源區進行了大量的投資和相關環保知識的宣傳，但是這些投資還是有限的。為了使生態補償具有連續性并成為一種制度執行下去，需要政府作出主要作用，明確自己的使命和職責，同時我們也要改變傳統的觀念，不要認為補償是一種救濟，而是一種下游對上游的反哺形式，相信通過多種類型的補償、多種層次的補償、多種渠道的補償方式，廣東和香港地區的經濟社會將會更加繁榮和穩定，同時源區居民保護生態的積極性也會更加高漲，最終使廣東省和源區在生態環境保護方面取得“ 雙贏”。

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