有序和有效：新型城鎮化中農民參與的兩個維度

靳朝暉 王慶慶 孫守相

（山東農業大學 山東 泰安 271000）

改革開放三十多年，我國的城鎮化水平大幅上升，從1978年到2012年，我國的城鎮人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮化率從17.92%提升到52.57%。[1]但同時也出現了一些侵害農民土地權益和政治權益的突出問題，并且引發了群體性社會沖突，危及社會安定團結。

黨的十八大強調，要堅持走中國特色新型城鎮化道路。新型城鎮化應該充分尊重農民的合法權益，讓農民主動地參與到新型城鎮化的規劃、土地征收等過程，以保護農民的權益不受損害。為了實現新型城鎮化進程中的農民參與，必須圍繞“有序”和“有效”兩個維度設計農民的參與機制。離開了有序參與，農民就如同“一袋馬鈴薯”、“一片散沙”，其零散意見就不足以影響決策者；缺乏有效性的參與，農民的意見就必然陷入徒勞無功的尷尬境地，反過來又會挫傷農民參與的積極性。

一、傳統城鎮化進程中農民參與的不足及其危害

在前些年的城鎮化熱潮中，一些地方由于尚未建立合理完善的城鄉土地收益分配機制，農民主動參與城鎮化建設的積極性和主動性不高，農民在城鎮化特別是被征地過程中缺乏話語權，一些地方政府為了單純的城鎮化率，或者為了稀缺的土地資源，簡單地推動農民上樓，大肆強征強拆。城鎮化在很多地方變成了政府圈地，變成從農民手里搶地，變成愈演愈烈的強拆事件。

（一）農民在城鎮化過程中的主體地位嚴重缺失

作為城鎮化的一大主體，農民是城鎮化的最大利益攸關者。但從近年來各地城鎮化建設的整個過程看，農民大多被置于從屬地位和被動地位。無論是影響區域重大發展變化的城鎮化規劃，還是后續的開發與建設，一般很難見到農民參與的身影，政府也很少會征求農民的意見建議。有的地方甚至害怕農民如果事先知道城鎮化規劃會要求提高征地拆遷補償費，始終對農民保密。出現了涉及農民自己的事農民自己不知道，農民自己的利益別人來做主，農民在城鎮化進程中主體地位被漠視的不正常情況。在一些地方的區域開發過程中，政府和一些利益團體以農民的代言人角色出面，最后實際上成了直接傷害農民利益和與民爭利的另一方代表。

農民在城鎮化過程中的主體地位不彰直接導致農民在城鎮化過程中知情權、話語權受到侵犯，這是導致農民利益受損害的直接原因。在這種不透明的城鎮化開發中，農民的產權、參與權和收益分配權等主體權益受到不同程度的侵害，嚴重影響了農民在城鎮化過程中主體作用的發揮。農民對自己的生產生活和居住環境嚴重缺乏安全感，進而導致農民對城鎮化的焦慮，降低農民參與城鎮化的意愿，進而直接影響到新型城鎮化建設的速度與質量。

（二）農民參與缺乏程序化、可操作性的制度保障

農民在城鎮化中的參與主要包括城鎮化規劃中的參與、土地利用規劃和土地征收中的參與以及城鄉社會治理中的參與等方面。目前，關于農民如何參與上述活動的法律法規嚴重缺失，對農民參與的范圍、內容、程序、方式、條件等沒有詳細的規定，對剝奪農民參與的行為缺少必要的懲治，致使農民的參與權缺乏制度保障。這其中，農民參與面臨的困境很大程度上是因為缺乏一種程序性的規范。因為“制度是組織與程序獲得價值和穩定性的過程。”[2](P21)

例如，城鄉規劃長期以來被認為是一個技術問題，現行《城鄉規劃法》比較注重對行政權力和管理手段的維護，在規劃編制的組織上，沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程序，公眾基本處于事后被告知的地位。在新一輪城鎮化熱潮中，各地紛紛制定城鎮化發展規劃，但在這些規劃的過程中，鮮有農民的參與，農民幾乎完全被排斥在規劃決策之外。在這場事關農民切身利益的大潮中，農民顯然被邊緣化了。

在土地征收過程中也是如此。根據我國《土地管理法》及相關法律法規規定，被征收土地的農民應當享有預征知情權、批復結果知情權和土地補償知情權等。但現實中這些農民的知情權被漠視，導致了農民在城鎮化中的參與權被嚴重弱化。農戶無法參與城鎮規劃，也不參與征地補償談判。一些地方的村民代表大會和村民征求意見會，往往只針對部分“村民代表”，經常淪為走過場的情況通報會。

（三）農民參與城鎮化過程的主動性和自覺程度不高

積極、理性的權利意識對農民主動參與城鎮化過程是必不可少的。隨著我國市場經濟的發展和政治體制改革的逐步深入，農民的權利意識在不斷增強，農民參與與自身命運息息相關的城鎮化過程的興趣有了較大提高。但從總體上來看，農民參與的主動性與參與過程中的理性還存在很大的提升空間，相當數量的農民參與城鎮化建設的主動性與自覺程度較低，不能正確行使國家賦予自己的各項民主權利，習慣于被動接受行政越權安排。

“公民中最大的群體就是雇農和農民，他們對國家政治的了解和參與都少之又少。在這樣的社會里，培養更加清醒的農民，使他們能夠通過民主途徑有意識地參與和公民政策，將是一個巨大的挑戰”[3](P56)目前，我國農村落后的經濟和教育制約著農民的參與能力和效能。由于農民文化水平相對較低，使得農民在掌握相關信息、利用參與渠道時會遇到許多技術性的難題。在城鎮化過程中農民的有限參與中，農民參與的能力較低，質量較差，參與的目標更多停留在經濟層面，從眾性參與較多，非制度化參與、抗議性參與和暴力性參與往往合而為一。這就造成了我國城鎮化過程中農民參與“參與不足”和“參與過度”的雙重現象。

（四）農民參與的組織化水平較低

社會組織可以利用掌握的專業知識、組織資源將分散的、無序的公眾組織起來，理性而又有效地向政府組織表達利益訴求。由于農民長期以來形成的離散式的生活方式，導致農民合作意識較差，農村中缺乏群眾組織，農民個人與鄉村組織系統聯系不夠密切，致使農民在其利益受損時難以采取程序化的方式，從而影響了參與能力。盡管隨著改革開放的深入進行，我國農民組織化程度不斷提高，但就總體水平而言，并沒有形成真正意義上的農民自己的組織。組織資源的極度缺乏，使我國農民在與城鎮化進程中各利益主體的博弈中處于弱勢地位，對政府決策和制度安排并沒有多少發言權。由于缺少一個能反映農民利益的、平衡的政治結構，單個的農民面對龐大的政府體制永遠是渺小的。當農民土地權益受到侵害時，他們不僅無法與政府進行有效的談判，而且被排除在城鎮規劃、土地規劃以及土地征收政策的制定與執行過程之外。

二、新型城鎮化進程中農民參與的有序性及其實現

城鎮化中農民的有序參與指的是農民為促進城鎮化的健康發展，提高政府管理公共事務的能力和績效，維護自身的合法權益等而進行的各種有序的參與活動，它包括各種利益表達、利益維護的方式，是有領導、有組織、有秩序、自主、理性和適度的參與行為。

（一）傳統城鎮化中農民的非制度性參與

有序參與應該是制度化、規范化和程序化的參與，而中國農民在傳統的城鎮化進程中的制度化參與并不順暢，“愈來愈多的農民開始自己組織起來，不是設法走進制度化參與，而是走向暴力性的非制度化參與”。[4]

其實，在城鎮化過程中，大部分的農民并不會主動選擇走上與政府作對的道路，但是，如果在制度范圍內失地農民的利益訴求不能得到及時回應，農民就可能會訴諸于制度外的方式來提出自己的利益要求。農民在正式的參與和代表管道受阻的情況下，結果便形成了另一種具有破壞性的參與，如采取“堵路、堵門”阻礙施工、越級上訪、與村干部發生武力沖突、集體沖擊國家機關或政府部門等極端的手段來表達自己的利益訴求，意在把矛盾糾紛推向社會，擴大事態。在這個過程中，那些“打著‘減負代表’的農民領袖已經非常具有組織力和號召力，可以很有組織地將農民組織起來，其與政府的對抗已經逐漸有升高趨勢，甚至出現暴力傾向”[4]。

近年來，隨著我國城鎮化進程的加快，造成我國農村地區利益分配的沖突和生態環境的破壞，加上農民合法利益訴求缺乏真正有效的下情上達渠道，導致農民經常性采取非制度性的方式進行維權，有的甚至釀成群體性事件，像各地城鎮化進程中出現的“爭地風波”、“征地事件”、“環保糾紛”等等，這種農民無序參與城鎮化的狀況已經嚴重影響了農村城鎮化的發展進程。

（二）新型城鎮化進程中農民參與有序性的路徑供給

城市化進程中，農民的參與以非制度性參與為主從根本上說是由于各方利益的不協調、不均衡造成的。不斷擴大農民在新型城鎮化中的有序參與要在制度建設和暢通渠道等方面下功夫。

1.暢通農民利益表達的渠道

當前，農民選擇非制度性參與的方式，主要的原因在于缺乏通暢而有效的表達渠道。鑒于此，在構建農民主體的參與機制時，應當充分考慮如何建立多元化的訴求表達渠道。

首先要進一步完善現有的參與渠道，充分吸納農民的參與活動。如在人大制度方面，健全代表候選人制度，嚴格執行選舉法和人民代表大會組織法，保證代表的質量和權利的行使等；在村民自治制度方面，認真全面地落實《村民委員會組織法》賦予農民的各項民主權利，進一步完善村民委員會的選舉制度，處理好村民委員會和黨支部、鄉鎮政權的關系，建立健全村務公開和民主監督制度等。

其次要加強其他參與渠道的建設。如加強完善信訪工作，引導農民通過信訪渠道參與國家和社會事務的管理，行使農民民主權利，進行社會監督，發表意見，宣泄情緒；充分發揮大眾傳媒的輿論監督功能；完善和貫徹行政訴訟和行政復議法律制度，使農民可以直接通過法律手段來保護自身利益等等。

2.夯實農民有序參與的物質基礎

與城市相比，農民無法平等的享受社會主義建設的巨大成果，經濟、政治地位也處于失衡狀態。于是，經濟上積壓的不滿或困頓，容易體現在參與過程中，導致參與動機扭曲，參與方式暴力，從而導致社會動蕩和社會群體事件的發生。因此，國家要加大對農村的經濟投入，制定優惠的稅收政策，建立農民增收長效機制。從長遠來看，在城鎮化過程中，不僅要實現土地的城鎮化，更要強調人的城鎮化。要穩妥推進傳統戶籍制度改革，盡快實現城鄉一體化，完善社會保障和養老服務體系，實現農村“幼有所教、老有所養、病有所醫”，切實減少農民的后顧之憂，保障農民積極熱情地參與到城鎮化建設中來。

3.提高農民制度化參與的能力

列寧說過：“文盲是處在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不可能有政治，只能有流言蜚語、謊話偏見”[5]。相較于城市，我國農民受教育程度普遍較低，國家對于農村教育軟硬件投資明顯不足，導致教育資源不均、教育機會不平等。因此，要加大對農村的教育投資，全面普及義務教育，大力發展職業教育和技能教育，廣泛加強普法教育及政治教育，提高農民的文化水平和理性判斷能力，在農村鑄造良性的政治氣氛。只有這樣，農民才能在尊重憲法和法律權威的前提下，理性的表達自己的政治訴求，使得基層地方政權的行政決策更有目的性的體現農民的需求，農民也能更長遠、寬容的期待自己政治利益以及經濟利益的真正實現。同時，還要注重培育農民的主體意識、人權觀念，從農民個體覺醒開始，實現整個農村群體的轉變，從恪守傳統政治中庸文化到接納現代理性政治文化，培養其作為新時代公民的政治榮譽感和社會責任感，以形成良好的參與習慣。

4.實現農民利益的組織化表達

城鎮化進程的加快使農民成為繼農民工之后最大的邊緣化群體，他們的利益訴求如果得不到充分而有效的表達，極易造成群體性事件的爆發。在當下中國的鄉村治理結構中，村委會、村民小組等組織已不能真正代表農民的利益，因而有必要尋求新的利益代表者。

在當前失地農民群體性事件頻發的背景下，政府應該鼓勵和扶持農民自愿結合起來，建立一個以維護自身權益為目的的組織，彌補村民自治制度的不足。當政府出臺有關農民權益的政策法規時應先聽取這些組織的意見，讓農民有充分的表達自己意愿的機會。并且農民可以依靠組織的力量參與政府決策，影響政府決策，有效維護自身的合法權益。農民有了自己的組織，就可能在法律允許的范圍內，通過合理的渠道表達自己的利益要求，平等的參與城市化和現代化的過程，從而也有利于農村的發展和社會的穩定。

三、新型城鎮化進程中農民參與的有效性及其保障

農民參與的有效性，指的是農民參與所發揮作用的程度以及所產生的效果。如果參與不具有有效性，而只是流于形式，那么參與制度也就失去了存在的必要性。

（一）傳統城鎮化中農民參與有效性的欠缺

我國當前的公眾參與普遍存在著有效性欠缺的問題，在城鎮化進程中，普遍存在著農民“被城市化”的現象，而在有限的參與中，由于參與主體自身能力較低、參與客體阻礙以及參與程序不完善等原因而致使參與蛻化成“走過場”的例子也比比皆是。

城市是現代社會文明的產物，具有較高的生產力、完備的服務設施和優越的生活水平，在我國城鄉二元制結構下，城市的優越性更是異常突出。因此，按照正常的邏輯，城市對農民應該具有極強的吸引力，城鎮化也常常被看成農民主動向城市靠攏的過程。但是，縱觀我國近年來的城鎮化進程，農民“被動城鎮化”的現象相當普遍。在農民主觀上不愿意接受城鎮化或者尚未做好進入城市的準備的情況下，由于各種方面的原因，被地方政府裹挾到城鎮化的大潮中，被動地放棄農村生產方式和鄉村生活方式。在這樣的城鎮化中，農民的主體地位被忽略，農民的意愿被漠視，農民的合法利益受到侵害，農民在城鎮化浪潮中淪為邊緣角色。

過去的這些年，在傳統的城鎮化中，無論是城鎮的規劃、后續開發建設、土地征收補償，都缺少保障農民參與效果的良性程序。以城鎮化進程中的城鎮規劃為例，農民的意見根本無法影響決策者，規劃擬訂時，無法保證將農民的訴求表達出來，而規劃過程中的專家咨詢，更是缺乏農民的身影。后續的聽證會、征集意見和公示等活動，更容易使農民的意見陷入“說了也白說”的尷尬境地，導致農民的有限參與的效果大打折扣。而土地征收補償過程中，農民雖然按照相關法律法規要求也實現了一定的參與，同樣由于程序等方面存在的瑕疵，參與也淪為走過場，而沒有真正實現其利益訴求。

（二）新型城鎮化進程中農民參與有效性的價值觀念和制度保障

從某種意義上說，有效性是公眾參與的制度根本，因為“在參與‘走過場’的陰影籠罩下，公眾也會自然而然地喪失對參與制度的信任”[6]。因而，我們不僅強調要保證農民在城鎮化中的參與權，而且還要保證農民的有效參與，即農民在參與后能充分有效地發揮其作用。

1.切實保障農民在城鎮化建設中的主體地位

城鎮化的過程直接關系到農民的生存環境、生活質量的改善，因而作為決策主導方的政府，在涉及城鎮化重大問題時，應充分尊重各方主體包括農民群眾的意愿。不能由上級機關或少數官員代替農民作出決定，而應該發揮農民在城鎮化中建設中的主體地位，由當地的農民（居民）以科學的方式充分表達自己的意見。要讓農民群眾成為新型城鎮化建設的主力，要把農民群眾的利益放在政府利益、企業利益和利益集團之上，摒棄與民爭利，做到為民保利、為民謀利、為民創利，全心全意為人民群眾服務。要積極引導農民參與到當地城鎮化的決策中來，讓農民從城鎮化的伊始和源頭就參與其中，讓農民充分享有知情權和話語權，以確保城鎮化的發展方向。

2.健全完善信息公開制度

要提高農民參與的有效性，必須完善信息公開制度。只有完善了信息公開制度，讓農民“知”的權利得到保障，才能從根本上解決農民參與渠道不暢和參與時機滯后等問題。因而，信息公開制度對于規制行政權、提高農民參與的有效性有著殊為重要的意義。

在新型城鎮化進程中，為了讓農民的利益訴求及時傳遞到城鎮規劃決策者面前，必須通過各種渠道廣泛吸收農民參與。事關城鎮化的重大事項均應事先通過多種方式公開，廣泛征求群眾意見，對符合實際情況的合理化意見建議或反對意見要勇于采用。此外，城鎮化的進程，必然會導致部分農民失去土地，離開故土，為了保證農民在失地的過程中利益不受損害，也要求各級政府在城鎮化過程中，對征地范圍、用途、補償標準以及安置方案等全程向農民公開。

3.構建保障農民的合理意見得到吸收和采納的制度

要提高新型城鎮化中農民參與的有效性，就必須完善農民參與者的權利保障制度。農民的參與不應僅僅是一個過程和形式，而是應該對行政決定產生影響。因而，當農民的意見在參與過程中沒有得到采納時，應當說明理由。否則，農民的參與就會蛻變為“走過場”。因此，應當通過相關法律規范的制定的完善，明確規定決策機關無論是否采納參與主體的意見都負有說明理由的義務。只有課以決策機關強制性的程序義務，才能促進農民的有效參與。

4.完善保障農民參與權利的司法救濟制度

在城鎮化進程中，法律規范所賦予農民的各項參與權利要想得到充分的實現，必須設定相應的權利救濟制度，尤其要充分發揮司法審查在保障農民參與權利中的作用，因為司法保障對于防止行政機關的權力濫用、維護公眾的參與權利以及實體利益都具有十分重要的作用。在制度設計上，不僅應明確利益受到行政機關直接侵害的農民參與者的訴訟資格，同時，也應適度放寬對其他參與者提起訴訟的限制，應確立公益訴訟制度，以維護公眾參與者的參與權利和保障公共利益不受侵害。

5.健全可持續的民主監督制度

城鎮化建設涉及面廣，觸及利益深，任何一個利益主體涉入其中，如果沒有強有力的監督，也許都難以獨善其身。因此，必須建立有效的民主監督機制。這種監督機制首先要保證監督的主體必須有農民的切身參與。針對農民群體分層的趨勢已經非常明顯的現實情況，應該允許不同階層的農民都能參與到監督體系之中；其次要做到監督的過程必須全面。城鎮化是一項系統的復雜工程，既包含前期的城鎮化發展規劃，也包含建設過程中的施工規劃、補償保障等一系列問題，還包含后期的社區建設和治理等多個環節，任何一個步驟都是程序復雜、利益關聯度深的過程，因此，監督應該是貫穿于全過程的，而不應該是孤立片面的。

綜上所述，只有充分尊重農民在新型城鎮化進程中的主體地位，讓農民有序參與到城鎮化建設的整個過程，并切實提高農民參與的實效，才能塑造城鎮化規劃決策的民主性，從而在促進城鎮化快速發展的同時切實維護農民的合法權益。

［1］數據來源：2013年版《 城市藍皮書 No.6［Z］.中國社會科學院城市發展與環境研究所，2013年7月.

［2］參見塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序［M］.三聯書店，1989.

［3］參見阿爾蒙德等.當代比較政治學：世界視野［M］.上海人民出版社，2010.

［4］參見徐斯儉.“有序參與”與中國農民權益保障［N］.中國經濟時報.

［5］參見列寧全集（第 42 卷）［M］.中央編譯局譯.北京：人民出版社，1987.

［6］參見徐文星.行政法背景下的公眾參與:公眾參與機制的再評價［J］.上海行政學院學報，2007（1）.

［7］章志遠.我國城鎮化進程中規劃決策的專家參與及公眾參與［J］.蘇州大學學報，2011（1）.

［8］王青斌.論公眾參與有效性的提高——以城市規劃領域為例［J］.政法論壇，2012（7）.

［9］于建嶸.當代中國農民維權組織的發育與成長——基于衡陽農民協會的實證研究［J］.中國農村觀察，2005（2）.

［10］宗芳，黃文娟.農民政治參與有序化:價值體現及路徑供給［J］.理論與改革，2012（6）.

［11］楊葉忠.農民的城鎮化意愿及其主體參與機制建構_蘇浙滬調查［J］.重慶社會科學，2012（2）.

［12］徐斯儉.“有序參與”與中國農民權益保障［N］.中國經濟時報，2004-03-04.

［13］范立華.當前我國農民政治參與不足問題的分析［J］.甘肅政法成人教育學院學報，2005（3）.

［14］于建嶸.利益表達、法定秩序和社會習慣——對當代中國農民維權抗爭行為取向的實證研究［J］.中國農村觀察，2007（6）.