我國構建環保警察制度的可行性論析

唐書劍

（中國人民公安大學 北京 100038）

改革開放以來，我國取得了舉世矚目的經濟成就，實現了翻天覆地的社會變革，但粗曠的發展方式也帶來了自然環境的不斷惡化。上世紀70年代末，以1979年我國第一部相關法律《環境保護法（試行）》誕生為主要標志，我國開始重視環境保護。1983年，“環境保護”在第二次環境保護會議上被確立為一項基本國策，1989年，國家在《環境保護法（試行）》的基礎上制定了《中華人民共和國環境保護法》，代表著我國環境保護制度開始建立。截至2013年底，環保部數據中心顯示，我國已有環境保護方面的法律32部、行政法規48部、部門規章90部，地方法規和部門規章數量更加龐大，環保機構、人數、經費也隨之不斷增加。但是，我國環境總體惡化的趨勢并未得到有效控制，污染仍然嚴重，這其中最重要的原因還是職責不清、多頭管理所導致的環境執法軟弱、混亂。因此，成立專業部門解決專業問題，建立一支強有力的環保警察隊伍迫在眉睫。

一、我國構建環保警察制度必要性分析

（一）踐行環境權論的需要。

蔡守秋教授在1982年發表的《環境權初探》一文中首次引入環境權概念，我國關于環境權的理論研究在近年來進入蓬勃發展時期。目前人們逐漸也認識到了環境權的重要性，環境訴訟不斷提起，因公民捍衛環境權引發的群體性事件也時有發生。但環境權尚未在我國現有的法律制度中加以規定，而且我國現階段的環境執法也不能給予公民環境權以足夠的保護。環保警察的出現可以有效的打擊環境違法犯罪，使受損的公民環境權得到相應的救濟。

（二）有利于提高公民的環境道德。

環境道德，是指社會調整人與自然之間的關系的道德規范的總和，其核心是有關人類尊重、愛護、保護自然和環境的道德[1]。雖然環境道德建設于近年來被提上了日程，但是環境道德還是很難融入公民的傳統道德觀念中。正是環境道德的缺失，許多人在追求經濟利益時往往無所顧及的破壞著生態環境。環保警察的職責不僅包括打擊違法犯罪而且還包括宣傳教育，打擊環境違法犯罪對違法犯罪分子起到了特殊預防作用；對環保知識的宣傳，在日常生活中倡導環境保護、資源節約，也能對普通公民起到一般預防的作用。

（三）具有保障環境正義的重要意義。

環境正義的提出具有以下現實意義和理論價值：第一，人類的不斷索取造成了自然環境的破壞，必然會引發自然對人類的“報復”；第二，不同階層所享有的環境權益的不均等，這樣會加劇階層間的矛盾，增加社會的不穩定因素；第三，權利和義務是對等的，公民在享有環境權利的同時也應該履行環保義務，但人類都有趨利避害的特性，在享受環境帶來的利益時往往把環保義務拋之腦后。而環境正義本質上追求的是人與自然的和諧、環境權益分配的均衡、環境權利義務的對等。實現環境正義不僅需要道德的約束，還要靠國家強制力對破壞環境正義的行為予以制裁以確保正義實現。環保警察作為國家強制力出現，能夠在一定程度上為環境正義的實現保駕護航。

（四）改善我國環境執法現狀的需要。

近年來我國治理環境污染投入了大量的人力、物力，但治理的效果卻不佳，其中最主要的原因是環境執法混亂、軟弱。眾所周知，我國采用的是統管和部門分管相結合的“綜合治理”模式，環境執法權分散于環保、公安、森林、國土、水利等多個部門中，由于法律規定不具協調性，使得部門間職責混亂、重復執法。除公安部門外，其他部門均非國家強制機關，僅對環境污染者處以警告、罰款根本不足對其形成威懾。因此，有必要建立一支可以統一行使各部門環境執法權力、有強制權的的隊伍，建立環保警察制度不失為萬全之策。將各部門的環境執法權統一劃歸環保警察行使，不僅可以做到執法部門的權責統一，還可以提高環境執法的效能和權威。

二、我國構建環保警察制度可行性分析

（一）構建環保警察制度的法律依據。

我國法律中尚未明確提出環保警察的概念，但相關的法律法規對警察在環境保護方面的職責卻作出了不少規定：新《環境保護法》第63條規定了環保行政機關可以將尚未構成犯罪的四種環境違法行為移送公安機關適用行政拘留，《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》對《環境保護法》第63條進行了細化，使之更具操作性；《對違法排污行為適用行政拘留處罰問題的意見》將《水污染防治法》和《治安管理處罰法》相結合，規定了對相關違法排污行為適用行政拘留；《噪音污染防治法》明確了公安機關對噪聲污染防治負有監管職責①；《放射物污染防治法》規定了核設施的安保工作要接受公安機關的指導監督，并且在出現核事故應急狀態時運營單位應向公安等機關報告，例如發生放射源丟失、被盜和污染事故要向公安等機關報告，公安等機關在報告本級政府的同時應采取相應措施防止污染蔓延；《大氣污染防治法》第4條第二款明確了公安機關對機動車大氣污染負有監管責任，同時公安機關可以在省級環保部門的委托下承擔機動車年檢工作；《治安管理處罰法》作為公安機關查處違反治安管理行為的主要法律依據，對9種環境違法行為的處罰進行了規定，包括一種擾亂公共秩序的環境違法行為（第23條第一款第二項），三種妨害公共安全的環境違法行為（第30條、第31條、第33條第一項），五種妨害社會管理的環境違法行為（第50條第一款第二項、第52條第一項、第二項、第58條、第60條第一項、第60條第二項）；在打擊犯罪方面，刑法對十六種環境犯罪進行了規定，其中走私類犯罪一種（第152條）、擾亂市場秩序類犯罪一種（第228條），破壞環境資源類犯罪十二種（第339條至第346條）。以上法律法規賦予公安機關在環境保護方面的行政和刑事職能構成了我國構建環保警察制度必要的法律依據。

（二）構建環保警察制度的理論基礎。

我國學術界對于環保警察制度的研究并不多，但現有的研究成果對環保警察的執法模式、職責等方面論述的比較深入。比如邢捷教授在《論公安執法對公民環境權的保護》中闡述了公安機關如何在執法中保護公民的環境權，在《論我國環境警察制度的構建》中從依據、機構人員、職責權限、執法程序等多個方面對我國環保警察制度的構建提出了建議。呂中誠在《我國環保警察制度的立法構建》中提出了三種立法模式：第一種是在《警察法》增加對環保警察的規定，第二種在《環境保護法》中增加對環保警察的規定，第三種是通過制定《環保警察法》對環保警察制度進行全面的規定。同時他在《環境警察權的構成要素》中對環境警察權的主體、內容、行使原則進行了詳細的論述。李墨池的《試論我國環保警察制度的構建》從建制、作用、隸屬、素質等幾個方面對我國構建環保警察提出建議。另外，在2015年兩會期間，全國政協委員潘曉燕建議建立環保警察專職化制度。2013年兩會期間，全國人大代表建議組建環保警察，強化環保部門執法權力；政協委員王旭東建言設立環保警察部隊，直屬于中央，對環境污染案件獨立調查取證。還有不少的地方人大代表和政協委員也提議當地政府組建環保警察，加大環境執法力度。這些學術研究和代表議案都對我國構建環保警察制度提供了必要的理論支撐。

（三）構建環保警察制度的實踐經驗。

我國雖未建立起統一的環保警察制度，但國內很多地方公安部門已經做出了大膽的嘗試，簡單來說可分為 “入駐式聯合執法”和“獨立警種”兩種模式?！叭腭v式聯合執法”模式是指由公安機關派員入駐環保部門，聯合執法；“獨立警種”模式是指環保警察與刑偵警察、禁毒警察等地位相同，作為一個特別警種獨立辦案。就前者而言，在2006年3月，河北省安平縣公安局成立了國內第一支環保警察隊伍——安平縣環境保護派出所，設置在環保局內與其聯合執法。國內采取這種“入駐式聯合執法”模式的還有2011年湖北大冶市成立的環保警察大隊、2012年河南滑縣成立的環保警察大隊、2014年重慶市忠縣公安成立的環保警務室。昆明市公安局2008年11月成立環保分局。該模式在實戰中的探索也更為廣泛，比如湖北黃石公安局成立的環保警察支隊、河北石家莊公安局成立的環境犯罪偵查支隊。從2013年河北省公安廳成立了全國首支環境安全保衛總隊以來，更多廳級公安部門也相繼效仿：貴州公安廳于2014年成立了生態環境安全保衛總隊、遼寧公安廳也在同年成立了環保總隊。以上關于環境警察的實踐嘗試，較之于環境監察執法，更具威懾力，為我國構建環保警察制度提供了寶貴的經驗。

（四）構建環保警察制度的行業借鑒。

我國環保警察目前已經在很多地方開始嘗試建立，是應該選擇“入駐式聯合執法”模式還是選擇“獨立警種”模式，眾說紛云。筆者認為在尚屬探索階段的環保警察，不妨可以大膽嘗試，同時還可以大膽借鑒森林、鐵路、緝私警察制度中的成功做法。在立法模式上，《森林法》第43條、《鐵路法》第20條第一款、《海關法》第4條分別對森林警察、鐵路警察、緝私警察進行了原則性的規定。在具體職責方面，行業警察在各自的業務范圍內開展行政和刑事執法、日常監管、糾紛調解等業務。在管理體制上，森林警察、鐵路警察、緝私警察同時接受公安部門和相應行業部門的雙重領導，即接受公安部門業務上的指導及相應行業部門在人財物和工作方面的領導。在人才培養方面，直屬于林業部的南京森林警察學院和直屬于公安部的鐵道警官專科學校專門負責培養相應行業的預備警官和在職警察培訓，筆者認為可先嘗試在公安院校中設置相關的環境警察專業招錄大學生。有些地方也在參照行業警察模式設置環保警察，比如2014年成都市委決定參照森林公安模式，在全市建立環保警察隊伍。

三、國外環保警察執法現狀與借鑒

（一）在設立環保警察制度的法律依據上。

國外關于環保警察制度對我國有一定借鑒意義。在德國，《基本法》規定了環境保護的內容，環保警察機構的設立上升到了憲法的高度，聯邦和各州的《警察法》又為環保警察制度做出了具體規定。警察機構的設立、職權以及各部門的沖突解決都在法律法規中予以明確的界定。從1972年通過首部環保法以來，德國已經逐漸發展成為環保法體系最完整的國家。美國環保警察的設立沒有聯邦層次上的法律依據，但在一些州的法律法規中對其進行了規定，例如紐約州1983年通過對其《刑事訴訟法》的修改規定了環保警察的執法內容。另外，美國環保警察的相關規定還分散在其判例法之中。1996年俄羅斯成立了首支環保警察隊伍——“莫斯科預防生態違法警察管理局管理局”（簡稱“環保警察”），但《警察法》和《行政犯罪法》等法律均未對其進行規定，其合法性遭到了質疑，加之執法實踐中存在的問題，俄羅斯環保警察的首次嘗試宣告失敗。

（二）在環保警察的機構設置及人員配備上。

縱觀各國環保警察機構設置，要么隸屬于警察部門，要么隸屬于環保部門，再或者接受警察部門和環保部門的雙重領導。法國的環保警察部門“打擊環境違法行為中心局”在編制上隸屬于內政部，但接受法國各部共同領導。這支隊伍大約有50人，由憲兵、環境保護專家和醫生構成。德國環保警察隸屬于內政部，新警要接受長達18個月的培訓才可開展業務，從人員配備來看，隊伍構成既有負責化驗分析的專家也有負責環境災害撲救的行動隊員。秘魯的環保警察同樣隸屬于內政部，成為環保警察要接受環保和旅游文化、安全方面的培訓。在英國，環保警察隸屬于環境局下屬的國家環境犯罪組。由俄羅斯內務部和莫斯科市政府聯合組建的環保警察是隸屬于內務部的獨立機關，其中經費由莫斯科市政府提供，人員由內務部從現有的警察隊伍中抽調；地方一些州根據實際情況將環保警察的部分警員分布在環保、土地、規劃以及交通部門，這樣有利于協調各部門統一行動，將分散在不同部門的環境執法權其中行使。

（三）在環境警察的職責上。

各國在環保警察職責的設置上大都比較寬泛，除打擊環境違法于犯罪外，大多還涉及到環境違法與犯罪的預防和宣傳、保障環境保護行政機關正常的執法活動等內容。在俄羅斯權限相當大，環保警察的具體職責有四：一是環境違法犯罪行為的查處；二是保障環保部門的執法秩序；三是自然保護區的保護；四是向公眾宣傳環保知識，提高公眾的環保意識。在德國，法律法規給予了環保警察的職責明確的規定，加之刑警、水警、森林警察也承擔一部分的環境保護職能，這些都縮減環保警察的權限[2]。法國國民的環保意識比較高，故意破壞環境的行為比較少，環境污染大多是因為過失造成的這也是法國環保警察人數較少的原因之一，而法國環境警察的主要職責就是對這些行為調查取證，比如設備設施故障、技術流程出現問題而引起的環境破壞行為。美國環保警察分聯邦環保警察機關（聯邦調查局）和州環保警察機關，在法律允許的各自職責范圍內進行環境執法。聯邦調查局的職責主要是環境犯罪偵查以及“在美國沿海防治外來物種入侵。”[3]地方的環保警察根據其實際情況職責有所不同，比如紐約州環境警察的使命是：“保護和改善紐約的自然資源和環境,通過倡導遵守環境保護及相關的法律教育公眾達到保護人民健康和安全的目的。”[4]；馬薩諸塞州環保警察的主要職責是從事海洋漁業管理漁業和野生動物資源管理危險固體廢物管理等職責內容[5]。秘魯旅游和生態警察警察是一個特殊的專業警察機構,其主要任務是從事計劃、領導、監察、執行和控制與維護游客和國家生態有關的警務活動[6]。

（四）在環保警察執法手段上。

鑒于環保警察的特點，除了運用警察辦理普通案件的手段各發達國家也都將現在先進科技應用在了環境警察執法中。在俄羅斯，環保警察在市區巡邏佩戴手槍，在郊外巡邏佩戴沖鋒槍，雖說配槍的一大原因是因為俄羅斯國內的治安形勢的惡化，但卻具有普遍的威懾作用；在德國，環保警察通過衛星遙感和人工巡邏及早發現環境污染；在英國，現在已經建立起包括情報共享、法醫鑒定、國際警務合作等一套完備的調查體系；法國有由空氣分析公司組成的專門為環保警察提供數據分析的“氣味警察”。

四、我國構建環保警察制度的障礙

（一）觀念障礙。

隨著經濟的發展和環境問題的日益突出，人們的環保意識有了一定的提高，但注意力也只是停留在事關自身利益的環境問題上。全民環保意識的普遍提高，其中政府官員環保意識的提高更為關鍵，加之環境領域長期存在的執法力度軟弱問題，這種環境下社會才會表現出對環保警察的強烈需求。環保警察作為一個全新警種，社會必然對其表現出很高的期望值，甚至希望環保警察在解決環境問題上是萬能的，一旦其表現不能滿足公眾的心理需求必定引來公眾的廣泛質疑甚至懷疑其存在的必要性。

（二）法制障礙。

完善的法律法規是環保警察制度設立的必要前提，現有的法律法規遠不足以支撐環保警察制度的構建。雖然我國的法律法規中已有不少關于警察參與環境執法的規定，但《警察法》和《環境保護法》中卻找不到環保警察制度建立的法律依據，《環保警察法》更是少數學者的大膽構想，尚不能提上立法的日程。另外，我國現行環保體制中出現的職責不清等問題，在一定程度也要歸因于環保法律體系的不協調。

（三）體制障礙。

我國現行的環境管理體制是統管與環境部門分管相結合的體制，各自然資源污染防治的法律、法規中只規定了各自然資源主管部門的權責，對環保主管機關的職責未加規定，這就造成了各部門的職責不清，加之這其中涉及到環保、規劃、土地等多個部門的利益，執法過程中職責不清、重復執法的現象頻頻發生。這樣的環保體制現狀下，環保警察制度的構建就會出現很多難以解決的問題。比如，環保警察受哪個部門領導？人員編制如何解決？經費由哪個部門提供？

（四）人才、設備障礙。

環保警察業務范圍不同于其他的警種，大從核污染事件，小到生活噪音的檢測、生活垃圾的分類，工作面廣、專業性強、取證難度大，這不僅要求環保警察掌握警察相關技能和環保領域的相關知識，而且環境污染相關數據更是需要精密儀器的檢測。我國現階段各地方設立的環保警察隊伍大多是從現有警察中抽調組成的，這些警察之前負責的業務工作與環保幾乎沒有關系，他們中很少有精通環保領域專業知識的人才，環境污染檢測主要是通過環保部門或者委托社會上的營利性機構完成的，這勢必會影響環保警察的執法權威和工作效率。

五、未來之路

從以上問題，可見我國環保警察制度的確定還有很長的路要走：第一，在觀念上，加強環保教育宣傳，提高公民的環境道德，為我國設立環保警察制度打下堅實的社會基礎；第二，在法制方面，借鑒外國和國內相關行業警察制度的經驗，完善環保警察法律制度，比較可行的是通過修改《人民警察法》具體規定警察在環境保護方面的職責、修改《環境保護法》確立環保警察制度；第三，在機構人員設置上，世界各國的做法有所不同，有的將環保警察設置在環保系統內有的將其設置在警察系統內，另外我國也有行業警察的成功經驗。根據我國現行體制及實際情況比較可行的是將我國警察機關設置于國家環境保護部門內部，同時納入公安序列，在執法和有關警務方面的活動接受公安不的業務指導[7]；第四，在職責方面，借鑒外國經驗和我國實際情況應該包括預防打擊環境違法犯罪和教育宣傳兩大部分。

作為一種新生事物，環保警察的產生、發展、完善必定是曲折前進，許多基礎問題尚在討論之中。隨著社會對環境保護的需求日益增強，環保警察在不久的將來將以嶄新的面貌出現在環境執法的各個領域。

[注釋]:

①《噪音污染防治法》第19條規定從事產生偶發性強烈噪聲的生產活動必須向公安機關申請并獲批。第35條作出了公安機關劃定禁用聲響裝置路段和時間的相關規定。第45條第二款規定在公共場所使用聲響裝置應當符合公安機關的規定。第54條、第57條第一款、第58條、第60條第一款規定了違反本法防治噪聲污染相關規定應受到的由公安機關做出的處罰。

[1]梁 旭，韓玉瑛.我國設立生態警察的可行性分析［J］.中南林業科技大學學報（社會科學版），2008，（3）.

[2]柴 野.他山之石:德國環境怎么變好的環保警察巡邏監測家家戶戶自覺守法[N].環球時報，2004-11-24.

[3]白 石.認識生態警察[J].百科知識，2009，（2）：30.

[4]New York State Government.Environmental Conservation Police Officers.[DB/OL].http://www.dec.ny.gov/regulations/2437.html.

[5]See.Environmental Police Officers Association.Member of Coalition of public Safety.http://www.mepoa.org/about/111c03a.asp.

[6]賈安平.秘魯加強環保警力保護自然生態資源[DB/OL].http://news.sohu.com／20091012／267294231.shtml

[7]邢 捷.論環境法治視野下的警察執法－兼論建立我國環境警察制度[J].警察法學（第一卷），2013.