檢察機關(guān)請示制度芻議

陳鵬飛，李文棟

(重慶市北碚區(qū)人民檢察院，重慶400711)

下級檢察機關(guān)在辦案過程中遇到難辦事項，向上級檢察機關(guān)請示是較為常見的做法。但是檢察機關(guān)請示制度在立法上缺乏直接依據(jù)，在司法中也存在運行上的困境，在理論上缺少必要的關(guān)注，如何使請示制度更好地發(fā)揮功能，是實務(wù)界與理論界共同面臨的問題。

一、檢察機關(guān)請示制度運行困境

(一)請示動機“不單純”

下級檢察機關(guān)的動機“不單純”是現(xiàn)實存在的，下級檢察機關(guān)往往出于規(guī)避風(fēng)險、轉(zhuǎn)移壓力的動機才向上級檢察機關(guān)請示。之所以會出現(xiàn)動機“不單純”，一個重要原因就在于現(xiàn)行考核機制的異向指引。考核機制對檢察官辦案質(zhì)量進行了嚴密的數(shù)目化管理，并通過這種量化管理推動檢察官與檢察機關(guān)實現(xiàn)特定的目的。［1］數(shù)字化管理體制下，多達數(shù)十種考核指標時刻左右著檢察官辦案傾向，并對檢察官個人利益有著直接影響，加之嚴格的錯案追究制度，使得檢察官在遇到難辦案件時，首先考慮的就是如何規(guī)避風(fēng)險、轉(zhuǎn)移壓力，使考核數(shù)據(jù)更為華麗。對于難辦案件向上級檢察機關(guān)請示，并按請示結(jié)果來處理，能夠有效地將風(fēng)險或者說是責(zé)任轉(zhuǎn)移到上級檢察機關(guān)。

請示制度本是下級檢察機關(guān)解決疑難問題的一個途徑，用之得當能夠有效地提升辦案質(zhì)量，但現(xiàn)實卻并未能實現(xiàn)制度構(gòu)建時的初衷。檢察官辦理案件，法律是唯一的依據(jù)，從事法律事務(wù)的動機只能是更加準確地適用法律，而不是如何使自身利益最大化，檢察官應(yīng)當在辦案過程中置自身利益于案件之外。司法實踐中，檢察官基于上述“不單純”的動機，各種請示層出不窮，其中確實有些問題需要請示上級院，但也有相當一部分的請示未必是真正的疑難問題。

(二)請示結(jié)果性質(zhì)不確定

部分下級檢察機關(guān)沒有正確地認識到請示結(jié)果的性質(zhì)，對待上級檢察機關(guān)作出的批復(fù)也存在著認識上的分歧。上級檢察機關(guān)的批復(fù)是其實施領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的方式之一，下級檢察機關(guān)必須執(zhí)行，但也有少數(shù)觀點認為批復(fù)不是法定規(guī)范性文件，因而不具有約束力。對于后一情形，則完全忽視了請示制度的性質(zhì)，違背了檢察一體化原則，對司法權(quán)威的損害也是顯而易見的。但在實踐中，由于上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的請示多為同意，這樣就被“狡猾的”檢察官所利用，將自己傾向的意見上報請示，并使上級檢察機關(guān)產(chǎn)生先入為主的作用，這樣就合理地利用上級檢察機關(guān)實現(xiàn)了自己的目的，且將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到上級檢察機關(guān)。

有的上級檢察機關(guān)對于下級檢察機關(guān)的請示做出的批復(fù)，一律要求下級檢察機關(guān)執(zhí)行，這一做法本無不妥，但請示制度在程序上缺少一個救濟的回旋空間。請示與批復(fù)畢竟只是全案的一個斷片情節(jié)，下級檢察機關(guān)請示時以及上級檢察機關(guān)做出批復(fù)時難免會出現(xiàn)疏漏，一旦批復(fù)有誤，強制要求下級檢察機關(guān)執(zhí)行就有可能造成不可挽回的損害。實踐中也存在另一個極端情形，一些上級檢察機關(guān)基于風(fēng)險考慮，對于下級檢察機關(guān)的請示不甚重視，做出批復(fù)也是象征性的、程序性的完成，模糊性批復(fù)甚至僅僅口頭批復(fù)，至于下級檢察機關(guān)是否執(zhí)行、如何執(zhí)行也不聞不問。請示及批復(fù)都是司法活動，具有法律事務(wù)應(yīng)有的嚴肅性，過于隨意的態(tài)度必將影響下級檢察機關(guān)的判斷與選擇，一旦這種隨意性形成風(fēng)氣，就完全有可能造成下級檢察機關(guān)對批復(fù)做選擇性處理，甚至成為試探上級檢察機關(guān)的工具，長此以往，必將嚴重損害司法權(quán)威與公信力。

(三)請示制度功能異化

請示作為上下級檢察機關(guān)之間常態(tài)化的溝通方式和渠道，一方面，體現(xiàn)了上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，以及下級檢察機關(guān)對上級檢察機關(guān)的服從性。另一方面，實踐中上級檢察機關(guān)的辦案能力與辦案經(jīng)驗確實要勝出一籌，對于一些疑難問題，上級檢察機關(guān)能起到一錘定音的作用。但是，請示制度在發(fā)揮其特有功能的同時，也侵害了檢察官應(yīng)有的獨立性。盡管檢察官的獨立性不如法官那么明顯，但并不意味著檢察官的獨立性可有可無。檢察官所處理的法律事務(wù)，是根據(jù)法律知識、法律思維及生活經(jīng)驗進行的，在判斷是否需要對犯罪嫌疑人或被告人采取相應(yīng)的處理措施時，不能受到過多的干擾，從而影響公正的處理。一些下級檢察機關(guān)基于各種利益考量，對于本不需請示的問題，也指令檢察官請示。事實上，實踐中關(guān)于請示制度的運行存在著誤區(qū)，認為所有的請示以及上級檢察機關(guān)對請示內(nèi)容的批復(fù)都是檢察一體化的當然結(jié)局，沒有認識到檢察官獨立的必要性，以致在體制上不斷強化檢察一體化，機制上卻越來越傾向于保障檢察官必要的獨立性。［2］

二、檢察機關(guān)請示制度存在的合理性

司法實踐中，下級檢察機關(guān)在辦案過程中遇到難辦事項，向上級檢察機關(guān)請示是通行做法。一直以來，關(guān)于檢察機關(guān)請示制度的存在是否合理，或存或廢，存在一定爭議，有觀點主張直接廢除該制度，或者以訴訟化機制取而代之，也有觀點主張保留請示制度。筆者贊同保留的觀點，該制度的實踐運行固然存在一些問題，但其也有著不可替代的功能，因噎廢食的做法并不可取。檢察機關(guān)本來就不是完全獨立的，實行的是一體化領(lǐng)導(dǎo)體制，下級檢察機關(guān)向上級檢察機關(guān)請示，并服從上級機關(guān)的決定，是符合訴訟法理與司法實踐的。固然在立法上存在一定的不足，實踐運行中效果也有待提高，但這只是立法技術(shù)與實踐操作層面的問題，不是否定其功能與價值的理由。請示存在有著現(xiàn)實的合理性基礎(chǔ)，應(yīng)當對其施以改良性措施，使其更好地發(fā)揮獨有功能。

(一)保留請示制度是實踐中司法水平差異化的現(xiàn)實需要

毋庸置疑，實踐中各級檢察機關(guān)之間的司法水平參差不齊，一般而言，上級檢察機關(guān)的司法水平要高于下級檢察機關(guān)，這也是司法實踐中實際存在的現(xiàn)象。上級檢察機關(guān)往往承擔(dān)著重大、復(fù)雜的疑難案件的辦理，在處理棘手的問題上，上級檢察機關(guān)有著更為豐富的經(jīng)驗。并且，上級檢察機關(guān)在辦案人員的選撥上，一般從有著豐富的基層司法工作經(jīng)驗的基層檢察機關(guān)辦案人員中擇優(yōu)選拔，或者招錄有著較高教育程度的法學(xué)人才，使得上級檢察機關(guān)的辦案隊伍素養(yǎng)更高。因此，無論是從辦案經(jīng)驗、辦案能力還是人員素養(yǎng)，上級檢察機關(guān)顯然要更勝一籌，在理解和處理疑難問題的能力上，值得下級檢察機關(guān)信賴。下級檢察機關(guān)遇到難以應(yīng)對的問題時，向上級檢察機關(guān)請示符合現(xiàn)實需要，也是解決疑難問題的理想途徑。

(二)保留請示制度是排除干擾、公正辦案的現(xiàn)實需要

幾十年以來，我國一直在加強法制建設(shè)，但是實踐中仍然存在著一些非法治因素，如來自于行政、人情等，檢察官此時所面對的就不是法律問題，而是政治問題或人情問題。非法治因素嚴重干擾了司法獨立，對檢察權(quán)公正、獨立行使造成了極大傷害，在這種情況下，檢察機關(guān)如何保證堅守法律底線，既需要勇于排除干擾的勇氣，更需要靈活處理的智慧，請示制度在化解這一困境方面有著特殊的作用。檢察機關(guān)要恪守法律的底線，還要成功地排除干擾，就必須找到排除干擾的“借力點”，請示制度的存在，能夠為檢察官排除干擾，依法辦案提供“著力點”。面對不當干擾，檢察官或檢察機關(guān)獨立應(yīng)對的方式和結(jié)果往往不是最佳的，而請示制度則在解決問題的同時，將壓力適當轉(zhuǎn)移，從而靈活地排除干擾。不難想像，在我們這樣一個不具有法治傳統(tǒng)的國家里，很難在短期內(nèi)就根除非法治因素對司法的干擾，請示制度也有著長期存在的現(xiàn)實需要。

(三)保留請示制度是加強監(jiān)督的現(xiàn)實需要

檢察機關(guān)權(quán)力顯赫，其工作業(yè)務(wù)直接關(guān)系被追訴人的自由與生命，如果任由下級檢察機關(guān)自行判斷并處理，則不可避免地造成權(quán)力濫用或者權(quán)力尋租，適當加強對檢察權(quán)力運行的監(jiān)督勢在必行。尤其是疑難案件或者案件中的疑難問題，往往存在著更大的處理空間，加之這類案件往往具有較高的敏感性，檢察機關(guān)如何處理直接影響社會糾紛的化解。保留請示制度，可以將部分疑難問題納入上級檢察機關(guān)視野，在指導(dǎo)下級檢察機關(guān)如何處理的同時，也對下級檢察機關(guān)起到一定的監(jiān)督作用。如果說法官判斷是非曲直，必須在公正、獨立的環(huán)境之下冷靜思考，那么檢察機關(guān)追訴犯罪就有必要接受一定的監(jiān)督。

三、檢察機關(guān)請示制度的完善

(一)健全考核機制

下級檢察機關(guān)請示動機“不單純”，其根源就在于現(xiàn)行考核機制的不當引導(dǎo)，沒有考核不行，考核不當又容易導(dǎo)致實踐效果的走樣，如何通過考核實現(xiàn)利益平衡需要相當?shù)募夹g(shù)和智慧。只有堅決取消不合理的考核指標，優(yōu)化考核方式，鏟除導(dǎo)致請示動機“不單純”的土壤，才能從根本上規(guī)范請示行為，“純潔”請示動機。筆者認為，有必要取消諸如撤案率、不起訴率(或起訴率)、無罪判決率等考核指標，積極引導(dǎo)檢察機關(guān)正確行使職權(quán)，而不是考慮如何規(guī)避風(fēng)險。與此同時，還需要優(yōu)化考核方式，改變當前完全數(shù)目化的考核方式，劃定一個合理的區(qū)間，允許檢察工作存在一定的波動，只針對超過考核區(qū)間值的異常情形進行質(zhì)量評查和責(zé)任倒查。［3］司法活動是一種社會科學(xué)，往往具有相當?shù)哪：裕荒芟褡匀豢茖W(xué)那樣具有精準性并可以量化，允許檢察官的辦案方式與辦案結(jié)果在一定的區(qū)間內(nèi)波動，是符合社會科學(xué)運行規(guī)律的。只有消除不當考核機制的土壤，才能從根本上凈化司法環(huán)境，使檢察官在從事法律事務(wù)時只考慮法律和證據(jù)，而不是顧慮自身利益和風(fēng)險。只有排除下級檢察機關(guān)與檢察官的自身考核利益考量，才能從根本上減少不良請示，使請示僅僅服務(wù)于辦案需要。

(二)明確請示結(jié)果的法律性質(zhì)

上級檢察機關(guān)對于下級檢察機關(guān)的請示做出的批復(fù)是何種性質(zhì)，是否具有約束性?下級檢察機關(guān)是否必須執(zhí)行?目前還存在一定的分歧。筆者認為，上級檢察機關(guān)做出的批復(fù)當然具有約束性，下級檢察機關(guān)當然應(yīng)當執(zhí)行。基于檢察一體化原則，上級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級檢察機關(guān)，這一領(lǐng)導(dǎo)不僅包括行政事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)，還包括辦案上的領(lǐng)導(dǎo)。上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)的請示做出的批復(fù)也是實施領(lǐng)導(dǎo)的一種形式，下級檢察機關(guān)如果可以不執(zhí)行，就存在著邏輯關(guān)系上的悖論。如果上級檢察機關(guān)的批復(fù)不具有約束力，下級檢察機關(guān)可以選擇性執(zhí)行，那么該制度也就沒有存在的必要性，必將嚴重損害檢察機關(guān)的權(quán)威性，最終破壞檢察體制的基石。

在明確請示結(jié)果法律性質(zhì)的基礎(chǔ)之上，還應(yīng)當注意到這一制度設(shè)計缺乏救濟的缺陷。筆者認為，應(yīng)當從請示撤回機制、再議機制與移送管轄機制三個方面進行修復(fù)。首先，下級檢察機關(guān)在提請請示之后，如果發(fā)現(xiàn)有不需要請示的，在上級檢察機關(guān)做出批復(fù)之前可以撤回請示。其次，對于上級檢察機關(guān)做出批復(fù)后，下級檢察機關(guān)認為存在嚴重問題，如果執(zhí)行會造成嚴重司法不公的，可以就爭議點提出再議。針對再議問題，可以將全案報送上一級檢察機關(guān)進行審查，再議結(jié)論為最終結(jié)論。最后，可以適當借鑒請示訴訟化觀點，利用移送管轄制度處理相關(guān)問題。可以參考最高法院于2010年公布的《關(guān)于規(guī)范上下級人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見》第三條規(guī)定，如果下級檢察機關(guān)在辦案過程中發(fā)現(xiàn)存在重大、疑難或者新型案件的，超出下級檢察機關(guān)辦案能力之外的，或者直接由上級檢察機關(guān)辦理更為合適的，可以跳過請示環(huán)節(jié)，直接移送上級檢察機關(guān)管轄，這樣既解決了難辦案件問題，又避免了向上級檢察機關(guān)請示滋生的各種問題。

(三)保障檢察官必要的獨立性

檢察官辦案需要一定的獨立性，請示程序中，是否應(yīng)當請示上級檢察機關(guān)應(yīng)當尊重檢察官的判斷。要正確理解檢察一體化的正確涵義，并非所有事項都理所當然地向上級請示，而是特定的事項才有必要請示，檢察機關(guān)不能為了自身利益需要要求檢察官去請示。令人欣慰的是，我國司法改革正在穩(wěn)步推進，其中加強檢察官辦案自主權(quán)是改革的一個重要方面，以制度保障檢察官必要的獨立性。

［1］毋愛斌.司法權(quán)獨立行使的審級保障——以案件請示制度為切入點［J］.云南大學(xué)學(xué)報法學(xué)版，2014(3).

［2］陳衛(wèi)東.檢察一體化與檢察官獨立［J］.法學(xué)研究，2006(1).

［3］張明楷.刑事司法改革的斷片思考［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2014(3).