非法開采石礦案件查辦難點(diǎn)探析

鄭超峰

(吉林大學(xué)，吉林長春130012)

隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，交通和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如火如荼，亟需石料等建筑原材料，然而由于保護(hù)生態(tài)資源環(huán)境的要求相應(yīng)增強(qiáng)，對石料開采的立法規(guī)定日趨完善，對新設(shè)采石場的審批更為嚴(yán)格，導(dǎo)致局部地區(qū)石料的供需矛盾較為緊張。在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，不法分子非法開采石礦罪類案件逐年增多，不僅嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境和礦產(chǎn)資源，導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故頻發(fā)，誘發(fā)涉及非法購買、使用爆炸物犯罪活動(dòng)，還往往引發(fā)權(quán)錢交易、失職瀆職等職務(wù)類案件以及欺行霸市的黑社會(huì)性質(zhì)類案件。雖然《刑法修正案(八)》對非法采礦罪作出了修改，入罪門檻已經(jīng)降低，規(guī)定只要有非法采礦行為，且產(chǎn)生一定后果，即予以追究刑事責(zé)任，但在司法實(shí)踐中仍存在立案難、鑒定難和查處難等問題。筆者結(jié)合司法實(shí)踐，分析當(dāng)前查辦非法開采石礦犯罪存在的問題，提出相應(yīng)的對策，以期為依法打擊非法開采石礦犯罪案件提供參考。

一、當(dāng)前查辦非法開采石礦案件存在的問題

(一)移送難

根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，各級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。國土、林業(yè)、環(huán)保、安監(jiān)、水利等部門按各自行政職能，協(xié)同做好礦產(chǎn)資源管理工作。對于非法開采石礦問題，由地礦主管部門予以查處，構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。但司法實(shí)踐中，由于行政執(zhí)法和刑事司法的銜接(簡稱“兩法銜接”)不夠順暢，案件移送協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、信息未共享、證據(jù)不銜接以及部分行政主管部門及工作人員存在缺乏主動(dòng)移送意識、執(zhí)法水平有待提高、習(xí)慣于“以罰代刑”、“降格處理”等方式，導(dǎo)致該類案件存在實(shí)際發(fā)生多、查處少;行政處理多、移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任少;查處一般犯罪分子多、追究幕后推手少等問題。

(二)鑒定難

2005年8月，國土資源部出臺(tái)《非法采礦、破壞性采礦造成礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值鑒定程序的規(guī)定》，明確規(guī)定非法采礦、破壞性采礦造成礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值的鑒定結(jié)論由省級以上人民政府國土資源主管部門出具，并規(guī)定辦理此類鑒定程序和有關(guān)期限。雖然該規(guī)定明確具體，但在司法實(shí)踐中，卻存在不少實(shí)際困難。一是鑒定啟動(dòng)難。由于明確鑒定的有權(quán)機(jī)關(guān)在省級以上國土資源主管部門，導(dǎo)致不少基層辦案單位望而卻步，認(rèn)為要層層上報(bào)程序復(fù)雜、操作不便，因此鑒定程序啟動(dòng)艱難。二是鑒定過程復(fù)雜、歷時(shí)較長。《規(guī)定》明確規(guī)定了鑒定程序，包括受理申請、委托專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)鑒定和提出鑒定報(bào)告、鑒定委員會(huì)審查等環(huán)節(jié)，按正常期限歷經(jīng)上述程序，往往要兩個(gè)半月，如果出現(xiàn)鑒定報(bào)告審查未通過，需要重新勘測的，則出現(xiàn)鑒定時(shí)間長達(dá)半年或更長時(shí)間的也比較常見。三是鑒定費(fèi)用昂貴。對于非法采礦問題的鑒定費(fèi)用往往十分昂貴，特別是金屬礦的勘測鑒定，對于石礦鑒定費(fèi)用相對便宜，但一般也不低于5萬元，鑒定費(fèi)用過高也阻礙了此類案件的順利辦理，有的地方由于該費(fèi)用超過政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)，委托專業(yè)技術(shù)鑒定機(jī)構(gòu)時(shí)還必須按規(guī)定走政府采購招標(biāo)程序，使得鑒定歷時(shí)更長。四是鑒定存在局限性。由于鑒定意見所認(rèn)定的非法采礦時(shí)間跨度較長，無法分清某一段的破壞價(jià)值，特別是對于非法開采主體存在變更情況下，更是難以準(zhǔn)確認(rèn)定各違法犯罪主體的非法開采總量及相應(yīng)價(jià)值。

(三)查處難

一是違法犯罪類型交織。非法開采石礦違法犯罪行為不僅侵犯國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，而且對非法采礦活動(dòng)中的植被、水土等造成嚴(yán)重破壞。在此情況下，非法采礦罪與非法占用農(nóng)用地罪、濫伐林木罪等罪名往往發(fā)生相互交織。行政執(zhí)法實(shí)踐中，由于非法開采石礦違法行為與其他類型的違法行為交織，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等行業(yè)主管部門與國土資源主管部門在執(zhí)法上經(jīng)常發(fā)生推諉，妨礙了對該違法行為的查處。在司法實(shí)踐中，由于罪名交織，也在一定程度上阻礙了對該犯罪行為的打擊。二是背后“保護(hù)傘”干預(yù)。近年來，隨著石料價(jià)格不斷上漲，非法開采石礦存在巨大暴利空間，權(quán)錢交易、官商勾結(jié)的現(xiàn)象較為突出。一些石礦盡管已被當(dāng)?shù)亓腥腙P(guān)閉名單，但一直未停止生產(chǎn)，原因就是非法石礦背后存在“保護(hù)傘”、“利益圈”，有公職人員暗中參股石礦經(jīng)營。在已查處的“斬鏈挖傘”案件中，發(fā)現(xiàn)有相當(dāng)一部分國土、公安、安監(jiān)等主管部門工作人員成為非法石礦的“保護(hù)傘”，由于監(jiān)管者與被監(jiān)管對象形成利益同盟，這直接導(dǎo)致非法開采石礦行為肆無忌憚、監(jiān)管流于形式。三是某種情況下受到當(dāng)?shù)卣闹萍s。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面鋪開、重點(diǎn)工程項(xiàng)目相繼上馬，需要大量石料的情況下，地方政府為了推動(dòng)重點(diǎn)工程項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，某種情況下默許了非法開采石料的行為，甚至通過批準(zhǔn)依法應(yīng)予關(guān)閉的舊石礦通過“礦山生態(tài)治理”等方式，重啟石礦開采。在服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的名義下，查處非法開采石礦行為反而被套上阻礙政府中心工作的標(biāo)簽。

二、查辦非法開采石礦案件難點(diǎn)問題探討

(一)關(guān)于收集礦產(chǎn)資源破壞數(shù)額證據(jù)的方式方法

在查辦非法開采石礦犯罪案件中，往往通過收集非法采礦者的礦產(chǎn)品交易單據(jù)來認(rèn)定礦產(chǎn)資源破壞數(shù)額。但從實(shí)踐來看，多數(shù)非法開采的采石場通常采取現(xiàn)金交易，其交易多賣少開或不開單據(jù)屢見不鮮，交易單據(jù)即便是真實(shí)的，非法采礦和破壞性采礦采出的礦產(chǎn)品價(jià)值，并不等于通過合理開采獲得的礦產(chǎn)資源價(jià)值，也不等同于其“造成礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值”。因此，筆者認(rèn)為，針對非法開采石礦違法犯罪案件證據(jù)收集上，還要把握以下要點(diǎn)和方法:一是調(diào)取采石場的用電量數(shù)據(jù)。開采、生產(chǎn)石料需要耗用大量電量，且用電量與石料產(chǎn)量存在一定比例關(guān)系。在案件調(diào)查中，通過調(diào)取供電部門提供的石場用電量，可相對準(zhǔn)確測算石料產(chǎn)量，并按石料的平均銷售價(jià)格，確定石場銷售額及其非法經(jīng)營所得。二是調(diào)取采石場耗用民爆用品資料。根據(jù)采石場耗用雷管炸藥等爆破用品與石料產(chǎn)量的比例關(guān)系，從爆破物品發(fā)售單位采集采石場領(lǐng)購爆破物品數(shù)據(jù)，測算每噸石料開采所需炸藥數(shù)量，進(jìn)而測算采石場的產(chǎn)量。這種方法主要適用于持有采礦許可證超量開采的情形。三是調(diào)取采石場地磅數(shù)據(jù)。采石場一般采用地磅作為石料稱重設(shè)備，因此采石場地磅機(jī)能夠準(zhǔn)確記錄石場銷售石料的重量。有的石場還應(yīng)用專門的地磅軟件，完成對重量數(shù)據(jù)、車輛數(shù)據(jù)等的管理，便于查詢、掌握采石場非法開采石料的總量。地磅機(jī)數(shù)據(jù)是認(rèn)定非法開采石礦的重要證據(jù)材料。

(二)關(guān)于“情節(jié)嚴(yán)重”和“情節(jié)特別嚴(yán)重”的認(rèn)定

《刑法修正案(八)》的出臺(tái)，將非法采礦罪從結(jié)果犯修改為行為犯，并設(shè)置“情節(jié)嚴(yán)重”和“情節(jié)特別嚴(yán)重”兩種情形，但對于這兩種情形如何區(qū)分和把握，目前法律條文和司法解釋沒有作出明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為要充分根據(jù)對國有礦產(chǎn)物權(quán)的損失和破壞、生態(tài)環(huán)境的污染和損害程度、人身安全的危害程度等依據(jù)來準(zhǔn)確定罪，具體可以從以下幾個(gè)方面來認(rèn)定情節(jié)嚴(yán)重:一是非法開采石礦行為造成礦產(chǎn)資源損失或礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值。礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值不僅包括行為人實(shí)際非法采礦的數(shù)額，還包括因行為人的非法采礦行為可能對礦產(chǎn)的儲(chǔ)存造成相關(guān)的破壞影響。2003年最高人民法院《關(guān)于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第三條規(guī)定:“非法采礦造成礦產(chǎn)資源破壞的價(jià)值，數(shù)額在5萬元以上，屬于“造成礦產(chǎn)資源破壞”;數(shù)額在30萬元以上，屬于“造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞”。該司法解釋仍可作為認(rèn)定情節(jié)嚴(yán)重和情節(jié)特別嚴(yán)重參考的依據(jù)。二是實(shí)施非法開采對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的，比如砍伐林木、毀壞農(nóng)田、造成植被嚴(yán)重破壞、水土流失等。三是行為人不聽勸阻，威脅執(zhí)法檢查人員，或者多次非法采礦的，如3次以上開采的，或者曾因非法采礦受過行政處罰或刑事追究又繼續(xù)非法采礦的。四是行為人未遵守爆炸物安全管理等法律法規(guī)，因非法采礦造成人員傷亡或生產(chǎn)安全責(zé)任事故的。五是行為人非法采礦造成情節(jié)嚴(yán)重的其他情形。例如實(shí)踐中有的石場非法采礦發(fā)生與周邊群眾沖突的群體性事件等等。“情節(jié)特別嚴(yán)重”的情形可以在“情節(jié)嚴(yán)重”情形的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)定。

(三)對犯罪競合情形的定罪量刑

行為人在實(shí)施非法開采石礦行為時(shí)，不僅侵害國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，而且侵犯了國家、集體或個(gè)人對林木的所有權(quán)。行為人實(shí)施非法開采的行為，同時(shí)涉嫌非法采礦罪、非法占用農(nóng)地罪和盜伐林木罪，在形成犯罪競合情況下，對于此類案件的處理應(yīng)按牽連犯，“從一重罪處斷”原則，也即在處理時(shí)按牽連犯數(shù)罪中的最重的一個(gè)罪定罪，并在其法定刑之內(nèi)酌情從重處罰。但根據(jù)《刑法》第三百四十五條第一款規(guī)定:“盜伐森林或者其他林木，數(shù)量較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;數(shù)量巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金;數(shù)量特別巨大的，處七年以上有期徒刑，并處罰金。”這就出現(xiàn)了采礦成本低，獲利大，其社會(huì)危害性遠(yuǎn)高于盜伐林木犯罪，但非法采礦罪的法定最高刑期卻低于濫伐林木罪。由此，在非法采礦罪與破壞森林資源犯罪發(fā)生牽連時(shí)，應(yīng)對犯罪的目的、行為人犯罪行為侵犯的客體、行為人犯罪行為的危害程度等方面進(jìn)行綜合分析，考慮到行為人的最終目的是非法采礦牟利，侵害的是國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，其所造成的危害程度大于森林資源犯罪，一般應(yīng)選擇非法采礦罪酌情從重處罰。當(dāng)然，例外情況是對盜伐林木數(shù)量特別巨大時(shí)，對行為人可能適用的刑期超過非法開采的法定最高刑時(shí)，應(yīng)當(dāng)以盜伐林木罪酌情從重處罰。

三、查辦非法開采石礦案件的對策思考

(一)建立健全案件銜接機(jī)制

一是建立信息互通機(jī)制。通過構(gòu)建信息互通共享的“兩法銜接”系統(tǒng)平臺(tái)，確保國土執(zhí)法部門將相關(guān)執(zhí)法情況及時(shí)向公安、檢察和其他相關(guān)行政執(zhí)法部門通報(bào);公安機(jī)關(guān)及時(shí)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通報(bào)移送案件的受理、立案、查處情況;檢察機(jī)關(guān)及時(shí)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通報(bào)立案監(jiān)督、批捕、起訴有關(guān)行政犯罪案件方面的情況等。二是強(qiáng)化部門協(xié)作。公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)與國土資源、安監(jiān)、林業(yè)等行政執(zhí)法部門協(xié)作，積極配合開展聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)。在執(zhí)法過程中，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行犯罪，即立案偵查，形成對非法采礦犯罪的強(qiáng)大震懾力。三是強(qiáng)化移送監(jiān)督。凡是達(dá)到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的非法采礦行政案件，“兩法銜接”信息系統(tǒng)將自動(dòng)預(yù)警提示，公安機(jī)關(guān)進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤監(jiān)督。四是倡導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)提前介入制度。對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查處可能涉嫌非法采礦犯罪的案件，檢察機(jī)關(guān)可主動(dòng)派員提前介入，以引導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)圍繞案件的定性進(jìn)行收集、固定和保全證據(jù)，增強(qiáng)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督。

(二)嚴(yán)肅查處背后腐敗問題

實(shí)踐證明，官商勾結(jié)是非法開采石礦行為愈演愈烈的癥結(jié)所在。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)查非法開采石礦背后的腐敗問題，在斬?cái)唷袄骀湣焙蜕钔凇氨Ｗo(hù)傘”上下功夫，精確打擊該類違紀(jì)違法行為。筆者認(rèn)為，可考慮將官商勾結(jié)、收“干股”作“保護(hù)傘”等行為作為非法采礦罪的共同犯罪范疇進(jìn)行打擊處理。共同犯罪是二人以上共同實(shí)施的犯罪，客觀方面必須是各共同犯罪人實(shí)施了共同犯罪行為;主觀方面必須有共同的犯罪故意。官員入股非法礦點(diǎn)獲利，事前明知其行為會(huì)產(chǎn)生破壞礦產(chǎn)資源的后果，但為了獲取高額非法利潤不惜暗中保護(hù)非法采礦行為，完全符合非法采礦共同犯罪的構(gòu)成要件。

(三)進(jìn)一步完善立法

一是適當(dāng)提高自由刑。目前《刑法》第三百四十三條第一款規(guī)定非法采礦罪“情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”建議將中增設(shè)“造成礦產(chǎn)資源特別巨大破壞的，處七年以上有期徒刑，并處罰金”，從而做到罪刑責(zé)相適應(yīng)。二是明確罰金刑范圍。以違法所得或造成礦產(chǎn)資源的破壞價(jià)值為基數(shù)，處以一定比例或倍數(shù)的罰金，如參照《刑法》第一百四十二條生產(chǎn)、銷售劣藥罪的罰金模式，建議對《刑法》第三百四十三條第一款中“……并處罰金”修改為“……造成礦產(chǎn)資源的破壞價(jià)值百分之五十以上二倍以下罰金。”，這樣既可規(guī)范法官的自由裁量權(quán)，又讓非法采礦行為人得到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)制裁。三是增設(shè)資格刑。資格刑事剝奪犯罪人享有的或行使一定權(quán)利的資格刑罰。在非法采礦罪中除了適用自由刑和罰金外，剝奪其在一定時(shí)期內(nèi)從事礦產(chǎn)資源開采有關(guān)的活動(dòng)權(quán)利，可以使非法采礦行為人尤其是對打擊單位犯罪起到很好的震懾作用。

總之，打擊非法開采石礦行為是一項(xiàng)長期復(fù)雜工程，必須合理設(shè)置非法采礦行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，加強(qiáng)部門合作、上下聯(lián)動(dòng)，采取科學(xué)的方式方法，并同步嚴(yán)查“保護(hù)傘”，才能形成強(qiáng)大合力，真正從源頭上遏制非法開采石礦的違法犯罪行為，從而達(dá)到合理利用礦產(chǎn)資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的效果。

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