非法開采石礦案件查辦難點探析

鄭超峰

(吉林大學，吉林長春130012)

隨著我國經濟的迅猛發展，交通和市政基礎設施建設如火如荼，亟需石料等建筑原材料，然而由于保護生態資源環境的要求相應增強，對石料開采的立法規定日趨完善，對新設采石場的審批更為嚴格，導致局部地區石料的供需矛盾較為緊張。在巨大經濟利益的驅使下，不法分子非法開采石礦罪類案件逐年增多，不僅嚴重破壞了生態環境和礦產資源，導致生產安全事故頻發，誘發涉及非法購買、使用爆炸物犯罪活動，還往往引發權錢交易、失職瀆職等職務類案件以及欺行霸市的黑社會性質類案件。雖然《刑法修正案(八)》對非法采礦罪作出了修改，入罪門檻已經降低，規定只要有非法采礦行為，且產生一定后果，即予以追究刑事責任，但在司法實踐中仍存在立案難、鑒定難和查處難等問題。筆者結合司法實踐，分析當前查辦非法開采石礦犯罪存在的問題，提出相應的對策，以期為依法打擊非法開采石礦犯罪案件提供參考。

一、當前查辦非法開采石礦案件存在的問題

(一)移送難

根據我國《礦產資源法》等相關法律法規的規定，各級地質礦產主管部門負責本行政區域內礦產資源勘查、開采的監督管理工作。國土、林業、環保、安監、水利等部門按各自行政職能，協同做好礦產資源管理工作。對于非法開采石礦問題，由地礦主管部門予以查處，構成犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。但司法實踐中，由于行政執法和刑事司法的銜接(簡稱“兩法銜接”)不夠順暢，案件移送協調機制不健全、信息未共享、證據不銜接以及部分行政主管部門及工作人員存在缺乏主動移送意識、執法水平有待提高、習慣于“以罰代刑”、“降格處理”等方式，導致該類案件存在實際發生多、查處少;行政處理多、移送司法機關追究刑事責任少;查處一般犯罪分子多、追究幕后推手少等問題。

(二)鑒定難

2005年8月，國土資源部出臺《非法采礦、破壞性采礦造成礦產資源破壞價值鑒定程序的規定》，明確規定非法采礦、破壞性采礦造成礦產資源破壞價值的鑒定結論由省級以上人民政府國土資源主管部門出具，并規定辦理此類鑒定程序和有關期限。雖然該規定明確具體，但在司法實踐中，卻存在不少實際困難。一是鑒定啟動難。由于明確鑒定的有權機關在省級以上國土資源主管部門，導致不少基層辦案單位望而卻步，認為要層層上報程序復雜、操作不便，因此鑒定程序啟動艱難。二是鑒定過程復雜、歷時較長。《規定》明確規定了鑒定程序，包括受理申請、委托專業技術機構鑒定和提出鑒定報告、鑒定委員會審查等環節，按正常期限歷經上述程序，往往要兩個半月，如果出現鑒定報告審查未通過，需要重新勘測的，則出現鑒定時間長達半年或更長時間的也比較常見。三是鑒定費用昂貴。對于非法采礦問題的鑒定費用往往十分昂貴，特別是金屬礦的勘測鑒定，對于石礦鑒定費用相對便宜，但一般也不低于5萬元，鑒定費用過高也阻礙了此類案件的順利辦理，有的地方由于該費用超過政府采購限額標準，委托專業技術鑒定機構時還必須按規定走政府采購招標程序，使得鑒定歷時更長。四是鑒定存在局限性。由于鑒定意見所認定的非法采礦時間跨度較長，無法分清某一段的破壞價值，特別是對于非法開采主體存在變更情況下，更是難以準確認定各違法犯罪主體的非法開采總量及相應價值。

(三)查處難

一是違法犯罪類型交織。非法開采石礦違法犯罪行為不僅侵犯國家對礦產資源的所有權，而且對非法采礦活動中的植被、水土等造成嚴重破壞。在此情況下，非法采礦罪與非法占用農用地罪、濫伐林木罪等罪名往往發生相互交織。行政執法實踐中，由于非法開采石礦違法行為與其他類型的違法行為交織，林業、農業、水利等行業主管部門與國土資源主管部門在執法上經常發生推諉，妨礙了對該違法行為的查處。在司法實踐中，由于罪名交織，也在一定程度上阻礙了對該犯罪行為的打擊。二是背后“保護傘”干預。近年來，隨著石料價格不斷上漲，非法開采石礦存在巨大暴利空間，權錢交易、官商勾結的現象較為突出。一些石礦盡管已被當地列入關閉名單，但一直未停止生產，原因就是非法石礦背后存在“保護傘”、“利益圈”，有公職人員暗中參股石礦經營。在已查處的“斬鏈挖傘”案件中，發現有相當一部分國土、公安、安監等主管部門工作人員成為非法石礦的“保護傘”，由于監管者與被監管對象形成利益同盟，這直接導致非法開采石礦行為肆無忌憚、監管流于形式。三是某種情況下受到當地政府的制約。在基礎設施建設全面鋪開、重點工程項目相繼上馬，需要大量石料的情況下，地方政府為了推動重點工程項目的建設進度，某種情況下默許了非法開采石料的行為，甚至通過批準依法應予關閉的舊石礦通過“礦山生態治理”等方式，重啟石礦開采。在服務經濟建設大局的名義下，查處非法開采石礦行為反而被套上阻礙政府中心工作的標簽。

二、查辦非法開采石礦案件難點問題探討

(一)關于收集礦產資源破壞數額證據的方式方法

在查辦非法開采石礦犯罪案件中，往往通過收集非法采礦者的礦產品交易單據來認定礦產資源破壞數額。但從實踐來看，多數非法開采的采石場通常采取現金交易，其交易多賣少開或不開單據屢見不鮮，交易單據即便是真實的，非法采礦和破壞性采礦采出的礦產品價值，并不等于通過合理開采獲得的礦產資源價值，也不等同于其“造成礦產資源破壞的價值”。因此，筆者認為，針對非法開采石礦違法犯罪案件證據收集上，還要把握以下要點和方法:一是調取采石場的用電量數據。開采、生產石料需要耗用大量電量，且用電量與石料產量存在一定比例關系。在案件調查中，通過調取供電部門提供的石場用電量，可相對準確測算石料產量，并按石料的平均銷售價格，確定石場銷售額及其非法經營所得。二是調取采石場耗用民爆用品資料。根據采石場耗用雷管炸藥等爆破用品與石料產量的比例關系，從爆破物品發售單位采集采石場領購爆破物品數據，測算每噸石料開采所需炸藥數量，進而測算采石場的產量。這種方法主要適用于持有采礦許可證超量開采的情形。三是調取采石場地磅數據。采石場一般采用地磅作為石料稱重設備，因此采石場地磅機能夠準確記錄石場銷售石料的重量。有的石場還應用專門的地磅軟件，完成對重量數據、車輛數據等的管理，便于查詢、掌握采石場非法開采石料的總量。地磅機數據是認定非法開采石礦的重要證據材料。

(二)關于“情節嚴重”和“情節特別嚴重”的認定

《刑法修正案(八)》的出臺，將非法采礦罪從結果犯修改為行為犯，并設置“情節嚴重”和“情節特別嚴重”兩種情形，但對于這兩種情形如何區分和把握，目前法律條文和司法解釋沒有作出明確的規定。筆者認為要充分根據對國有礦產物權的損失和破壞、生態環境的污染和損害程度、人身安全的危害程度等依據來準確定罪，具體可以從以下幾個方面來認定情節嚴重:一是非法開采石礦行為造成礦產資源損失或礦產資源破壞的價值。礦產資源破壞的價值不僅包括行為人實際非法采礦的數額，還包括因行為人的非法采礦行為可能對礦產的儲存造成相關的破壞影響。2003年最高人民法院《關于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條規定:“非法采礦造成礦產資源破壞的價值，數額在5萬元以上，屬于“造成礦產資源破壞”;數額在30萬元以上，屬于“造成礦產資源嚴重破壞”。該司法解釋仍可作為認定情節嚴重和情節特別嚴重參考的依據。二是實施非法開采對生態環境造成嚴重破壞的，比如砍伐林木、毀壞農田、造成植被嚴重破壞、水土流失等。三是行為人不聽勸阻，威脅執法檢查人員，或者多次非法采礦的，如3次以上開采的，或者曾因非法采礦受過行政處罰或刑事追究又繼續非法采礦的。四是行為人未遵守爆炸物安全管理等法律法規，因非法采礦造成人員傷亡或生產安全責任事故的。五是行為人非法采礦造成情節嚴重的其他情形。例如實踐中有的石場非法采礦發生與周邊群眾沖突的群體性事件等等。“情節特別嚴重”的情形可以在“情節嚴重”情形的基礎上進行設定。

(三)對犯罪競合情形的定罪量刑

行為人在實施非法開采石礦行為時，不僅侵害國家的礦產資源所有權，而且侵犯了國家、集體或個人對林木的所有權。行為人實施非法開采的行為，同時涉嫌非法采礦罪、非法占用農地罪和盜伐林木罪，在形成犯罪競合情況下，對于此類案件的處理應按牽連犯，“從一重罪處斷”原則，也即在處理時按牽連犯數罪中的最重的一個罪定罪，并在其法定刑之內酌情從重處罰。但根據《刑法》第三百四十五條第一款規定:“盜伐森林或者其他林木，數量較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;數量巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金;數量特別巨大的，處七年以上有期徒刑，并處罰金。”這就出現了采礦成本低，獲利大，其社會危害性遠高于盜伐林木犯罪，但非法采礦罪的法定最高刑期卻低于濫伐林木罪。由此，在非法采礦罪與破壞森林資源犯罪發生牽連時，應對犯罪的目的、行為人犯罪行為侵犯的客體、行為人犯罪行為的危害程度等方面進行綜合分析，考慮到行為人的最終目的是非法采礦牟利，侵害的是國家的礦產資源所有權，其所造成的危害程度大于森林資源犯罪，一般應選擇非法采礦罪酌情從重處罰。當然，例外情況是對盜伐林木數量特別巨大時，對行為人可能適用的刑期超過非法開采的法定最高刑時，應當以盜伐林木罪酌情從重處罰。

三、查辦非法開采石礦案件的對策思考

(一)建立健全案件銜接機制

一是建立信息互通機制。通過構建信息互通共享的“兩法銜接”系統平臺，確保國土執法部門將相關執法情況及時向公安、檢察和其他相關行政執法部門通報;公安機關及時向行政執法機關通報移送案件的受理、立案、查處情況;檢察機關及時向行政執法機關通報立案監督、批捕、起訴有關行政犯罪案件方面的情況等。二是強化部門協作。公安機關應加強與國土資源、安監、林業等行政執法部門協作，積極配合開展聯合執法活動。在執法過程中，一經發現現行犯罪，即立案偵查，形成對非法采礦犯罪的強大震懾力。三是強化移送監督。凡是達到刑事立案標準的非法采礦行政案件，“兩法銜接”信息系統將自動預警提示，公安機關進行重點跟蹤監督。四是倡導檢察機關提前介入制度。對于行政執法機關查處可能涉嫌非法采礦犯罪的案件，檢察機關可主動派員提前介入，以引導行政執法機關圍繞案件的定性進行收集、固定和保全證據，增強對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的監督。

(二)嚴肅查處背后腐敗問題

實踐證明，官商勾結是非法開采石礦行為愈演愈烈的癥結所在。紀檢監察機關和檢察機關嚴查非法開采石礦背后的腐敗問題，在斬斷“利益鏈”和深挖“保護傘”上下功夫，精確打擊該類違紀違法行為。筆者認為，可考慮將官商勾結、收“干股”作“保護傘”等行為作為非法采礦罪的共同犯罪范疇進行打擊處理。共同犯罪是二人以上共同實施的犯罪，客觀方面必須是各共同犯罪人實施了共同犯罪行為;主觀方面必須有共同的犯罪故意。官員入股非法礦點獲利，事前明知其行為會產生破壞礦產資源的后果，但為了獲取高額非法利潤不惜暗中保護非法采礦行為，完全符合非法采礦共同犯罪的構成要件。

(三)進一步完善立法

一是適當提高自由刑。目前《刑法》第三百四十三條第一款規定非法采礦罪“情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”建議將中增設“造成礦產資源特別巨大破壞的，處七年以上有期徒刑，并處罰金”，從而做到罪刑責相適應。二是明確罰金刑范圍。以違法所得或造成礦產資源的破壞價值為基數，處以一定比例或倍數的罰金，如參照《刑法》第一百四十二條生產、銷售劣藥罪的罰金模式，建議對《刑法》第三百四十三條第一款中“……并處罰金”修改為“……造成礦產資源的破壞價值百分之五十以上二倍以下罰金。”，這樣既可規范法官的自由裁量權，又讓非法采礦行為人得到應有的經濟制裁。三是增設資格刑。資格刑事剝奪犯罪人享有的或行使一定權利的資格刑罰。在非法采礦罪中除了適用自由刑和罰金外，剝奪其在一定時期內從事礦產資源開采有關的活動權利，可以使非法采礦行為人尤其是對打擊單位犯罪起到很好的震懾作用。

總之，打擊非法開采石礦行為是一項長期復雜工程，必須合理設置非法采礦行為應當承擔的法律責任，加強部門合作、上下聯動，采取科學的方式方法，并同步嚴查“保護傘”，才能形成強大合力，真正從源頭上遏制非法開采石礦的違法犯罪行為，從而達到合理利用礦產資源，保護生態環境的效果。

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