構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的實(shí)現(xiàn)路徑

◆陳金星

構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的實(shí)現(xiàn)路徑

◆陳金星

內(nèi)容提要：當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政收支的矛盾越來越突出，財(cái)政領(lǐng)域立法緩慢、預(yù)算透明度與科學(xué)水平偏低、財(cái)稅制度滯后時(shí)代發(fā)展等問題迫切要求財(cái)政管理體制進(jìn)行深層次的改革。中共十八屆三中全會(huì)提出建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的要求為財(cái)政改革指明了方向。文章通過梳理新中國(guó)成立以來我國(guó)財(cái)政制度的演變，分析現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)具備的特征以及我國(guó)財(cái)政制度存在的問題，認(rèn)為應(yīng)該從財(cái)政制度頂層設(shè)計(jì)、厘清政府與市場(chǎng)邊界、加快財(cái)政法治建設(shè)、逐步完善稅收制度、提高財(cái)政資金扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精準(zhǔn)度、鼓勵(lì)區(qū)域間財(cái)政合作等六個(gè)方面構(gòu)建我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度。

財(cái)政制度；改革；法治；合作

財(cái)政乃庶政之母，邦國(guó)之本。財(cái)稅體制在國(guó)家治理中具有無可替代的作用。財(cái)政制度不健全、不合理，國(guó)家財(cái)力就缺乏可持續(xù)增長(zhǎng)的保障，國(guó)家治理就缺乏社會(huì)各階層的支持，輕則影響政府公信力，重則關(guān)乎國(guó)家興亡。縱觀我國(guó)歷代改革以及發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷程，國(guó)家治理體系的演進(jìn)和完善，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)的改革探索，無不以財(cái)政制度不斷發(fā)展為突破口。正是由于財(cái)政在國(guó)家治理中的重要作用，推動(dòng)財(cái)政制度現(xiàn)代化就顯得尤為必要。中共十八屆三中全會(huì)提出建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的要求。這不僅是財(cái)政理論界與實(shí)務(wù)界解決自身發(fā)展不可回避的問題，也是國(guó)家穩(wěn)定發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、均衡社會(huì)貧富差距等對(duì)財(cái)政制度的倒逼。構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，就是要發(fā)揮財(cái)政在完善國(guó)家治理體系和保障國(guó)家長(zhǎng)治久安中的基礎(chǔ)性、制度性、支撐性作用。

一、新中國(guó)成立以來我國(guó)財(cái)政制度的演變

新中國(guó)成立以來，隨著政治制度與經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)財(cái)政管理體制經(jīng)歷了三次變遷。

（一）“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段

1950-1979年，我國(guó)效仿蘇聯(lián)模式實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。此時(shí)，實(shí)行各級(jí)政府的財(cái)政收入統(tǒng)一上繳中央，地方支出統(tǒng)一由中央撥付的高度集中的預(yù)算管理體制，即“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制。盡管期間進(jìn)行過“劃分收支、分級(jí)管理”（1951-1957年）、“以收定支、幾年不變”（1958年）、“總額分成、一年一定”（1959-1970年）、“財(cái)政收支包干管理”（1971-1973年）、“收入固定比例留成、支出包干”（1974-1975年）、“總額分成、一年一變”（1976-1979年）的財(cái)政收入劃分調(diào)整，但高度集權(quán)始終是這一時(shí)期財(cái)政體制的主要特征。①王惠平：《我國(guó)財(cái)政管理體制改革回顧及展望》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2008年第7期。“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代為我國(guó)工業(yè)化建設(shè)籌集了大量資金，為鞏固政權(quán)與工業(yè)發(fā)展發(fā)揮了歷史性作用。然而，這種財(cái)政體制也暴露了資源配置低效、財(cái)政收入持續(xù)高壓、地方財(cái)政收入與地方財(cái)政支出割裂等多項(xiàng)問題。

（二）“財(cái)政包干（分灶吃飯）”階段

1979年我國(guó)實(shí)行改革開放政策，確定以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為總方針，1992年確定建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總方略。為激活地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)積極性，擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，啟動(dòng)了“財(cái)政包干”的財(cái)政分權(quán)改革。“財(cái)政包干”管理體制經(jīng)歷了“劃分收支、分級(jí)包干”（1980-1984年）、“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”（1985-1987年）、“多種形式的財(cái)政包干”（1988-1993年）等方式的調(diào)整。分權(quán)是“財(cái)政包干”改革的重要特征。經(jīng)過改革，地方政府財(cái)政收入逐年上升，社會(huì)發(fā)展速度加快。但是，這也導(dǎo)致中央政府財(cái)政收入的比重不斷下滑，從1986年的36.7%下降到1993年的22%。中央財(cái)力不足約束了中央政府的宏觀調(diào)控能力，地域間的貧富差距也因這一制度不斷強(qiáng)化。

（三）“分稅制”階段

1994年至今我國(guó)實(shí)行的是“分稅制”財(cái)政管理體制。為提高中央政府宏觀調(diào)控能力，適應(yīng)建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，以及進(jìn)一步理順中央與地方的財(cái)政分配關(guān)系，1994年我國(guó)實(shí)行“分稅制”財(cái)政體制改革。將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，以稅種屬性與共享稅分配規(guī)則確定稅收歸屬層級(jí)；建立國(guó)稅、地稅兩套稅收征管機(jī)構(gòu)；劃分了中央財(cái)政與地方財(cái)政的支出邊界；確定了中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政稅收返還規(guī)則。其中2002年進(jìn)行了企業(yè)所得稅收入劃分調(diào)整；2012年開始，為優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、降低中小企業(yè)稅負(fù)，進(jìn)行“增值稅擴(kuò)圍”（“營(yíng)改增”）改革，將原適用營(yíng)業(yè)稅的稅目改為適用增值稅征收。“分稅制”改革，調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府理財(cái)?shù)姆e極性，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力的財(cái)政保障。但是，分稅制發(fā)展至今，仍然呈現(xiàn)出眾多問題，如城鄉(xiāng)收入分配差距依然呈擴(kuò)大趨勢(shì)、地方政府財(cái)政收支壓力較大、政府債務(wù)加速增長(zhǎng)等。

三個(gè)階段的財(cái)政改革在緩解當(dāng)時(shí)政府財(cái)政壓力、回應(yīng)社會(huì)呼吁、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面都發(fā)揮了重要作用。但仍可以看出，不論“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制，抑或“分稅制”的財(cái)政管理體制，都具有明顯的時(shí)代經(jīng)濟(jì)屬性烙印，如“統(tǒng)收統(tǒng)支”具有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，“財(cái)政包干”與“分稅制”具有探索、模仿的痕跡；三次改革的措施或多或少存在問題，如早期增值稅與營(yíng)業(yè)稅之間征稅對(duì)象界定不清；改革對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的響應(yīng)較慢，只有到問題倒逼至不得不改的地步才進(jìn)行改革。

現(xiàn)代財(cái)政制度兼具科學(xué)性和合理性，不僅能破解當(dāng)下財(cái)政面臨的困境，也能為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供動(dòng)力。早在20世紀(jì)90年代，美國(guó)、英國(guó)、加拿大等多個(gè)國(guó)家已經(jīng)開始探索建立現(xiàn)代財(cái)政制度。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐漸成熟，信息快速流動(dòng)帶來豐富的國(guó)際財(cái)政改革經(jīng)驗(yàn)。時(shí)代背景提供了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的環(huán)境氛圍，國(guó)家治理改革也明確提出深化財(cái)稅體制改革的要求。經(jīng)濟(jì)、政治、時(shí)代環(huán)境等種種指針均指向現(xiàn)代財(cái)政制度。

二、現(xiàn)代財(cái)政制度的特征

所謂“現(xiàn)代財(cái)政制度”，目前理論界并沒有嚴(yán)格的定義。中共十八屆三中全會(huì)提出，現(xiàn)代財(cái)政制度是“優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”。建立現(xiàn)代財(cái)政制度的路徑為“改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。本文認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)政制度是國(guó)家治理的重要手段，戰(zhàn)略高度、作用有效性、制度科學(xué)性、大眾認(rèn)可度等均優(yōu)于以往的財(cái)政制度。具體來說，現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)該具有法治性，公平性，民主、透明，收入可持續(xù)四個(gè)主要特征。

（一）法治性

法治是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的核心。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與國(guó)家治理有序運(yùn)行均以法治作為重要保障。財(cái)政作為國(guó)家公共管理與宏觀調(diào)控的重要組成部分，納入法治化軌道是其應(yīng)有之義。從私人與政府的關(guān)系來看，政府從納稅人或繳費(fèi)人處籌集財(cái)政收入，代理微觀個(gè)體維持國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)，并向社會(huì)提供公共產(chǎn)品，私人與政府達(dá)成一種委托—代理關(guān)系。規(guī)范、監(jiān)督委托方與代理方的行為，防范雙方的道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇，必須依靠嚴(yán)格、科學(xué)的法律制度。同時(shí)，從財(cái)政收入到財(cái)政支出的過程涉及納稅人與政府、不同層級(jí)政府之間、政府與市場(chǎng)之間等多重關(guān)系，只有各個(gè)主體依法履行收入與支出責(zé)任與義務(wù)，才能保證各個(gè)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。現(xiàn)實(shí)中，政府在征收環(huán)節(jié)處于強(qiáng)勢(shì)地位，在支出環(huán)節(jié)又具有絕對(duì)信息優(yōu)勢(shì)，如果缺乏財(cái)政法治約束，亂攤派、利益尋租等就會(huì)導(dǎo)致財(cái)政制度的混亂甚至國(guó)家動(dòng)亂。因此，財(cái)政法治化建設(shè)應(yīng)該重點(diǎn)約束政府行為。我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，經(jīng)過多年的宣教，法治精神與法治意識(shí)已經(jīng)深入民心，社會(huì)各界對(duì)建設(shè)法治財(cái)政呼聲空前高漲。

（二）公平性

公平是現(xiàn)代財(cái)政的重要量尺。現(xiàn)代市場(chǎng)資源配置以效率優(yōu)先，財(cái)政分配是位于市場(chǎng)初次分配之后的二次分配，應(yīng)更關(guān)注公平。在市場(chǎng)分配過程中，依靠?jī)r(jià)格指導(dǎo)機(jī)制，資源快速進(jìn)行配置并進(jìn)行財(cái)富分割。但是，由于資源稟賦差異、政策特殊導(dǎo)向不同，資源貧乏的個(gè)體或區(qū)域天然缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，如果僅靠市場(chǎng)分配機(jī)制，貧窮的個(gè)體或區(qū)域?qū)⒉粩鄰?qiáng)化其貧困境地，最終導(dǎo)致窮人暴力搶奪富人財(cái)富的結(jié)局。財(cái)政作為二次分配機(jī)制，通過轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、稅式支出等方式能發(fā)揮縮小貧富差距的功能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平發(fā)展。目前，國(guó)際上的發(fā)達(dá)國(guó)家無一不是福利型國(guó)家，而這些國(guó)家的財(cái)政分配制度無一不將公平性原則奉為圭臬。公平收入分配、共享國(guó)家福利不僅使這些國(guó)家的公民享有較高的幸福感和國(guó)家榮譽(yù)感，也使這些國(guó)家成為全球頂級(jí)人才洼地，最終反復(fù)強(qiáng)化這些國(guó)家的科技創(chuàng)新、國(guó)民文明領(lǐng)先地位。

改革開放以來，我國(guó)以“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。三十多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速始終位于世界前列，2010年起我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量位居世界第二，近幾年我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量不斷提升，發(fā)展成果舉世矚目。但是，從發(fā)展公平上看，我國(guó)區(qū)域、城鄉(xiāng)貧富差距逐步拉大，仇富心理在社會(huì)中彌散，由此引致的群體性事件頻頻爆發(fā)。我國(guó)是人民當(dāng)家做主的國(guó)家，分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果是人民的權(quán)利。建立科學(xué)的現(xiàn)代財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制是維護(hù)社會(huì)公平、分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的有效制度途徑。

（三）民主、透明

民主、透明標(biāo)志著現(xiàn)代財(cái)政的文明進(jìn)步。民主是人類社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志，在民主機(jī)制下公民有權(quán)參與政府公共事務(wù)管理，政府決策必須尊重公民意愿。民主決策具有保護(hù)公民訴求、避免公共政策失偏、發(fā)動(dòng)普通民眾參與社會(huì)公共事務(wù)積極性等優(yōu)勢(shì)。民主是公共財(cái)政的本質(zhì)屬性，我國(guó)憲法規(guī)定“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家”，這一國(guó)體決定了我國(guó)特殊的政治體制和選舉制度，也決定了我國(guó)的財(cái)政決策必須遵照民主程序。

透明是建立現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。在一些研究中，財(cái)政透明度常常作為衡量國(guó)家管理能力與社會(huì)文明的重要指標(biāo)。國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的《財(cái)政透明制度手冊(cè)》規(guī)定，財(cái)政透明意味著“明確的職能和責(zé)任范圍、全面公開的信息、合理公開的決策程序、真實(shí)的財(cái)政數(shù)據(jù)”四個(gè)方面。只有公開財(cái)政信息，普通公民參與財(cái)政監(jiān)督才有依可循，民主財(cái)政建設(shè)才不會(huì)成為一句口號(hào)。同時(shí)，透明性原則也倒逼財(cái)政部門規(guī)范管理，科學(xué)設(shè)置收支科目，促進(jìn)政府會(huì)計(jì)制度改革，遏制官員腐敗，并促進(jìn)政治民主化進(jìn)程。目前，提高財(cái)政透明度、打造透明政府已成為社會(huì)主流，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和不少發(fā)展中國(guó)家都已公開了財(cái)政信息。

（四）收入可持續(xù)

收入可持續(xù)是現(xiàn)代財(cái)政制度科學(xué)性的重要表現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府職能也隨之調(diào)整。封建社會(huì)經(jīng)濟(jì)自給自足，政府職能為“御外”和“安內(nèi)”，財(cái)政收入更多的是“靠天吃飯”。自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在“小政府大市場(chǎng)”思想指導(dǎo)下，政府在市場(chǎng)中只充當(dāng)“守夜人”角色，財(cái)政收入受微觀經(jīng)濟(jì)影響較大。當(dāng)前，政府職能已擴(kuò)展為調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、維護(hù)市場(chǎng)秩序、提供社會(huì)保障等方面，政府職能的擴(kuò)張需要持續(xù)增長(zhǎng)的財(cái)力作為支撐，按照瓦格納法則的規(guī)律，財(cái)政收入占GDP的比重會(huì)逐步提高。如果因收入約束導(dǎo)致相關(guān)政策兌現(xiàn)困難，受棘輪效應(yīng)影響，社會(huì)不安因素就會(huì)滋生。今后很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)將處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)變革時(shí)期，財(cái)政增支要求不斷增加，而經(jīng)濟(jì)增速放緩、土地財(cái)政式微、減輕企業(yè)稅負(fù)等減收因素造成政府背負(fù)沉重的收入壓力，收支矛盾逐漸凸顯。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，就是要構(gòu)建科學(xué)的稅收體制，減少一次性稅收所占比重，將稅收機(jī)制合理嵌入穩(wěn)定增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)循環(huán)過程；在支出方面，提高財(cái)政資金使用質(zhì)量，節(jié)約財(cái)政支出。通過合理安排收支因素，保持財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、我國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的緊迫性

財(cái)政制度安排與國(guó)家政治改革、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)文明、文化生活等息息相關(guān)，不合理、不科學(xué)的財(cái)政制度將會(huì)影響百姓生活和國(guó)家發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入新常態(tài)，國(guó)家發(fā)展既迎來了歷史性的機(jī)遇，又面臨著前所未有的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。其中發(fā)展不平衡、體制改革滯后社會(huì)進(jìn)步、收入增量萎縮而剛性支出增加等問題，已經(jīng)開始制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。這些問題的產(chǎn)生，都與現(xiàn)行財(cái)政體制有一定關(guān)系。就財(cái)政自身而言，隨著國(guó)內(nèi)外形勢(shì)和我國(guó)發(fā)展階段的變化，現(xiàn)行財(cái)政體制的制度優(yōu)勢(shì)正在削弱，財(cái)政調(diào)控的功能與準(zhǔn)度都在下降。

（一）區(qū)域收入差距逐漸擴(kuò)大

近年來，我國(guó)東部與中部、西部的收入差距越來越大。從經(jīng)濟(jì)總量看，東部地區(qū)GDP占全國(guó)的比重不斷提高，從1994年的51.12%提高到了2014年的55.78%，中、西部地區(qū)GDP占全國(guó)比重分別由1994年的30.67%和18.21%下降為2014年的28.62%和15.6%；從人均GDP看，1994年?yáng)|部地區(qū)人均GDP比中部高34%，比西部高53%；2014年?yáng)|部地區(qū)人均GDP比中部高37.81%，比西部高57.56%。

我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距自二十世紀(jì)九十年代以來呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。1994年，我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均可支配收入為1577.4元，①單位為人民幣，下文涉及金額的單位均為此。城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為4282.95元，城鄉(xiāng)居民家庭人均可支配收入差距2705.55元，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.72；2014年，農(nóng)村居民家庭人均可支配收入為9892元，比1994年增長(zhǎng)527.11%，鎮(zhèn)鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入為29000元，比1994年提高577.1%，城鄉(xiāng)居民家庭人均可支配收入差距19108元，比1994年擴(kuò)大606.52%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比擴(kuò)大為2.93。此外，由于東部地區(qū)城市化水平普遍高于中部與西部，因此我國(guó)區(qū)域差距擴(kuò)大和城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大還具有相互交錯(cuò)的特點(diǎn)。②1994年數(shù)據(jù)來源于《2012年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2014年數(shù)據(jù)來源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

除區(qū)域發(fā)展不平衡與城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大外，我國(guó)還存在行業(yè)間、企業(yè)內(nèi)部工資收入差距過大的情況。2013年農(nóng)林牧漁業(yè)平均工資在全行業(yè)最低，為17616元，金融業(yè)人均工資為70146元，兩個(gè)行業(yè)收入差距為52530元；2010年上市公司高管年薪平均值為66.8萬元，是當(dāng)年全國(guó)平均工資的18倍。③《中國(guó)收入分配差距現(xiàn)狀及其影響》，人民網(wǎng)-理論頻道，2012年12月13日。

收入差距的拉大使廣大民眾產(chǎn)生被剝奪感，容易引發(fā)各個(gè)階層的信任危機(jī)，導(dǎo)致社會(huì)行為失范，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、拉動(dòng)內(nèi)需等具有不利影響。可以說，目前我國(guó)的仇富、仇官、蟻?zhàn)鍐栴}等都與收入差距擴(kuò)大有關(guān)。

（二）財(cái)政立法建設(shè)推進(jìn)緩慢

1.稅收法治方面。當(dāng)前我國(guó)稅收立法存在諸多問題。一是稅收法律體系不完整，單行的稅收法律文件多，沒有稅收基本法，一些基本的稅收問題缺乏統(tǒng)一規(guī)范；二是現(xiàn)行稅法立法級(jí)次較低，只有稅收征管法、個(gè)人所得稅法、企業(yè)所得稅法、車船稅法四部稅法由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定，其余大多是由國(guó)務(wù)院制定的暫行條例等行政法規(guī)；三是立法層次相對(duì)較低、權(quán)威性較差，容易導(dǎo)致稅收政策變化較多、執(zhí)法隨意等問題。立法的缺失必然降低執(zhí)法的嚴(yán)肅性，如2014年12月份到2015年1月份之間，短短一個(gè)多月我國(guó)成品油消費(fèi)稅三次上調(diào)，在社會(huì)上引起了廣泛議論。同時(shí)，由于稅收政策變動(dòng)頻繁，也加大稅收征管部門在過渡期的工作難度，自由裁量權(quán)伴此產(chǎn)生。

2.預(yù)算立法方面。1994年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，但是直到20年后，預(yù)算法才首次修改。其間社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)生重大改變，舊預(yù)算法早已與時(shí)代需求不匹配，雖然社會(huì)各界也多次呼吁，但預(yù)算法的修訂日程一拖再拖。2014年經(jīng)過四次審議，預(yù)算法修訂案（以下稱新預(yù)算法）終于通過。盡管如此，新預(yù)算法依然存在一些問題，并且從其艱難的頒布過程和反復(fù)修訂的條款內(nèi)容，也可透視出民主法治與相關(guān)利益群體的艱難博弈。如對(duì)稅收要素的規(guī)定，討論稿的表述為“明確稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度，只能由法律規(guī)定”，新預(yù)算法的最終表述為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度，只能由法律規(guī)定”，最終表述縮小了稅收的法定范圍。預(yù)算法是約束財(cái)政行為的重要制度，只有科學(xué)合理的預(yù)算安排，才能保證稅收、財(cái)政支出行為不會(huì)偏離公共訴求的軌道。

（三）稅收制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求不匹配

隨著科技、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化持續(xù)深入，新生事物的出現(xiàn)速度快于以往任何時(shí)期；同時(shí)，隨著市場(chǎng)的多元與細(xì)分，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力越來越大。在此背景下，原有的稅收制度越來越不能滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要。

1.與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的需求不匹配。一方面，我國(guó)稅收立法權(quán)高度集中，大部分稅種實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的征收率、優(yōu)惠率，而我國(guó)各地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)各異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一，高度集中的稅收立法權(quán)使得地方政府無法因地制宜地調(diào)整相關(guān)稅率，制定符合本地的稅種，無法充分發(fā)揮稅收在促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)升級(jí)中的作用；另一方面，我國(guó)稅收優(yōu)惠政策散見于各類單行法規(guī)中，碎片化嚴(yán)重，政策間銜接性差，使得稅收優(yōu)惠政策作用低于預(yù)期。

2.與擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略要求不匹配。一是我國(guó)部分稅收制度設(shè)置不合理，存在重復(fù)征稅，對(duì)民間投資和再投資鼓勵(lì)不足。如稅法規(guī)定：企業(yè)股東為個(gè)人的，企業(yè)以未分配利潤(rùn)轉(zhuǎn)增資本，不僅要繳納企業(yè)所得稅，還要在此基礎(chǔ)上對(duì)個(gè)人股東征收20%的個(gè)人所得稅；①《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于股份制企業(yè)轉(zhuǎn)增股本和派發(fā)紅股征免個(gè)人所得稅的通知》（國(guó)稅發(fā)〔1997〕198號(hào)）。個(gè)人多處投資取得收益的，收益要合并征稅，但盈虧不能相抵。二是現(xiàn)行稅收政策存在對(duì)投資行為輕稅負(fù)、對(duì)消費(fèi)行為重稅負(fù)的傾向，影響我國(guó)內(nèi)需的拉動(dòng)。

3.與促進(jìn)科技創(chuàng)新的要求不匹配。目前稅收優(yōu)惠主要針對(duì)已有的高新技術(shù)企業(yè)，或者高新技術(shù)已經(jīng)研發(fā)成功的企業(yè)，而對(duì)孵化期或正處于研發(fā)期的高新技術(shù)企業(yè)優(yōu)惠力度不足，導(dǎo)致企業(yè)偏好直接引進(jìn)技術(shù)，鈍化了其自主研發(fā)的能力。

（四）預(yù)算的科學(xué)性、透明性不夠

近年來，我國(guó)財(cái)政預(yù)算編制的科學(xué)性不斷提高，政府預(yù)算公開的內(nèi)容逐漸增多。自2009年起，細(xì)化了政府采購(gòu)預(yù)算清單；自2010年起，開始公開中央政府本級(jí)財(cái)政收入和預(yù)算支出的12張表；自2011年起，中央開始公開“三公”消費(fèi)；2015年實(shí)行的新預(yù)算法也對(duì)政府預(yù)算公開的內(nèi)容、責(zé)任單位、公布時(shí)間做了具體規(guī)定。盡管如此，我國(guó)預(yù)算制度仍然存在一些問題。

1.口徑不一。如某市2011年編制年初預(yù)算時(shí)，將140億元的土地出讓成本支出列入年初財(cái)政的政府性基金預(yù)算，由發(fā)改委統(tǒng)一編報(bào)。但年底決算時(shí)，將該支出項(xiàng)目列為市房管局支出項(xiàng)目，導(dǎo)致當(dāng)年預(yù)算、決算存在140億元差額。還有些支出項(xiàng)目由于界定不清，同一事項(xiàng)在相鄰兩年間歸屬不同科目。

2.晦澀難懂。我國(guó)財(cái)政預(yù)算晦澀難懂的問題多年前就已被提出，但依然沒有走出“年年提，年年懵”的怪圈。一方面，政府預(yù)算報(bào)告量大，地級(jí)市的預(yù)算表一般有一兩百頁(yè)，人大代表很難在短時(shí)間內(nèi)認(rèn)真審查；另一方面，預(yù)算表中涉及許多專業(yè)名詞，一般民眾不易理解。2012年廣州曾經(jīng)出現(xiàn)財(cái)政專家看不懂當(dāng)?shù)仡A(yù)算表的情況。

3.用詞不準(zhǔn)。如目前預(yù)算項(xiàng)目中列出的“司法部門”，法學(xué)界狹義的概念包括審判和檢察，廣義的概念包括公安、檢察院、法院、司法局四個(gè)部門。由于預(yù)算表中沒有列出具體的責(zé)任部門，依然無法獲知費(fèi)用的具體流向。

4.具體列支不詳。很多地方的預(yù)算表中含有多個(gè)“其他”科目，如“其他安全經(jīng)費(fèi)”、“其他公共經(jīng)費(fèi)”等，這些科目涉及金額較大，且沒有說明具體的列支情況，不免使公眾對(duì)財(cái)政支出的內(nèi)容有所非議。

5.經(jīng)費(fèi)支出的合理性無法判斷。預(yù)算表中支出金額缺乏說明信息，難以判斷支出的合理性。如2012年，某市公共安全經(jīng)費(fèi)中武警支出660多億，公安支出占近40億，緝私支出近10億，法院支出約3億，武警支出占90%以上，法院支出不足0.5%。由于缺乏具體人員編制信息和其他相關(guān)信息，公眾無法判斷該結(jié)構(gòu)的公共安全支出是否合理。

（五）財(cái)政績(jī)效評(píng)估能力普遍較弱

財(cái)政績(jī)效監(jiān)督是國(guó)際財(cái)政發(fā)展的主流。新預(yù)算法第57條補(bǔ)充規(guī)定：各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)。政府職能的廣泛性要求財(cái)政在多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行支出，如生態(tài)補(bǔ)償、文化建設(shè)、教育、國(guó)防等。財(cái)政資金支出廣泛，實(shí)踐中不僅要注重資金的合規(guī)使用，還要重視經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生收益，直接、間接收益，長(zhǎng)期、短期收益。在國(guó)際社會(huì)中，績(jī)效評(píng)估是衡量財(cái)政資金使用效率和財(cái)政政策科學(xué)性、有效性的通行做法。在績(jī)效評(píng)估中，通過構(gòu)建一些指標(biāo)體系，可以對(duì)財(cái)政資金的支出效果進(jìn)行橫向和縱向比較，有利于政府及時(shí)修正政策在執(zhí)行中的偏差，有利于與其他國(guó)家對(duì)比，促進(jìn)我國(guó)財(cái)政制度的國(guó)際化接軌。目前，財(cái)政績(jī)效評(píng)估與公開是我國(guó)各級(jí)財(cái)政工作的短板。我國(guó)財(cái)政監(jiān)督偏重對(duì)財(cái)政工作的合規(guī)性監(jiān)督，各級(jí)政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估能力較弱，構(gòu)建的指標(biāo)不規(guī)范、體系不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)缺乏連續(xù)性和可對(duì)比性。財(cái)政績(jī)效評(píng)估能力不足不利于實(shí)踐界和理論界對(duì)財(cái)政政策進(jìn)行有效性研究，不利于我國(guó)財(cái)政民主化和公共財(cái)政建設(shè)。

（六）僵化的收入結(jié)構(gòu)與剛性支出矛盾顯著

2012年以來，隨著“土地財(cái)政”的逐漸式微，經(jīng)濟(jì)增速換擋下降，財(cái)政收入增速呈下滑趨勢(shì)。與此同時(shí)，我國(guó)公共建設(shè)任務(wù)依然嚴(yán)峻，老齡化公共服務(wù)支出、扶持企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)支出、城鎮(zhèn)化建設(shè)支出、政府債務(wù)還息償本等剛性支出要求政府財(cái)政資金持續(xù)高位投入。在我國(guó)財(cái)政收入與支出結(jié)構(gòu)沒有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性變化前，財(cái)政收支矛盾帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)將給各級(jí)政府帶來前所未有的挑戰(zhàn)。

2014年我國(guó)一般公共財(cái)政收入為140350億元，比2013年增長(zhǎng)8.6%，增速比2012年、2013年分別回落4.3和1.6個(gè)百分點(diǎn)，近23年來首次跌破兩位數(shù)，該增速表明我國(guó)財(cái)政收入的高增長(zhǎng)時(shí)代結(jié)束，增速正式步入“一位數(shù)”時(shí)代。2014年中央一般公共財(cái)政收入為64490億元，比上年增長(zhǎng)7.1%，一般公共財(cái)政支出為151662億元，比2013年增長(zhǎng)10.2%，中央財(cái)政收支缺口是87172億元；地方一般公共財(cái)政收入（本級(jí)）為75860億元，地方財(cái)政支出為129092億元，地方財(cái)政收支缺口是53232億元。①數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部網(wǎng)站。

土地出讓金收入下降是財(cái)政收入增速下降的主要原因。土地出讓金收入是廣義口徑政府財(cái)政收入的重要組成部分，占全國(guó)財(cái)政收入的23%、地方財(cái)政收入的35%，是各級(jí)政府尤其是三四線城市政府實(shí)施基礎(chǔ)建設(shè)投資的重要資金來源。2009年至2013年間，全國(guó)財(cái)政收入增速為19%，其中土地出讓金收入貢獻(xiàn)了7個(gè)百分點(diǎn)。2012年以來房地產(chǎn)行業(yè)的低迷導(dǎo)致財(cái)政收入持續(xù)增長(zhǎng)乏力。與此相對(duì)應(yīng)，民生、教育、國(guó)防等關(guān)乎國(guó)家戰(zhàn)略和政治穩(wěn)定的支出不僅不能減少，更有可能提高。加之財(cái)政赤字和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加速積聚，財(cái)政收入中長(zhǎng)期可持續(xù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

四、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）實(shí)施財(cái)政制度頂層設(shè)計(jì)，將財(cái)政機(jī)制科學(xué)嵌入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各環(huán)節(jié)

經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提升而越加緊密，財(cái)政機(jī)制只有科學(xué)嵌入經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)機(jī)制中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)才能撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，發(fā)揮財(cái)政職能。頂層設(shè)計(jì)是運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對(duì)某項(xiàng)任務(wù)或者某個(gè)項(xiàng)目的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，集中有效資源，高效快捷地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以問題為導(dǎo)向，將亟須解決的財(cái)政問題和經(jīng)濟(jì)問題納入重點(diǎn)解決范疇，通過整體布局，提高財(cái)政解決問題的有效性。現(xiàn)代財(cái)政制度的頂層設(shè)計(jì)必須關(guān)注以下重大問題：

一是收集現(xiàn)有財(cái)政政策在執(zhí)行中偏離初衷的軌跡和原因，通過案例的分類剖析，總結(jié)相關(guān)領(lǐng)域財(cái)政制度的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注點(diǎn)；梳理國(guó)外財(cái)政管理的總體框架與制度效果，分析其制度的適用環(huán)境與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為制定現(xiàn)代財(cái)政頂層設(shè)計(jì)提供參考。

二是注重財(cái)政制度與其他政策工具的配合使用。多個(gè)案例表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越深入，對(duì)不同部門之間政策的銜接性要求越高。針對(duì)某項(xiàng)事件的具體治理效果很難衡量出一個(gè)部門的貢獻(xiàn)，更多的是多個(gè)部門政策的聯(lián)合績(jī)效。如財(cái)政政策與金融政策，兩個(gè)政策工具在實(shí)踐中互動(dòng)性極強(qiáng)，如果政策配合不當(dāng)，對(duì)各自的政策效果都有削弱作用；反之，如果政策配合恰當(dāng)，則有事半功倍的效果。

三是頂層設(shè)計(jì)要為制度的靈活性余留空間。我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、依托資源各異；每個(gè)地方的人文環(huán)境、資源稟賦不同。因此，對(duì)一些具體制度的規(guī)定，應(yīng)該考慮地域差異，實(shí)行幅度管理，由各地具體分解，避免采用全國(guó)一刀切的做法，為制度的靈活性留出空間。

（二）厘清政府與市場(chǎng)邊界，理順中央與地方政府職責(zé)

解決財(cái)政的支出困境，就要盡可能縮減政府的支出范圍，將能由市場(chǎng)提供的，通過機(jī)制撬動(dòng)，交給市場(chǎng)提供。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，是現(xiàn)階段厘清政府與市場(chǎng)邊界的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，其中劃分政府間支出范圍是有效的做法。政府財(cái)政支出應(yīng)著力在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，克服貧富兩極分化，解決環(huán)境污染之類的外部性問題，維護(hù)國(guó)家安全和生態(tài)安全，調(diào)控全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目安排。這些領(lǐng)域?qū)ω?cái)政資金要求較高，對(duì)個(gè)人難以定價(jià)，成本回收期長(zhǎng)，私人部門存在進(jìn)入壁壘。在這些領(lǐng)域內(nèi)政府不僅要持續(xù)進(jìn)行財(cái)政投資，還應(yīng)該發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。

理順中央與地方政府職責(zé)是提高財(cái)政資金使用效率，破解地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)稱矛盾的必要途徑。現(xiàn)階段，我國(guó)中央和地方職責(zé)同構(gòu)嚴(yán)重，多級(jí)政府共同管理的事項(xiàng)過多，權(quán)力不清，責(zé)任不明，效率低下等問題已經(jīng)制約著政府職能的發(fā)揮。①樓繼偉：《明確界定中央地方支出責(zé)任》，《人民日?qǐng)?bào)》，2014年12月2日。理順中央與地方政府職責(zé)，建議采取以下辦法：第一，列出中央政府和地方政府支出范圍清單，對(duì)于沒有出現(xiàn)在清單的事項(xiàng)，中央與地方協(xié)商明確職責(zé)，并補(bǔ)充在清單中；第二，需要跨區(qū)域提供公共服務(wù)的，由中央政府協(xié)調(diào)組織，提供財(cái)政補(bǔ)貼，并制定政府間成本、收益分配規(guī)則；第三，建立中央政府轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)體系，配比各區(qū)域、各層級(jí)政府在標(biāo)準(zhǔn)體系中的權(quán)重，并根據(jù)具體事項(xiàng)、所在區(qū)域、政府層級(jí)靈活調(diào)整權(quán)重系數(shù)。

（三）加快財(cái)政法治建設(shè)，推動(dòng)財(cái)政領(lǐng)域立法

一是嚴(yán)格財(cái)政預(yù)算約束，加強(qiáng)預(yù)算編制管理。逐步推行預(yù)算公開評(píng)審，實(shí)行民主預(yù)算決策程序。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，健全定期評(píng)估和退出機(jī)制；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，嚴(yán)格控制和規(guī)范預(yù)算追加。

二是推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開。細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容、責(zé)任部門和公布時(shí)間要求，除涉密部門外，擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍；加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度，建議所有財(cái)政撥款的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開。

三是加快踐行稅收法定原則，推動(dòng)財(cái)稅領(lǐng)域立法。推動(dòng)環(huán)境稅、房地產(chǎn)稅等單行稅法的立法進(jìn)程；結(jié)合稅制改革，公開稅收行政法的立法日程表與路線圖，有計(jì)劃地推動(dòng)稅收行政法規(guī)上升為法律；逐步制定中央政府與地方政府關(guān)系法；加快政府采購(gòu)法實(shí)施條例等其他財(cái)政法律法規(guī)的立法工作，構(gòu)建覆蓋財(cái)稅體制、財(cái)政收入與支出制度的全方位、多層次的財(cái)稅法律制度體系。

四是提高財(cái)政執(zhí)法水平和執(zhí)法質(zhì)量。依法界定財(cái)稅部門執(zhí)法職責(zé)，規(guī)范行政執(zhí)法程序和執(zhí)法裁量權(quán)，加大行政執(zhí)法責(zé)任追究力度，執(zhí)法過程中必須向社會(huì)公開執(zhí)法依據(jù)。

（四）逐步完善稅收制度，建立央地財(cái)力分配規(guī)則

每一次財(cái)政危機(jī)的緊迫形勢(shì)，總能倒逼出財(cái)政管理的重大創(chuàng)新和重大變革。當(dāng)前財(cái)政收入急轉(zhuǎn)直下，為財(cái)稅改革營(yíng)造了先聲。在收入方面，政府需要盡快擺脫土地財(cái)政的發(fā)展模式，擴(kuò)大地方財(cái)政和基建項(xiàng)目的資金來源、促進(jìn)資產(chǎn)證券化、推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，確保財(cái)政收入可持續(xù)性增長(zhǎng)。

在大一統(tǒng)的財(cái)政體制下，全國(guó)稅收由各地稅務(wù)局征收并上繳中央國(guó)庫(kù)，由中央財(cái)政部門協(xié)同各級(jí)地方財(cái)政部門設(shè)計(jì)中央、省（自治區(qū)、直轄市）和縣三級(jí)政府的財(cái)政資金分配方案。制定各級(jí)政府間的財(cái)政資金分配方案，建議采用以下辦法：第一，確定各級(jí)政府的支出職責(zé)，并參考目前各項(xiàng)支出額度，初步確定三級(jí)政府各自的支出數(shù)額和財(cái)政資金各占的比例，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)實(shí)際情況做出調(diào)整；第二，保證實(shí)行大一統(tǒng)財(cái)政體制改革前各省的既得財(cái)力，并以此作為以后財(cái)政資金分配的基礎(chǔ)，財(cái)政資金的調(diào)整主要集中在以后年度新增的財(cái)力上；第三，為了保證公平，同時(shí)提高地方政府的積極性，財(cái)政資金的分配指標(biāo)要與各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和稅收收入聯(lián)動(dòng)相關(guān)；第四，每年中央財(cái)政部門和省級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)都要根據(jù)各項(xiàng)支出數(shù)額的變化和支出職責(zé)的調(diào)整，對(duì)財(cái)政資金分配指標(biāo)做出合理的調(diào)整，并報(bào)全國(guó)人大和省級(jí)人大批準(zhǔn)后實(shí)行。

（五）提高財(cái)政資金扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精準(zhǔn)度

長(zhǎng)期以來，我國(guó)財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展采取的都是直接補(bǔ)貼方式，補(bǔ)貼的金額、環(huán)節(jié)、程序均由政府規(guī)定，對(duì)財(cái)政資金使用的安全性和績(jī)效缺乏評(píng)估監(jiān)督。2015年重慶市政府設(shè)立的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金在提高財(cái)政資金扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展精準(zhǔn)度上效果明顯，值得推廣。該基金將“政府補(bǔ)貼支持”改為“市場(chǎng)化股權(quán)投入”，提高了財(cái)政資金按照市場(chǎng)化配置的比例，同時(shí)也引導(dǎo)社會(huì)資金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。①周渝：《重慶首創(chuàng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金模式》，《中國(guó)證券報(bào)》，2014年8月19日。

第一，將財(cái)政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金與其他政府性資金相結(jié)合，設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金。公開征集專業(yè)化基金管理人，吸引社會(huì)資金共同發(fā)起設(shè)立促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)子基金，以市場(chǎng)化運(yùn)作方式開展股權(quán)投資。

第二，限定引導(dǎo)基金用途范圍，不得從事貸款、股票、期貨、房地產(chǎn)、企業(yè)債券、金融衍生品等投資；選擇合作的基金管理人必須在業(yè)界具備較好聲譽(yù)和業(yè)績(jī)；只接納機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)體大戶；基金管理人要有成熟投資技能，能堅(jiān)持長(zhǎng)期投資；要具備良好的退出交易能力，并有良好的投后管理架構(gòu)。

第三，運(yùn)行子基金，要求社會(huì)資金和政府引導(dǎo)基金同步到位，子基金要定期向引導(dǎo)基金報(bào)告投資運(yùn)營(yíng)情況，引導(dǎo)基金對(duì)子基金績(jī)效評(píng)估；子基金投資退出后，要全程監(jiān)管引導(dǎo)基金，確保各方投資者利益不受損失。

通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金，使政府的扶持方式由“行政化補(bǔ)貼”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌?chǎng)化投資”，為完善企業(yè)股本市場(chǎng)化補(bǔ)充機(jī)制開辟重要渠道。

（六）鼓勵(lì)區(qū)域間財(cái)政合作，提高公共服務(wù)質(zhì)效

區(qū)域間財(cái)政合作的目的是通過掃除行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部要素流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的有效配置，提高公共服務(wù)質(zhì)效，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高轄區(qū)人民的公共福利。區(qū)域財(cái)政合作機(jī)制與傳統(tǒng)體制下的地區(qū)合作不同，必須建立在成本共擔(dān)、利益共享的基礎(chǔ)之上。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和各地方政府利益獨(dú)立化的背景下，區(qū)域內(nèi)各地方政府財(cái)政合作是一種能提高整體收益的戰(zhàn)略選擇。區(qū)域政府財(cái)政合作機(jī)制的建構(gòu)可以考慮以下做法：

第一，建立跨行政區(qū)的制度性組織機(jī)構(gòu)。該組織由各區(qū)域指定的具體責(zé)任人組成，負(fù)責(zé)跨區(qū)域財(cái)政合作事項(xiàng)的協(xié)調(diào)溝通工作。該機(jī)構(gòu)由各參與地區(qū)聯(lián)合發(fā)起，向國(guó)家發(fā)改委報(bào)備，由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政合作事項(xiàng)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。

第二，合作事項(xiàng)由需求區(qū)域發(fā)起，其他區(qū)域響應(yīng)后，聯(lián)合向國(guó)家發(fā)改委提供論證性報(bào)告；如果其他區(qū)域未響應(yīng)，由發(fā)起區(qū)域制定論證性報(bào)告，提交給所屬省發(fā)改委，省發(fā)改委論證通過后再向國(guó)家發(fā)改委報(bào)告。

第三，跨區(qū)域財(cái)政合作事項(xiàng)一般都存在不同程度的正外部性，對(duì)其他周邊地區(qū)發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生積極促進(jìn)作用，因此建議中央對(duì)跨區(qū)域財(cái)政合作事項(xiàng)給予一定資金支持和政策支持。

［1］周渝.重慶首創(chuàng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金模式［N］.中國(guó)證券報(bào)，2014-08-19.

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（責(zé)任編輯：盛楨）

F812.2

A

2095-1280（2015）06-0083-09

陳金星，男，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士研究生。