基于SWOT分析的合肥市水生態文明建設戰略

賈文龍,毛春梅

(河海大學公共管理學院,江蘇南京 210098)

基于SWOT分析的合肥市水生態文明建設戰略

賈文龍,毛春梅

(河海大學公共管理學院,江蘇南京 210098)

運用SWOT分析方法,對合肥市試點水生態文明建設中具有的優勢、劣勢、機會和威脅進行評估與總結,在此基礎上從政府主導、部門協同、健全相關制度及政策法規;加大財政投入、完善投融資機制、推動新興產業發展;加強宣傳輿論、構建多元化參與模式;注重理論研究及人才培養等角度為城市水生態文明建設提供借鑒和思路。

城市水生態文明;SWOT分析;戰略研究;優化途徑

生態文明是人類文明發展到一定階段的產物,是反映人與自然和諧程度的新型文明形態,體現了人類文明發展理念的重大進步[1]。黨的十八大報告將生態文明建設放在突出地位,融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。水是生命之源、生產之要、生態之基,水生態文明建設是生態文明建設的基礎和核心組成部分,城市水生態文明建設正是強調水生態文明在城市范圍的推廣和運用,是對水生態文明建設的落實和踐行。2013年水利部出臺《關于加快推進水生態文明建設工作的意見》[2],提出水生態文明建設試點工作的總體要求,為進一步加快開展全國水生態文明城市建設試點工作提供了基礎支撐[3]。

全面加快推進城市水生態文明試點建設,對于改善城市水生態環境,提高居民生活水平,促進資源節約型和環境友好型社會建設,保障城市可持續發展具有極其重要的作用。為此,筆者以全國首批水生態文明城市建設試點之一的合肥市為例,運用SWOT分析法對當前合肥市在水生態文明建設中的優勢(S)、劣勢(W)、機會(O)和威脅(T)進行全面分析,據此提出深化合肥市水生態文明建設的優化方案和實現路徑,為其他城市水生態文明建設提供示范和參考。

1 合肥市水生態文明建設基本概況

1.1 水生態文明城市的內涵

創建水生態文明城市不僅是國際上現代化城市的主要標志和趨勢,也是建設美麗城市,進而實現美麗中國的必由之路。從內涵上來看,水生態文明城市是依據生態學基本原理,按照生態平衡的原則和要求建立的,滿足城市良性循環和水資源可持續性利用,并且保證水生態體系完整、水生態環境優美及水文化底蘊深厚的現代化新型城市[4]。它是傳統山水自然觀和天人合一哲學觀在城市中的有機結合,不僅要保持良好的自然生態環境,還要具有與之匹配的人工環境和豐富的人文內涵,在以人為本的核心背景下,實現人與自然、城市的和諧發展。由此可見城市水生態文明的建設必然會對城市發展產生重大而深遠的影響。

1.2 基本概況

合肥市位于安徽省中部,地跨長江、淮河兩大流域,環抱全國五大淡水湖之一的巢湖,市內多條河流穿城而過,濕地資源極其豐富,濱水條件優越。具有承東啟西、連接中原、貫通南北的重要區位優勢,是全省政治、經濟、文化、信息、金融和商貿中心。合肥市政府積極探索符合水資源條件的生態文明發展模式,早在2008年就開展了全國節水型社會建設試點工作[5],2009年開展了全國水生態保護與修復試點工作,為進一步貫徹落實黨的十八大精神,加快推進水生態文明建設工作,合肥市政府、安徽省水利廳于2013年初共同向水利部申報了合肥市水生態文明建設試點,并于2013年4月被國家批準為首批全國水生態文明建設試點城市。

合肥市政府按照水利部要求,積極編制了《水生態文明城市建設試點實施方案》。該方案明確了建設試點期為2014—2016年,試點范圍包括合肥市主城區和環巢湖生態示范區。其中,建設重點區域為合肥市城區、重點水功能區和生態保護區,將著力從水資源管理、水環境保護、水生態保護與修復、水資源配置、防洪排澇安全保障、水文化和水景觀建設等六大方面進行水生態文明建設。方案同時指出合肥市政府將打造“三湖、九帶、多區”的水生態文明城市建設格局。其中“三湖”是指以巢湖、董鋪水庫、大房郢水庫為重點,通過經濟結構調整、城鎮污水處理、工業污染治理、農業面源控制、環湖河流截污和水生態系統保護與修復,提升巢湖水質,保障董鋪-大房郢水庫水質安全;“九帶”指的是指以南淝河、派河、十五里河、莊墓河、板橋河、店埠河、兆河、滁河總干渠和裕溪河綜合整治為手段,實施城市水系溝通、整治工程,打造城區沿河景觀帶,構建水清、岸綠、景美的河流生態廊道;“多區”是指以濕地、湖泊、景觀水體等重點水生態功能保護區為節點,開展水生態保護與修復,構建良好的生態環境,充分發揮其生態功能。

依據這個方案提出的目標,到試點期結束合肥市用水總量控制在33.08億m3以內,其中工業用水重復利用率將提高到85%,萬元GDP用水量70m3(全省為216m3),萬元工業增加值用水量35m3(全省為182m3);合肥市主城區污水管網覆蓋率達到95%,城市污水集中處理率由2013年的90%提高到2015年的95%,水功能區水質達標率達到57%;在水生態保護與修復方面,合肥市將通過水源地生態保護與修復、巢湖周邊生態濕地建設、水土保持及水源涵養工程建設、河道生態補水、實施漁業增殖放流工程等,恢復河道湖泊濕地生態功能。到2016年,實施生態修復面積405 km2,建設形成環巢湖生態阻隔帶;在水資源配置方面,合肥市集中供水能力達到240萬m3/d,其中,城市供水能力220萬m3/d,城市集中供水普及率大于98%,實現全市農村人口飲水安全全覆蓋,市區集中式飲用水源達標率保持在100%。可以看出,城市水生態文明的建設對于改善城市水生態環境,提高居民生活水平,保障城市持續健康發展具重要作用。

2 合肥市水生態文明建設的SWOT分析

2.1 優勢分析

合肥市積極將水生態文明理念融入水資源開發利用的各個方面,貫穿到水利規劃和建設管理的各個環節。目前合肥市水生態文明建設已具備必要的條件和優勢。①自然條件優越和城市水利基礎設施良好。合肥市是國內目前唯一臨靠大湖而居的省會城市,多條河流穿境而過,擁有獨特的濱水生態條件。近年來,合肥市逐步打造了蓄、引、提、節并行的水利基礎工程框架體系,為城市水生態文明試點建設提供了優越的環境。②水資源管理制度和法律等規范逐步健全。合肥市政府相繼制定出臺了《合肥市水環境保護條例》、《合肥市飲用水水源保護條例》、《合肥市水資源管理辦法》等法規,編制完成了《水生態文明城市建設試點實施方案》、《合肥市水資源綜合規劃》、《合肥市水功能區劃》等規劃和方案,為城市水生態文明建設提供了有力的政策和制度支撐。③科研能力突出和全國性試點優勢明顯。合肥市是全國首批科教城市,科研能力出眾。合肥市早在2008年開展過全國節水型社會建設試點工作,2009年開展過全國水生態保護與修復試點工作,為城市水生態文明建設打下了堅實基礎。

2.2 劣勢分析

合肥市水生態文明建設尚處于試點起步階段,盡管優勢明顯,但還存在著一些瓶頸。①缺乏系統指導水生態文明建設各項內容完善的法規體系。現行城市水生態文明相關法律制度尚未出臺,對水生態文明問題深入認識與準確把握的程度不夠,難以保證城市水生態文明建設良好平穩運行。②投入機制不健全。長期以來政府較為重視大型水利工程,對水文化和水生態文明建設投入程度相對較少。分級管理、分級負責的城市水生態文明建設投入機制尚未形成,投資渠道單一等問題嚴重影響城市水生態文明的可持續發展。③管理體制不順缺乏聯動協調機制。涉及城市水生態文明建設主體往往城鄉分割、部門分割,造成城市給水、排水、水資源管理、水環境保護、水生態保護與修復、水資源配置等難以統籌考慮、統一規劃,嚴重束縛了城市水生態文明的綜合治理、優化配置、科學規劃和有效管理。④可供借鑒的經驗較少。水利部于2013年正式確定45個城市為首批水生態文明城市建設試點,2014增加了59個城市為第二批水生態文明城市建設試點,但是各城市水生態文明建設都處于初期研究階段,因此可以提供的經驗和思路較少。

2.3 機遇分析

當前合肥市水生態文明建設正處于良好的機遇期:①政府政策支持。近年來,水生態文明和城市水生態文明建設引起中央的高度重視,2011年“中央1號文件”確立了新形勢下水利改革的戰略定位,制定和頒布了一系列覆蓋面廣、針對性強、含金量高的加快水利改革發展的新舉措、新政策。為加快推進水生態文明建設,2013年水利部出臺《關于加快推進水生態文明建設工作的意見》、《水利部關于開展全國水生態文明建設試點工作的通知》、《水利部關于開展全國水生態文明建設試點工作的意見》、《水利部關于加快開展全國水生態文明城市試點工作的通知》等,為合肥市實施水生態文明建設提供了有力的政策支撐。②水利財政投入不斷加大。中央和安徽省政府及合肥市政府近年來不斷加大對于農林水事務財政投入,其中合肥市財政投入農林水事務資金由2008年的8.77億元增長到2013年的49.6億元,增長了5倍。大力整合財政資金,同時配合國家開發銀行、亞洲開發銀行貸款、社會資本和相關治理專項資金,形成了多元化、多層次、多渠道的投融資機制,為城市水生態文明建設提供了強有力的人力、物力、財力保障。③水利科技創新穩步推進。各級政府不斷深化水利科技體制,不斷推動和完善管理體制機制,統籌協調和優化配置城市水生態文明建設,依托省部級重點實驗室、部級工程技術研究中心科研力量、水利科技基礎條件平臺、水利技術信息共享機制,促使水利科技創新體系建設不斷推進,為城市水生態文明建設奠定了堅實的技術基礎。

2.4 威脅分析

合肥市水生態文明建設雖然具有自身優勢和外部機遇,但在發展中由于受到外部因素的威脅仍處于不確定或者不安全的狀態中。①政策的時滯效應。公共政策效果不僅帶來正面的即時效應,亦有可能導致負面的時滯效應[6]。城市水生態文明建設相關制度和政策的深入貫徹,自上而下的政策執行過程都需經過時間考驗,政策時滯效應明顯。②城市水生態文明配套基礎設施建設滯后。雖然目前合肥市水利基礎設施有了較大程度的改善,但是在水生態文明建設方面的配套設施難以同步,無法滿足經濟社會持續發展和人民生活不斷改善的要求,這已成為城市水生態文明進一步發展的瓶頸。③科技與人才支撐不足。城市水生態文明建設科技創新體系不夠健全,相關科研成果推廣和產業化程度明顯落后,城市水生態文明建設的專業人才分布不夠合理,其中高技能、高層次、復合型的相關人才偏少。

3 合肥市水生態文明建設的優化途徑和思路

依據SWOT分析,將合肥市水生態文明建設的各個方面進行了整合,可以更有效辨別出影響合肥市水生態文明建設的關鍵因素,更好更快地發揮優勢、克服劣勢、抓住機會、規避威脅,推動合肥市水生態文明建設實現可持續發展。

3.1 堅持政府主導,部門協同,健全相關制度和政策法規

城市水生態文明建設是一項長期而復雜的系統工程,具有復雜性、持續性、戰略性等特點,因此必須注重頂層設計,堅持政府主導,統籌考慮城市水生態文明建設需要。強化管理是合肥市水生態文明建設持續健康發展的重要保障,各級政府必須高度重視,切實加強對城市水生態文明建設的領導,建立健全政府各部門政績考核體系,增加城市水生態文明指標在經濟社會評價體系中的權重,建立健全相關推進協調機制,合肥市政府可以探索建立水生態文明建設指導委員會,明確責任,落實任務,協同推進城市水生態文明建設,逐步形成統一有序的水生態文明工作合作機制,讓城市水生態文明建設真正能夠引導各級黨政領導者的決策行為,最大限度調動各個政府部門的資源優勢與職能作用。當前要加快研究確立水生態文明建設的政策法規和制度保障,理順與相關法規的協調與配合。合肥市政府要堅持以落實最嚴格的水資源管理制度為核心[7],推進依法治水管水,深化水資源管理改革與制度建設,逐步構建起具有系統性、完整性、高效性的相關法律法規和政策制度。

3.2 加大財政投入,完善投融資機制,推動新興產業發展

城市水生態文明建設需要發揮政府的主導作用,積極探索城市水生態文明的經濟模式。首先,將城市水生態文明建設作為公共財政投入的重點領域,大幅度增加財政資金投入,建立穩定長效的投入增長機制,政府財政長效投入增長機制包括財政投入穩定增長機制、財政相關補償機制和財政信貸機制3個方面。要保持城市水生態文明建設投入水平與城市其他基礎設施建設投入水平的協同性,就需要城市水生態文明財政投入的穩定增長。其次,努力拓寬投融資渠道,打造良好投資環境,爭取更多中央及省級財政資金支持,同時充分利用市場機制多渠道籌集資金,引導國家政策性銀行貸款、國際金融組織、其他商業銀行貸款參與試點建設,廣泛吸引社會資本投資。隨著城市水生態文明建設不斷深入,必然會推動水生態文明新興產業的發展,為此合肥市政府可以大力推動水生態文明工程建設產業、水生態文明服務產業、水文化旅游產業等相關產業的創新和發展,不僅可以改善城市基礎設施建設,成為帶動經濟發展新的增長點,也可以帶來大量就業機會,促進經濟社會良性發展。

3.3 強化社會宣傳和輿論攻勢,構建多元化參與模式

城市水生態文明建設需要充分利用各類媒體進行強化宣傳和輿論攻勢,例如大力推廣如“世界水日”、“中國水周”、“城市節水宣傳周”、“水安全活動日”等活動,廣泛開展系列主題宣傳教育活動[8]。要主動與新聞媒體進行聯系、溝通與合作,大力整合多元媒體資源,發揮廣播、電視、網絡和報刊等媒體優勢和積極宣傳效應,加大以城市水生態文明為主題的宣傳教育力度,對城市水生態文明建設思路與理念進行宣傳,增強公眾對水文化的關注和重視,深入剖析城市水生態文明建設在城市發展中的地位和價值。積極建立廣泛參與機制,吸引社會各界和人民群眾廣泛參與到城市水生態文明建設的各方面、各環節、各領域,幫助民眾樹立城市水生態文明意識觀。有效提高公眾對于城市水生態文明建設的認知度、認同感和參與建設的積極性,使公眾對城市水生態文明建設具有知情權、建議權和監督權,從而逐步形成倡導城市水生態文明的社會新風尚。

3.4 重視理論研究和人才培養,提升科技支撐能力

解決城市水生態文明建設所面臨的問題,歸根結底要靠科技進步和人才培養[9]。目前對城市水生態文明的理論研究和專業人才尚少,嚴重阻礙了實際工作的推進和開展。未來應首先加強對該領域的理論研究和人才培養,為水生態文明建設提供智力支持。要推動政府各有關部門與基層單位、高等院校及科研機構通力合作,加強城市水生態文明基礎理論研究工作。健全和完善城市水生態文明科技創新體系;積極深入開展城市水生態文明建設等相關科技問題研究;加強城市水生態文明研究成果的推廣與普及。大力實施和推進人才戰略,完善城市水生態文明建設相關人才的引進、培養、使用3個環節,優化城市水生態文明建設人才結構,加強創新型人才培養。崇尚創新,造就一批具有國內處于領先水平、國際上具有影響效應的學科專家。鼓勵水利系統技術人員積極參加學習和培訓,提高綜合素質,對于新科技的應用和人才的使用要給予政策和經濟上的支持,以便在領域內培養出更多的技術業務骨干,不斷充實城市水生態文明建設的人才隊伍。

4 結 語

城市水生態文明建設順應了中國未來城市發展要求,符合和諧城市發展的方向。合肥市在試點水生態文明建設中面對多元化的復雜環境,必需明晰自身的優缺點及外部機遇與威脅,堅持政府主導,部門協同,健全相關制度及政策法規;加大財政投入,完善投融資機制;注重宣傳輿論,構建多元化參與模式;重視理論研究及人才培養,努力發揮優勢、扭轉劣勢、利用機遇、規避威脅,兼顧因時而異、因地制宜的思想,促進合肥市水生態文明建設實現突破性發展,并且為其他城市水生態文明建設提供戰略參考。

[1]張高麗.大力推進生態文明 努力建設美麗中國[J].求是,2013(24):3-11.

[2]水利部.關于加快推進水生態文明建設工作的意見[R].北京:水利部,2013.

[3]水利部.關于加快開展全國水生態文明城市建設試點工作的通知[R].北京:水利部,2013.

[4]王文珂.水生態文明城市建設實踐思考[J].中國水利, 2012(23):33-36.

[5]安徽省水利廳.安徽省水資源公報(2008年)[R].合肥:安徽省水利廳,2009.

[6]王慧軍.政府公共政策的時滯效應分析[J].黑龍江社會科學,2012(5):28-31.

[7]國務院.關于實行最嚴格水資源管理制度的意見[R].北京:國務院,2012.

[8]左其亭.水生態文明建設幾個關鍵問題探討[J].中國水利,2013(4):1-3.

[9]馬凱.堅定不移推進生態文明建設[J].求是,2013(9):3-9.

TV213.4

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1003 -9511(2015)04 -0035 -04

2015-04 -26 編輯:方宇彤)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.04.009

中央高校業務費項目(2014B09414)

賈文龍(1988—),男,安徽合肥人,碩士研究生,主要從事水利行政管理研究。E-mail:348599878@qq.com

毛春梅(1968—),女,江蘇南通人,教授,博士,主要從事水資源與水環境管理、水利行政管理研究。E-mail:maochm@hhu.edu.cn