推進新疆政府購買社會組織服務的思考

姜禾

（中共新疆區委黨校　行政學教研部　新疆 烏魯木齊 830002）

推進新疆政府購買社會組織服務的思考

姜禾

（中共新疆區委黨校行政學教研部新疆 烏魯木齊 830002）

社會組織是社會治理的重要力量。《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》出臺后，新疆社會組織迎來了更大的發展機遇。新疆各級政府應抓住這一機遇，理順政社關系，大力扶持引導社會組織發展壯大，盡快建立健全相關政策法規，推進新疆政府購買社會組織服務的進程，使政府、社會組織和各族群眾都從中受益。

新疆 政府購買社會組織服務

黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：激發社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。自治區黨委八屆六次全委（擴大）會議同樣提出要創新社會治理體制，改進社會治理方式，激發社會組織活力。

政府購買社會組織服務是激發社會組織活力的重要抓手，對深化改革、創新治理都有積極推動作用。2013年9月出臺的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，更是為政府公共服務職能向社會組織過渡提供了保障。通過培育、扶持、引導社會組織參與社會治理，用多樣化的方式承接越來越多的政府公共服務職能，從而加快政府職能轉變、實現政社分開。

社會組織有很多種理解，這里所指的社會組織就是指非營利組織，它是由自然人、法人和其他組織為滿足社會需要而成立的組織，按登記類型可以分為社會團體、民辦非企業單位、中介組織和基金會四類。在國外，民間組織、非政府組織、第三部門等稱謂也都是指社會組織。

一、推進新疆政府購買社會組織服務的重大意義

1.加快轉變政府職能，理順政社關系的需要。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力建設，建設服務型政府和法治政府，指出推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。這再次強調，過去大包大攬的全能政府必須加快轉變職能，成為職能有限的運轉高效的現代政府。政府購買公共服務是深化行政體制改革、提升政府公共服務能力的重要舉措。通過加快推進政府購買社會組織服務，讓社會組織壯大起來，對政府形成倒逼作用，理順政社關系，推動政府向社會還權。

對政府而言，向社會組織購買公共服務既能減輕財政、人員的負擔，更有利于集中精力做好政府應做的事情。特別是新疆正處于“三期疊加”的狀態，政府面臨更多的挑戰和任務。如果能夠將一些公共服務職能剝離，政府就可以專心搞好穩定和發展。

2.充分發揮社會組織的積極作用的需要。社會組織是社會治理的有生力量。十八大后豐富多彩的社會組織如雨后春筍般成立起來，既展現了現代社會的多樣性，又體現出不同人群的關注點或訴求。政府通過對社會組織服務的購買，與社會組織建立起互信互利的良好關系，使社會組織成為連接政府和群眾的橋梁和紐帶，發揮上傳下達的信息收集器和傳播器作用。

然而目前新疆社會組織發育不足，尚未在社會治理中發揮充分的作用。政府通過多種形式購買社會組織服務，增強社會組織的自治自律自我管理能力，使社會組織逐步發育、壯大，積極參與社會治理，實現社會治理方式的創新。

3.讓更多的群眾享受優質便捷的公共服務的需要。2013年5月13日，李克強在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上指出：凡適合市場、社會組織承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔，政府辦事不養人、不養機構。這樣既能加快解決公共服務產品短缺問題，又能形成公共服務發展新機制，對企業、老百姓和政府，都是“惠而不費”的好事。社會組織根據各自的優勢，可以根據各族群眾的需要提供分門別類的服務。對各族群眾而言，享受由政府向社會組織購買的公共服務，更實惠更便捷，受益更大。而且購買過程是互利共贏的過程，政府、社會組織和群眾都能從中受益。

二、新疆各級政府購買公共組織服務的現狀分析

近年來，新疆社會組織呈現蓬勃的發展狀態，數量、質量都有所增長，為政府購買社會組織服務創造了較好的條件。據自治區民政廳數據顯示：目前，新疆共有8 412個社會組織，分布在經濟、政治、文化、社會、教育、科技等各個領域。但是，新疆政府購買社會組織服務的實踐還在起步探索階段，在認識上、制度上還存在不到位、不規范的問題。

1.對“社會組織”“政府購買”等認知不到位。認識是行動的先導。認識問題不到位可能直接導致行動的滯后或偏差。當前認識上的問題主要表現在：對“社會組織”這一事物本身的認識不清楚，容易戴有色眼鏡看問題；對政府和社會組織的關系厘不清；對社會組織的資質、能力心存疑慮；對政府購買社會組織服務持觀望態度；認為自己所在部門不需要購買社會組織服務；認為沒有錢就沒有辦法實現“購買”等。

2.指導性、配套性政策措施不到位。《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》出臺已有一年多，北京、云南、廣西、青海等省市陸續制定了各自的政府購買公共服務的相關政策，但文件多半只列舉了購買服務的目錄或實施意見，而對關鍵的經費、保障等問題缺少詳細可行的措施。至于新疆，關于政府購買社會服務的指導性政策措施尚未出臺。

當前，新疆各級政府向社會組織購買公共服務呈現零星推進狀態，大多數地區和公共服務領域的進程都比較緩慢。其中一個重要原因就是缺少頂層設計，基層實踐只能局部嘗試、緩慢推進。至于近年來，雖然一些廳局、縣市在實踐中已經探索開展了購買社會組織的服務，但是因為缺少頂層設計和相關政策，實施過程中會受到很多體制、政策方面的制約。只有加強政府購買社會組織公共服務的制度化法治化保障，才能提高購買服務的規范化程度，真正實現共贏。

3.社會組織力量薄弱，尚未充分發揮作用。社會組織將成為公共服務的提供者、生產者。但是，目前新疆社會組織自身的狀態還很薄弱，數量、質量大都處在低位，在參與社會治理、提供公共服務方面發揮的作用甚微。少數的社會組織運行狀態不錯，獲取了政府給予的資金、項目、政策方面的支持，但帶動效應還不明顯。“打鐵還需自身硬”，社會組織要作為政府轉移公共服務職能的載體，必須加強自身的培養發展。

4.政府購買社會組織服務的制度規范不到位。經調研發現，各廳局、各地州開展政府購買社會組織服務的程度各不相同，在實踐探索中缺少統一明確的制度規范。在政府對社會組織的選擇、購買資金的監管、服務結果的評價等方面缺少公開、透明、規范的制度約束，有可能出現權力尋租、關系經濟，甚至以權謀私、貪污腐敗等問題。

三、推進新疆政府購買社會組織服務的對策建議

1.加強政府購買社會組織服務的制度化保障。法律法規具有權威性、強制性和規范性，是推進制度建設的強有力工具。在發達國家政府購買公共服務的過程中，都非常重視健全相關法律法規和政策。美國是最早實行政府購買公共服務的國家之一，關于政府采購的法律體系相當完善。美國國會以《聯邦政府采辦法案》和《聯邦政府采購條例》作為政府采購的核心，其所規定的釆購政策和標準都非常嚴格。英國政府出臺了很多規范政府購買社會組織服務的法律法規和政策措施，以便更好地發揮政府和社會組織在提供公共服務過程中的作用。目前，我國各地政府購買公共服務活動的主要依據是《政府采購法》。然而《政府采購法》側重于規范政府購買貨物、工程項目等，和公眾日益增長的公共服務需求存在一定差距。隨著購買公共服務的日益推進，政府應針對購買公共服務加快健全和完善法律法規體系，為政府購買公共服務提高制度化法治化保障。只有對政府購買主體與客體的定位與關系、購買公共服務的范圍與項目、購買的方式及限定條件、購買效果評價標準以及購買行為發生后的救濟途徑等都作出明確規定，壓縮真空地帶，避免權力尋租和腐敗，才能保障政府購買實現預期效果。

2.大力培育和積極引導社會組織健康發展。社會組織是政府購買公共服務的供給者，發展成功與否直接關系到公共服務質量的高低。政府購買公共服務的重要目標之一就是要激發社會組織活力，增強社會組織承接公共服務的能力，逐步實現社會的良好治理，絕不是為了購買而購買，也不是政府為了“減負”而購買。發達國家的實踐充分體現了這一點，通過政府購買幫助社會組織壯大起來，從而發揮更大更多的作用。比如美國政府在購買服務時實施報酬與績效緊密掛鉤的激勵機制以鼓勵社會組織踴躍參與提供公共服務，并且優先照顧少數民族、婦女等設立的組織，通過優惠政策吸引他們參與到采購中來。

新疆的社會組織存在數量較少、專業化程度不高的現狀，為改變這種狀況，政府應通過多種舉措大力培育社會組織發展，不斷擴大社會組織的數量和規模，提高其專業化水平。政府對社會組織減少行政性干預的同時，也要充分地對其加以規范和引導，對公共服務供給的合法性、正當性、實施效果等問題進行監督管理。此外，政府還應制定資金、稅收、人才、場地等多種優惠措施，鼓勵支持社會組織發展，并通過稅金減免、無息或低息貸款等政策加大對社會組織的資金扶持力度，促進其健康發展，使社會組織演變成政府部門的“另一只手”。

3.擴大購買服務的范圍，創新購買模式。對政府購買公共服務的范圍，學術界看法各異。最極端的觀點是所有公共服務都可以外包。但更普遍的觀點是，能否外包應該有一定的判斷標準，并非所有的服務都適合外包。比如：相對于政府核心職能，一般性公共服務職能更適合購買；以公共服務的可描述性、監督的難易度、服務質量的量化衡量度及競爭程度等為標準來判斷是否適合購買等等。縱觀各國實踐，政府向社會組織購買公共服務的范圍通常可以從價值判斷和服務特性這個方面來界定。通常，政府向社會組織購買的公共服務主要是那些需要更多的責任感、需要更多個性化和志愿服務、無利可圖或只產生微利的服務，大多集中于環保、衛生、教育、扶貧助弱及社區服務建設等公益領域。美國地方政府購買公共服務的領域非常廣泛。除基礎建設領域外，還包括養老、就業、教育等民生方面的公共服務，數據處理、咨詢服務等信息服務業，垃圾收集、路燈維修、街道維護等各個方面。

基于公共服務效果、社會組織發展以及政府職能轉變等多方面因素，近年來新疆政府購買公共服務的做法越來越被接受和認可，但購買公共服務的范圍依然較小。目前，購買服務的內容主要局限在養老、扶貧、殘障和社區建設等領域，應逐步向公共衛生、教育、文化體育、醫療衛生、就業等主要公共服務領域擴展。《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》指出，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度，凡適合社會力量承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。這也啟示我們，新疆各級政府應該在堅持降低服務成本，提升服務質量和資金效益的原則下，充分聽取社會意見，廣泛試點，積極擴大購買公共服務的范圍，滿足社會不斷提升且多元化的需求。

針對新疆特殊區情，各級政府可以探索嘗試購買專業的安保維穩服務。基層工作具有極端重要性和特殊性，基層干部在繁雜工作外還得超負荷承載維穩值班等任務。目前，街道、社區通過聘請聯防隊員來分擔維穩工作，其成效已得驗證。新疆縣鄉政府不妨探索購買部分安保維穩服務，既能減輕基層政府、干部的身心壓力，又能提升行政績效和政府治理能力。

目前，新疆政府向社會組織購買公共服務，主要采取契約式的合同購買、非契約的資助方式以及憑單式付費購買。但是這三種方式從整體上并不能充分體現或保障政府實現高效率、高質量以及陽光透明的服務采購。因此，創新購買方式是政府購買社會組織公共服務的一項重要任務。一是要在契約式的合同購買中引入競爭機制，尤其是那些外部制度環境較完善、社會組織發育比較成熟的領域，可以通過競標性采購來提高公共服務的整體水平和透明度。二是要盡量減少非契約性的購買方式，避免權力、金錢、人情關系等因素對購買行為的影響，防止在購買過程中出現“采購腐敗”等問題。三是要建立政府自身提供與向社會組織購買相結合的方式向社會提供公共服務，這有利于減少單純依靠社會組織提供公共服務而有可能產生的社會不公，提升服務質量。

4.堅持公開、公正、透明的購買程序。一般而言，政府購買服務的程序包括制定購買計劃、招標、項目實施和評估四個階段。每個階段都應該堅持公開、公正、透明的原則。

首先，必須明確目前公共服務的供需情況，才能形成合理的購買計劃。公眾所需要的公共服務與政府所購買的服務內容之間存在認識上的模糊與執行中的偏差，往往成為影響政府購買公共服務發展的重要因素。政府應廣開渠道，全方位、多方面收集社會和公眾關于公共服務需求的信息，明確社會組織能夠提供的公共服務的范圍和水平，從而確定需要向社會組織購買的公共服務項目、數量和要求。

其次，政府向社會組織購買公共服務的招投標、實施和評估過程必須嚴格規范。政府應當遵循公開、公平、競爭、擇優的原則，通過多種渠道向社會公開招標，嚴格審查，平等競爭，擇優購買。制定購買的價格標準時，除考慮當地的財政能力、物價水平、居民收入水平等因素外，還應適當維護公共服務供給者的利益。必須提高采購資金預算透明度，并制定相關的管理辦法，規范政府購買行為，避免暗箱操作或權力尋租。比如，英國政府購買社會組織服務的過程中非常重視聽取社會各界的意見，及時對政府購買社會組織服務中所存在的問題加以修訂和改正。日本作為簽訂WTO《政府采購協議》的國家之一，一直采用招標模式購買服務，并強調任何社會組織不享有特權。

5.加快政府購買社會組織服務的信息化建設步伐。在政府購買社會服務過程中，更多地運用現代化手段已成為各國實踐的趨勢。如美國總務管理局就為政府購買提供良好的信息平臺，一方面在采購信息系統發布有關政府購買公共服務的公告，另一方面社會組織和企業則將自己的信息輸入數據庫并注冊會員，這樣政府和社會組織能夠隨時了解到相關信息并開展購買活動。

新疆必須抓住當前改革發展的關鍵期，加速推進信息化建設，著力建立政府采購的相關數據庫和信息平臺。一是要建立科學、權威的信息庫。建立市場信息庫、用戶信息庫、合同管理數據庫，及時、全面、準確地反映供需變化等情況，為政府購買提供更多參考和依據。二是要擴大網上購買實施范圍，推行網上投標、評標、競價等電子化采購方式。積極探索政府購買管理系統與支付系統的有機結合，整合相關的信息資源，最終實現預算、購買、支付、統計等信息系統的有機統一，構建便捷、高效的數字化政府購買公共服務，進一步提升政府公共服務水平，讓政府、公眾、社會組織都從中受益。

6.不斷健全和完善評估監督機制。非營利事業是一項不求回報的公益事業，但受經濟利益的驅使，往往有可能會使部分社會組織在具體操作過程中違背這一原則，而且在購買過程中也很容易出現“采購腐敗”問題。因此，建立完善的評估監督機制十分必要。

一是要建立政府主導下的專門性監督機制。要充分發揮審計、監察機關的作用，對政府向社會組織購買公共服務的流程、財政支出以及社會組織在提供公共服務過程中的有關事項進行全面的審計監察，并且及時把結果向社會公布，提升政府公信力及公眾對社會組織的認可度。二是要引入全程監督機制。在確定購買對象、內容等環節應在一定范圍內征詢公眾的意見建議。要建立有效的聽證制度及舉報平臺，使整個購買過程都處在公眾監督范圍之內，力爭做到公開透明。三是要建立服務對象監督評價機制。由服務對象針對社會組織所提供的公共服務進行客觀的評價，可以促進公共服務質量的提升。四是運用第三方監督，邀請信譽度高、專業性強的獨立評審機構或者專家學者對購買程序、資金使用情況以及服務提供質量等進行監督和評審。在評估這一環節主要是對非營利組織提供的產品進行整體性評估，這項工作貫穿于整個購買過程的后半段，可以隨時針對發現的問題進行修改和調適，保證政府的購買行為更加公平公正，使公眾享受到更加多元優質高效的公共服務。

［1］齊海麗.我國政府購買公共服務的研究綜述［J］.四川行政學院學報，2012（01）.

［2］陳霞.政府購買公共服務的國際經驗借鑒與思考［J］.中國政府采購，2013（09）.

責任編輯：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.01.11