城市社區(qū)協(xié)同治理動力機制的構建與培育——以紹興市北海街道社區(qū)為例

李茂松

（紹興職業(yè)技術學院，浙江 紹興 312000）

一、社區(qū)協(xié)同治理是時代發(fā)展催生的力量

隨著改革的不斷深入和“單位體制”的瓦解，居民已由過去的“單位人”轉向“社區(qū)人”，人們將更多的利益訴求轉向社區(qū)，作為社區(qū)公共利益提供的主導者，政府面對社區(qū)日益增長的問題顯得力不從心，如何整合社會多方資源，逐漸滿足社區(qū)居民日益增長的多樣性和個性化的需求，是目前亟待解決的重要問題。

（一）社區(qū)利益主體的多元化

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，社區(qū)的規(guī)模也越來越大。從組織層面來講，社區(qū)中存在著社會組織、非正式組織、企業(yè)組織等；從居民角度來看，社區(qū)中的居民來自不同的家庭與不同的行業(yè)，同時也存在著如老年群體、外來務工群體等等。社區(qū)中這些不同的組織與群體均有著不同的利益追求，僅靠政府運用自上而下的方式提供整齊劃一的服務，顯然難以滿足。社區(qū)協(xié)同治理主體集合多股力量，整合多方資源來滿足和協(xié)調(diào)不同組織與群體的利益訴求，是社區(qū)良性發(fā)展的必然選擇。

（二）公共產(chǎn)品需求的多樣化

隨著人們生活水平的逐漸提高和社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們的需求也多種多樣，政府作為人民利益的代言人，必須滿足不同時期人民不同的公共需求。社區(qū)作為社會的細胞，政府應該為社區(qū)提供諸如環(huán)境、衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老等多方面的公共需求，僅僅依靠政府自上而下的公共產(chǎn)品供給已經(jīng)不適應時代發(fā)展的潮流，這從客觀上要求政府自上而下和多元主體自下而上的多元供給路徑形式相結合，來滿足社區(qū)居民日益增長的多元利益需求。

（三）社區(qū)治理功能的社會化

城市社區(qū)承擔著政治、經(jīng)濟、文化等多種功能，隨著市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，政府職能也在逐漸發(fā)生改變，政府的角色已從臺前轉至幕后，政府從社會管理與服務中逐漸脫離出來，一些社會保障與社會服務項目交由社會組織或非正式組織來管理。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活水平的提高，這種趨勢將會進一步增強。因此，在社區(qū)治理中培育多種組織，強化協(xié)同治理，是城市社區(qū)治理走向社會化的必然。

二、城市社區(qū)協(xié)同治理的實證探索——以紹興市北海街道社區(qū)為例

北海街道位于紹興市越城區(qū)西北部，轄地6.21平方千米。全街道共有西小路、北海、鐵甲營、水木清華、火車站等11個社區(qū)，常住人口5.6萬。到目前為止，全街道有規(guī)模以上工業(yè)2家，外貿(mào)企業(yè)66家，房地產(chǎn)公司18家，較大批發(fā)、零售、住宿、餐飲單位32家，納稅單位共計約5 200家。

北海街道黨工委、辦事處在上級部門的領導與引導下，緊緊圍繞上級政府的戰(zhàn)略發(fā)展目標，以經(jīng)濟建設為中心，強化服務品質，創(chuàng)新工作機制，加快社區(qū)發(fā)展步伐，促進了各項事業(yè)的健康發(fā)展。近幾年來，先后獲得了紹興市文明單位、人民調(diào)解優(yōu)秀單位、計生先進單位等多項榮譽。

（一）北海街道社區(qū)協(xié)同治理的具體做法

1.治理主體多方參與。實地調(diào)查走訪中，我們發(fā)現(xiàn)北海街道社區(qū)在街道黨工委、辦事處的領導與關心下，充分調(diào)動了社區(qū)居委會、社區(qū)居民和社區(qū)非正式組織等多元治理主體的積極性，賦予社區(qū)充分的自治權力，并在治理過程中各司其職。街道黨工委與辦事處在宏觀上給予社區(qū)事務管理指導，并提供資金支持，整合有效資源；社區(qū)居委會依照上級部門的有關工作安排，同時根據(jù)社區(qū)居民的需要，積極引導居民參與到社區(qū)日常事務管理中來；社區(qū)居民通過參加社區(qū)日常管理，發(fā)表民意，通過公開討論，表達個人意愿，最終形成居民自治組織，參與到社區(qū)公共事務管理中來；政府通過購買社會服務讓社區(qū)中的一些非正式組織參與到社區(qū)的社會事務管理中來；而社區(qū)志愿者則主動為社區(qū)的發(fā)展提供力所能及的技術支持與管理咨詢。北海街道社區(qū)治理有效地將政府、居民和社會組織進行了有機結合，形成社區(qū)協(xié)同治理的合力，各組織充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，做到取長補短，使社區(qū)協(xié)同治理有聲有色。

2.治理過程公開民主。北海街道在各社區(qū)正式成立以來，社區(qū)日常事務管理過程中一直秉承“公開、透明、參與、討論”的原則。社區(qū)居委會的黨委組織在工作中起著絕對的領導作用。社區(qū)中的大事小事都有社區(qū)黨員的全覆蓋，從社區(qū)居委會、物業(yè)公司、非正式組織，樓棟長或單元組長都有了解社區(qū)居民的實際需求，并運用社區(qū)公開信息欄，社區(qū)網(wǎng)頁論壇等方式進行公開與征集。社區(qū)的每一個建設項目都是在征集民意的基礎上進行論證實施，在實施過程信息公開，讓居民參與討論。

3.治理機制創(chuàng)新多樣。在實地調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)北海街道社區(qū)在治理過程中，嘗試了很多新的路子，建立了相應的機制。如協(xié)商機制、參與機制、監(jiān)督約束機制與財力保障機制，這些機制的制定讓社區(qū)協(xié)同治理更加有效與順利。協(xié)商機制保證了各治理主體之間的有效溝通，參與機制讓居民更好地參與到社區(qū)治理中來，監(jiān)督約束機制用來監(jiān)督與約束各治理主體的行為與動機，有效杜絕了腐敗行為的產(chǎn)生，財力保障機制為社區(qū)治理提供資金保障，改變了目前眾多社區(qū)“巧婦難為無米之炊”的尷尬局面。

（二）北海街道社區(qū)協(xié)同治理過程存在的問題

1.權力主體責權錯位。紹興市北海街道社區(qū)在協(xié)同治理過程中由于受傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的影響，權力主體特別是社區(qū)居委會的責權錯位明顯。社區(qū)居委會作為自治組織，理應是社區(qū)治理的帶頭人，積極主動為社區(qū)的發(fā)展提出特色發(fā)展路子，但目前社區(qū)居委會的工作卻主要來自上級部門工作的指派，全然充當著政府下派組織的角色。日常工作主要在于基層政府分派的各種關乎社區(qū)居民計生、戶籍、老齡工作等多方面的事務性工作，導致社區(qū)沒有時間與精力關注社區(qū)自治。同時對社區(qū)工作人員的業(yè)績評估，也主要來自上級領導，很少將社區(qū)居民的滿意度作為評價社區(qū)工作人員服務的主要指標。社區(qū)居委會作為自治組織，實質上失去了自治的自由，夾在政府與社區(qū)居民之間，卻無法將政府對基層工作的要求和社區(qū)居民的需求進行有機的結合，開辟一條以社區(qū)居民需求為主線，以基層政府作宏觀指導的社區(qū)自治之路。

2.居民社區(qū)參與不足。社區(qū)的治理最終是以滿足社區(qū)居民的需要為目標，因此在治理中少不了社區(qū)居民的積極參與。在我國社區(qū)建設行政化導向仍處于主導地位的當下，社區(qū)參與不足成為社區(qū)建設的主要阻力。北海街道社區(qū)建設在居民參與中雖然作了很多的努力，但在社區(qū)居民參與的力度、廣度和深度方面仍存在著諸多不足。在北海街道社區(qū)居民的參與中，參與的主體人群，集中在退休老人、在校學生和一些低保戶，社區(qū)參與中中青年人的缺位，明顯地弱化了社區(qū)建設的活力與動力。從參與的內(nèi)容來看，主要集中在一些文藝匯演、環(huán)境保護、社區(qū)治安等相對低層次的社區(qū)活動中，而對社區(qū)項目建設方面相對層次較高的內(nèi)容卻常常無人問津。從總體上來看，北海街道社區(qū)居民參與積極性不高，參與形式被動。在實踐中，很多牽涉民生的社區(qū)項目時常因為居民參與的不足，導致建設周期加長，甚至被擱淺。

3.社會組織培育不良。隨著人民生活水平的提高，社區(qū)居民的需求越來越多樣化，政府組織無法全面提供滿足社區(qū)居民需要的所有資源，因此社會組織的完善與發(fā)展對社區(qū)協(xié)同治理有著極其重要的作用。雖然北海街道社區(qū)為社會組織提供了發(fā)展的空間與動力，但社區(qū)內(nèi)社會組織的培育與發(fā)展仍存在著不少問題。首先，社會組織發(fā)展單一，目前主要集中在文化、娛樂、運動、環(huán)境、衛(wèi)生等方面，服務對象也主要以老年人為主；其次，對轄區(qū)內(nèi)的社會組織沒有進行統(tǒng)一的管理，沒有完善的約束機制與培育機制，任其自由發(fā)展；再次，社會組織資源缺乏，沒有充足的資金為其發(fā)展提供保障。

（三）城市社區(qū)協(xié)同治理動力機制的構建與培育

1.治理主體多元化。隨著社區(qū)居民需求的日益多樣化，政府組織自上而下的為社區(qū)居民提供的公共產(chǎn)品已經(jīng)無法滿足社區(qū)居民的需要，這就需要社會組織與企業(yè)組織為社區(qū)治理提供部分無償性或有償性服務，為社區(qū)發(fā)展提供有益的補充。因此，社區(qū)協(xié)同治理需要政府、社會與市場各組織之間相互合作，實現(xiàn)資源的有效配置，達到社區(qū)善治的目的。

街道黨工委和街道辦事處作為基層黨組織和基層行政機構，應充分發(fā)揮好其領導作用與引導作用，不僅應對社區(qū)的發(fā)展提供宏觀的指導，更應提供資源的支持和部分公共產(chǎn)品的供給。

社區(qū)黨支部應充分體現(xiàn)黨員的帶頭和示范作用，做到社區(qū)事務黨員全覆蓋，積極引導社區(qū)居民及社區(qū)中的其他組織參與到社區(qū)建設中來。

社區(qū)居委會作為城市基層社會自我管理的群眾性自治組織，是社區(qū)協(xié)同治理主體的主體。社區(qū)居委會要做實事，解決社區(qū)居民實際生活的需要，為社區(qū)居民提供各種社區(qū)服務。社區(qū)居委會作為社區(qū)居民與政府的溝通橋梁，應對政府的政策、方針在社區(qū)居民中進行有效的宣傳與實施，同時應對社區(qū)居民一時無法滿足的利益訴求向政府進行有效上傳。

業(yè)委會是社區(qū)居民利益代表的自治組織，應有效合法地維護業(yè)主的權益，并同時和社區(qū)、街道辦事處進行良性互動。

社區(qū)當中的非正式組織及企業(yè)組織為社區(qū)的發(fā)展充分發(fā)揮了其應有的作用，應積極鼓勵參與到社區(qū)協(xié)同治理中來，非正式組織有效的管理與培育，是對政府提供公共產(chǎn)品不足的有益補充，為政府減輕負擔，推動社會發(fā)展。

2.權責分配合理化。社區(qū)的協(xié)同治理，需要權力治理主體之間相互協(xié)作，協(xié)調(diào)一致，分工明確，責權分配合理。在目前城市社區(qū)參與的治理主體中，作為街道黨工委和社區(qū)黨支部，首先要提高黨的凝聚力和團結力，發(fā)揮黨的領導作用和先鋒示范作用，積極引導社區(qū)居民參與到社區(qū)日常事務管理中來；其次，在工作形式上要有所創(chuàng)新，實現(xiàn)社區(qū)大事小事黨員全覆蓋，在各個組織與居民之間，都要有了解社區(qū)居民的實際需要，進行定期與不定期的協(xié)商。

作為城市社會的基層政府——街道辦事處，要轉變工作職能，在社區(qū)工作指導中，既不能缺位，也不能越位，樹立服務精神，不拿政績向領導請功，只拿實事為民說話。在社區(qū)治理工作中，去掉行政化色彩，扮演好幕后支持者和引導者的角色，充分發(fā)揮社區(qū)的自治功能。

社區(qū)居委會作為群眾性自我管理的自治組織，是社區(qū)協(xié)同治理主體的主體，要發(fā)揮好自治的能力。首先，社區(qū)居委會作為街道辦事處和社區(qū)居民之間聯(lián)系的橋梁與紐帶，對居民的實際需要與政府的政策宣傳在上傳、下達時，要做到信息的有效傳遞；其次，在工作過程中，樹立服務的思想，去掉行政化色彩，盡可能地將行政化事務剝離出去，從社區(qū)居民實際需要出發(fā)，多為社區(qū)辦實事、辦好事。

社區(qū)居民作為社區(qū)自治的主體，要提高居民的社區(qū)參與意識，社區(qū)要多開展各種居民感興趣的活動，建好社區(qū)活動的公共空間，讓更多的居民參與進來，培養(yǎng)社區(qū)居民的認同感與歸屬感。同時，社區(qū)要建立民情反饋機制與社區(qū)建設信息公開透明機制，讓居民在參與社區(qū)治理中，提高他們的認同感和歸屬感。

在社區(qū)治理中，積極鼓勵社會組織、非正式組織與企業(yè)組織的積極參與，基層政府與社區(qū)黨支部與居委會要為他們提供堅實的后盾支持，盡一切努力讓他們主動參與到社區(qū)治理中來，對于他們的參與，給予支持與保護。同時對他們的規(guī)范性要進行監(jiān)督與約束。

3.體制創(chuàng)新多樣化。社區(qū)協(xié)同治理的目標在于多元治理主體之間相互協(xié)調(diào)、合作、信任，建立有效的社區(qū)治理模式，達到善治的目的。多元治理主體之間是否能夠相互協(xié)調(diào)信任合作，需要建立完善的保障機制。

協(xié)調(diào)機制是社區(qū)協(xié)同治理的前提。社區(qū)多元治理主體之間彼此利益追求不同，在治理過程中難免產(chǎn)生矛盾與沖突，通過建立協(xié)調(diào)機制，兼顧各方利益，統(tǒng)籌各自優(yōu)勢，才能使治理主體之間相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，和諧共處。

參與機制是社區(qū)協(xié)同治理的核心。沒有治理主體的積極參與，社區(qū)治理就成為空話。目前急需加強的是居民的社區(qū)參與，針對目前居民社區(qū)參與意識淡薄的現(xiàn)狀，首先，基層政府與社區(qū)居委會應從自身做起，在工作方式上改變過去行政化手段變服務型模式，并做到社區(qū)信息的公開透明；其次，開通多種溝通渠道，讓居民與居民之間，居民與政府、社區(qū)之間互動起來；最后，要不斷拓寬居民參與的途徑，組織豐富多彩的各種活動，讓居民成為活動參與的主角。

監(jiān)督機制與資源保障機制是社區(qū)協(xié)同治理良性運行的保障。在社會主義建設的初級階段，任何一個組織在運行過程中都要進行監(jiān)督與約束，否則，運行效率必定下降。因此，社區(qū)協(xié)同治理有必要對各權力主體建立約束監(jiān)督機制，對其行為與動機進行監(jiān)督與約束。社區(qū)協(xié)同治理同時需要強有力的資源保障才能順利進行，因此拓寬社區(qū)治理資金渠道，加強社區(qū)人力資源建設就顯得非常重要。拓寬資金渠道，政府可以通過加大社區(qū)治理資金預算、運用稅收杠桿鼓勵企業(yè)投入，同時也可以通過建立社區(qū)建設基金募捐等方式多方面籌集社區(qū)建設經(jīng)費。在社區(qū)建設人力資源建設方面，除了加大現(xiàn)有人才的專業(yè)培訓與培養(yǎng)之外，在社區(qū)人才招聘中開辟新路子，讓真正有能力又有責任心的專業(yè)人士進入社區(qū)工作。

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