財稅政策支持循環經濟發展的現狀、問題及對策研究——以甘肅省為例

竇德強，馬 軍

（1.蘭州工業學院 管理學院；2.蘭州財經大學 財稅與公共管理學院，甘肅 蘭州 730050）

黨的十六屆五中全會把“大力發展循環經濟，加快建立資源節約型、環境友好型社會”作為我國重大的歷史任務和制定國家發展規劃的指導思想。這意味著我國循環經濟的發展已經從前期的理論引入發展到全面實踐階段。促進循環經濟的發展，需要有效的政策工具，而在宏觀調控的工具中，財稅政策是循環經濟發展的主要驅動力。我國尚未形成一個完整的財稅政策體系來指導政府支持地方循環經濟發展。因此，本文以甘肅省循環經濟發展為例，對甘肅省支持循環經濟發展的財稅政策進行研究。

一、甘肅省財稅政策支持循環經濟發展的現狀

2010年5月，國務院出臺了《關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》，明確要強化財稅政策對甘肅轉變經濟發展方式的支持。2013年3月，甘肅省人民政府關于《2013年推進國家循環經濟示范區建設工作方案》的通知中進一步要求完善甘肅省的財政、稅收政策，在財政政策方面，創新循環經濟發展專項資金支持方式，研究鼓勵再制造產品推廣應用和強制回收產品、包裝物的專項政策。在稅收政策方面，繼續認真落實資源綜合利用稅收優惠政策，及時準確貫徹執行國家關于促進再生資源回收體系建設的稅收政策。

（一）專項資金

2007年甘肅省財政設立了節能降耗專項資金2 500萬元、設立了促進循環經濟發展專項資金3 000萬元、污染減排專項資金500萬元，主要用于支持循環經濟示范試點。2008年，專項資金分別增加到各5 500萬元，有力地支持了循環經濟的發展。2004—2008年甘肅省爭取國家資源節約和環境保護中央預算內投資補貼項目和節能技術改造財政獎勵項目共計118項，項目總投資93.4億元，國家下達資金總額7.64億元。2011年底，國家支持甘肅省園區循環經濟發展下達補助資金4.84億元。甘肅省各級政府也根據財力情況安排循環經濟發展專項資金，重點扶持技術改造、環境保護、特色產業發展、科技創新、高新技術產業化等關鍵領域，對重大項目給予貸款貼息、補助或直接投資等扶持。

（二）政府采購政策

近年來，甘肅省政府采購部門要求各級政府按照國務院《關于建立政府強制采購節能產品制度的通知》、財政部國家發改委《節能產品政府采購實施意見》所附的“節能產品政府采購清單”內的節能產品進行政府采購，并隨時根據財政部國家發改委調整節能產品政府采購清單進行調整。甘肅省財政廳也制訂了《關于政府強制采購節能產品優先采購環保和自主創新產品的實施意見》，優先安排節能環保和自主創新產品預算項目，對列入政府采購目錄清單的節能環保和自主創新產品作為優先采購項目編入預算項目，對列入政府采購強制采購清單的產品，要求必須強制采購；對進行技術創新與節能環保產品生產和經營的企業，給予降低履約保證金、提高政府采購預付款比例、縮短付款尾款扣押期限等優惠政策。

（三）生態補償機制

近年來甘肅積極開展生態補償試點加強環境保護工作。中央出臺擴大內需10項措施以來，甘肅省通過落實天然林保護、三北四期防護林等工程項目，全省林業生態建設總投資超過32億元；水土保持項目投資1.3億元；落實國家和甘肅省公益林生態效益補償資金5.7億元。引進生態環境建設外援項目12個，受援資金總額近13億元人民幣。其中，日元貸款重點風沙區綜合治理工程項目總投資11.6億元，外援項目區覆蓋了甘肅省14市（州）的41個縣（區）。石油產區慶陽市部分地區由于石油開發造成了這些地區的地表水質下降，水環境變差等一系列環境問題。2010年7月，慶陽市向甘肅省政府上報了《甘肅省石油開發生態環境補償費征收使用辦法》，請求省政府批準實施以加大對石油開發生態環境的保護力度。2007年，甘肅省率先出臺草原植被恢復費及其收費標準。2008年以來共收繳草原植被恢復費約3 000多萬元。征收的草原植被恢復費按照“取之于草、用之于草”的原則。從2010年開始，按草原植被恢復建設項目下達資金920多萬元，通過人工種草、異地栽植等措施，在甘肅省的高臺縣、民樂縣、瓜州縣、玉門縣、慶城縣、華池縣、景泰縣等地恢復草原植被，促進了草原生態環境的改善。

（四）現有稅收政策

甘肅省現行稅收制度促進循環經濟發展的政策有六個方面：一是對企業投資方向的引導，鼓勵產業結構升級，如在國家重點支持的高新技術領域內，擁有國家自主知識產權，取得高新技術企業認定證書的高新技術企業，按15%稅率征收企業所得稅；對從事符合國家鼓勵類產業項目的企業，可以享受國家西部大開發稅收優惠政策；對節能環保項目所得，三免三減半征收企業所得稅。二是推進節能降耗，提高資源利用效率，體現在消費稅和車輛購置稅政策中。三是鼓勵資源綜合利用和廢舊物資回收，體現在增值稅和企業所得稅規定中。四是鼓勵企業購買、使用節能環保等設備，設備投資額的10%可從企業當年的應納所得稅額中抵免。五是限制資源過度開采，以自然資源為課稅對象征收資源稅。六是鼓勵企業從事技術研發與創新，企業為開發新技術、新產品、新工藝發生的研究開發費用，在據實扣除的基礎上，允許再按當年實際發生額的50%在企業所得稅前加計扣除。

（五）國家的排污收費政策

甘肅省充分發揮排污收費對環境保護的調節作用，著力解決影響排污收費作用發揮的不適應問題，提高工作效能和水平，使排污收費制度在貫徹落實“環境立省”戰略中發揮了積極的作用。2009年甘肅省共征收排污費4.53億元，保持持續增長的勢頭。作為一項重要的環境經濟政策，排污收費制度在促進甘肅省企事業單位加強經營管理、節約和綜合利用資源、治理污染、改善環境以及提高環境監管能力等方面發揮了重要作用。

二、甘肅省財稅政策支持循環經濟發展中存在的問題

現行的財稅政策在鼓勵資源綜合利用、控制環境污染加劇、促進廢舊物資有效利用等方面發揮了積極的作用，并取得了一定成效。但是，體現對循環經濟發展的支持性財稅政策數量有限，且分布在若干政策和法規之中，沒有形成合力，調節的范圍和力度遠遠不夠。

（一）財政投入總量不足

根據發達國家經驗，循環經濟是政府財政投入的重點領域。一些發達國家環境治理投入占GDP的比例已超過2%，日本甚至已達到4%。世界銀行的研究結果證實，環保投入占到GDP的2%～3%才可以改善環境質量和基本保證環境與經濟社會的協調發展。據《中國環境保護》白皮書的統計數據，從1996—2004年，我國環境污染治理投入達到了9 522.7億元，占同期GDP的1%，2005年這一比例上升到 1.3%，2006—2007年這一比例略有上升，但是仍然不足1.4%，這其中包括了企業投資、民間投資以及其他方面的資金，真正的財政投資不足GDP的1%。不難看出，與發達國家相比，我國的環保投入嚴重不足，難以達到改善環境質量的要求。甘肅省經濟落后，財政投入比東部省份更少。

（二）財政補貼政策存在缺陷

甘肅省在環保設施投資、生活污水實現達標排放、集中整治城市工業、退耕還林、農業環保等方面都有環保補貼，但是補貼環節單一，且補貼數量有限。財政補貼政策存在著不合理之處。如果市場價格脫軌就用財政補貼來保持價格平衡將會造成利益外溢。不合理的財政政策性補貼，會使被補貼商品的價格偏低，結果導致資源利用效率低下，甚至造成浪費，出現了商品高價、原材料低價和資源無價的狀況，加重環境資源的污染和破壞，與可持續發展的目標相背離。

（三）綠色采購制度不盡完善

自2006年由國家環保總局和財政部聯合發布《環境標志產品政府采購實施意見》和首批《環境標志產品政府采購清單》以來，政府綠色采購進程加快且成效明顯。但是現行的采購規模與采購模式，仍存在不合理之處：采購規模小，與發達國家政府采購占政府預算總支出的1/3、占 GDP的比重為 10%～20%相比，我國政府采購規模占財政支出的比重不足10%，占GDP的比重一直不足2%，比重過低；缺乏明確的綠色采購的法律法規；綠色產品認證制度不完善，采購清單范圍窄；未能建立信息化的綠色采購制度和績效評價機制；未能很好發揮政府采購政策導向的作用。

（四）稅收優惠政策不盡合理

甘肅省現行的促進循環經濟發展而采取的稅收優惠措施相對而言形式單一，激勵力度不夠，效果不明顯。一方面，資源綜合利用目錄中目前僅有少數項目可以享受有關減免稅優惠政策；另一方面優惠方式過于單一，僅限于減稅和免稅，而稅收抵免、稅收豁免、納稅扣除、稅收信貸、稅收饒讓、優惠稅率、延遲支付、加速折舊等間接的稅收優惠手段很少運用。那些經濟效益不明顯且污染嚴重的項目常常被納入受益范圍，這樣不僅缺乏公平性還對環境保護起了負面影響。

（五）排污收費政策不完善

一是排污計費依據不合理。排污收費制度主要根據污染物排放濃度超標收費，而且同一排污口排放兩種以上有害物質的，僅對同一污染體濃度最高的一種污染物收費。二是排污收費標準低，不能彌補污染治理的成本，不利于污染物的減排和治理。造成企業違法成本低、守法成本高，不利于調動企業治污積極性。三是征收范圍小。生活垃圾、污水、工業廢棄物等沒有納入征收范圍。而且主要針對部分企業單位，第三產業和鄉鎮企業的排污收費部分實行，居民生活污染物排放基本未實行。四是大量收費資金被非法使用，大比例資金用于環保部門自身建設，有限的環保資金沒有真正投入到生態環境保護和建設中去。

三、甘肅省支持循環經濟發展的財稅政策的對策建議

（一）支持甘肅循環經濟發展的財政政策的對策建議

1.爭取中央財政資金。甘肅作為一個西部欠發達省份，當前正處于工業化初期，高耗能工業所占比例非常大，各種形式能耗需求持續不斷增加，給甘肅省節能降耗工作帶來了很大壓力，在現有條件下完全依靠自身力量來推動循環經濟的發展是不現實的。為了促進循環經濟的發展，國家財政對欠發達地區的環境治理和資源保護提供了相應的財力支持，積極爭取中央財政的支持是促進甘肅循環經濟發展的有效途徑。今后，在組織實施節能、節水和資源綜合利用等示范工程和重大項目時，做好項目儲備和前期工作，爭取中央預算內各項專項資金支持。

2.增加預算投入。政府應該通過預算為環境保護、資源節約及循環經濟發展提供穩定的資金支持渠道。環境保護支出已經成為我國政府預算經常性支出項目，政府應該合理調整環境保護支出和其他預算項目支出的比重，增加環境保護的預算資金安排，使預算內資金用于環境保護的數量穩中有升。政府用于發展循環經濟的預算資金主要著力點必須緊緊圍繞循環經濟的發展重點進行，合理安排資金用于企業技術研發補貼、環境產品補貼。一方面要加大對循環經濟的相關技術研發的投入，以解決企業對循環經濟技術研發投入不足的問題。另一方面，要通過有效的激勵政策，促進循環經濟技術的推廣和應用，鼓勵資源重復利用的產品的消費，對循環經濟的環保產品給予財政補貼，引導鼓勵環境保護和資源循環型企業發展。

3.健全專項資金。根據財政情況逐步增加與循環經濟相關的專項資金的支持力度，整合現有的投資和其他專項資金，用更多的資金支持循環經濟發展和相關科研的技術發展及重大攻關項目。甘肅省應建立健全循環經濟專項資金，組成相關領域專家委員會，對循環經濟有關企業、項目、技術進行評估和審核，通過專項資金直接撥款，或者采取財政貼息、低息或無息貸款的形式，對具有一定外部效益的企業、項目、技術予以補助，擴大高效節能產業在工業中所占的比重，支持資源循環利用和新能源開發，提高企業的技術創新能力和科技成果轉化率。

4.深化政府綠色采購制度。政府實施綠色采購可以引導和促進綠色產業和技術的發展，帶動市場綠色消費行為，因此甘肅省要提高政府綠色采購規模占財政支出的比重，加大采購節能環保產品的力度。首先，對納入《節能產品目錄》和《關于政府節能采購的意見》中的產品，要列入各級政府采購范圍。其次，要完善綠色產品采購的制度和綠色采購的信息公開平臺，及時公布采購信息，方便供應商和采購者及時獲悉相關綠色信息。最后，在實施綠色采購時，財政部門可以對綠色產品的購買給予一定的價格補貼優惠，以此來保證采購人購買綠色產品時有資金來源。此外，通過政府的表率作用，也可以引導社會團體和公眾積極參與綠色產品消費。

5.完善生態補償財政轉移支付制度。同發達國家相比，我國財政轉移支付還處在不規范、不完善狀態，無論在解決政府間財政收支平衡方面，還是在縮小地區間經濟差距方面，按照均等化要求和規范的要求，都沒有達到令人滿意的效果，亟須進一步規范和完善。甘肅是一個多民族的省份，民族地區資源豐富，但生態較為脆弱。因此，國家應該從頂層設計角度完善我國財政性轉移支付制度，在加大中央對地方轉移支付力度的前提下，可以借鑒德國的州際財政平衡基金模式的橫向轉移支付制度，即在經濟和生態關系密切的同級政府間建立區際生態轉移支付基金，通過轄區政府之間的相互協作，實現生態在某一區域內的有效交換，從而形成生態服務生產與消費的良性循環。同財政轉移支付的公共服務均等化目標不同，生態轉移支付制度目的主要是為激勵貧困地區增加環境投資的積極性，并補償其因保護生態環境而喪失發展可能的機會成本。因此，在堅持“誰受益誰付費”的原則下，可以設立省際間生態轉移支付基金以調節利益分配，通過相關受益省份和生態供給省份之間的談判，達成彼此可以接受的合理支付比例范圍，給予生態供給省份相應的補償。

（二）支持甘肅循環經濟發展的稅收政策的對策建議

1.資源稅方面。一是擴大資源稅的征稅范圍，將所有不可再生資源及部分嚴重短缺和破壞浪費嚴重的可再生資源納入其中。擴大資源稅的開征范圍不僅能夠提高資源尤其是不可再生資源的利用效率，起到全面保護資源環境的作用，也能夠增加政府的財政收入。二是調整計稅依據，改從量計征為從價計征，將依照銷售數量計征稅款的方式改為依據生產數量，讓資源稅的調節作用與市場價格相結合，以促進開發主體合理開采資源，避免資源的浪費。三是提高資源稅的稅負標準，實行幅度稅額，綜合考慮資源的自然屬性、稀缺程度、資源品種、損害環境成本大小等因素，確定不同的稅額稅率。

2.增值稅方面。一是擴大增值稅優惠政策范圍。對企業開發新節能環保技術、研究新工藝、新產品、替代能源的研究費用可給予一定的進項稅額抵扣優惠。將資源回收再利用企業（如垃圾發電廠、廢舊電池處理廠）購進或無償取得的廢舊物資納入增值稅抵扣鏈條中，從而降低企業稅負，促進資源的循環利用。二是以合理拉開利用再生資源和資源綜合利用與原生資源之間的稅負差距為目標，通過提高進項稅抵扣的辦法，實現循環經濟的稅收優勢。

3.消費稅方面。一是擴大消費稅的征稅范圍，將高耗能、高污染、不可回收利用的產品納入征收范圍，提高其消費稅率，拉開其與循環經濟產品的稅負差距，用經濟手段達到控制污染和改善環境的目的。二是考慮環境成本，設計差別稅率，對重污染產品可以提高稅率，通過稅收調節消費者和生產廠家的使用成本，制定一些優惠措施來鼓勵可再生資源的使用。

4.所得稅方面。企業所得稅能夠引導社會投資方向，有效地減輕企業負擔，從而提高企業發展循環經濟的積極性。第一，進一步擴大所得稅優惠幅度，如企業研發環保節能產品的費用、購買環保技術等無形資產或專利權所發生的費用可在稅前據實列支；企業的環保類設備等固定資產投入全額在企業當年應納稅額中抵免；企業綜合利用再生資源的所得稅稅收優惠可以考慮不同檔次的再生資源利用比率分檔減征所得稅。第二，以間接優惠為主，采用購買專利權減免、設備加速折舊、企業生產性投資退稅相結合的優惠形式，使企業所得稅優惠政策傾向于增強企業技術研發能力與創新能力。

5.新稅種方面。我國現行稅制中，并沒有專門的生態稅收的稅種，所以，在今后的稅制改革中，要開征新的稅種、開辟新稅源。借鑒國際經驗，應分期分批開征大氣污染稅、水污染稅、噪音稅、污染源稅、生態補償稅等一系列專項新稅種。對于新稅種的納稅人，應嚴格界定。在稅基選擇上，要綜合考慮污染的范圍、污染源的監測成本以及操作的可行性，目前應以污染物的排放量課稅，以刺激企業增加治理污染的投入，減少廢棄物排放，刺激企業采用治污新技術，另外企業也可以自由選擇防治污染的方法。此外，對于排污收費制度，應根據各種污染的特點，對污染費進行分類，合理界定排污收費標準，在充分發揮排污收費制度作用的基礎上開征環境稅。

四、結語

循環經濟是甘肅省經濟社會發展的戰略選擇，而財稅政策作為一種政策支持體系能夠極大地促進循環經濟發展。甘肅省相關部門應該完善現行的財稅政策，以有力地支持循環經濟發展。

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