河南培育新型農業經營主體的財政政策探析

雷 瑛

(中共河南省委黨校經濟管理教研部，鄭州450000)

新型農業經營主體主要指經營規模較大，輻射帶動能力偏強，經營盈利能力高于普通農業及涉農經營者，以農業專業大戶、家庭農場、涉農企業和農民專業合作社為代表，具備較強市場意識和市場競爭能力的農業經濟組織［1］。推動新型農業經營主體的培育和發展對增加農民收入、提高農業投入產出效益、保證農產品質量以及實現農業現代化都有重大意義。但對于農業大省河南來講，這些新型農業經營主體在融資、土地獲得、服務體系、政策效率、后繼人才等方面仍面臨種種困難和挑戰。從培育健康有活力的新型市場經營主體入手，優化扶持方式，改善扶持重點，加大財政投入力度，努力創造一個有利于農業創業與就業的優良環境，是當前河南實現農業現代化，解決“三農”問題的關鍵環節。

一、河南新型農業經營主體積極作用的主要表現

目前，河南省的新型農業經營主體尚處于快速發展的階段，截至2012年底，全省在工商部門登記注冊的各類農民合作社44 912家，各級農業產業化龍頭企業達到6 466家，其中國家級重點龍頭企業40家。到2013年2月底，河南出現首家經工商部門注冊登記成立的家庭農場。而農業專業大戶則在兩千戶以上。這些新型農業經營主體有力地推動了農業市場化、標準化、外向化的進程，為農業和農村經濟發展注入了新的生機和活力，對全省現代農業發展和農民增收等方面的示范帶動作用也逐漸凸顯。

(一)加速了農業產業結構的調整提升

新型農業生產主體利用當地資源優勢，通過集中配置和生產經營上的聯合，實行統一生產、加工和銷售，引導農戶集中到一個基地和產業，在一定區域內形成了相對集中的布局和規模生產，加速了農業產業的結構調整，有力的促進農業產業化發展的有效突破。河南新型農業經營主體的發展，明顯加快了當地優勢特色產業的連片規模開發，優化了農業結構布局。以河南澠池縣為例，目前已建成了以段村、坡頭、仁村為主體的2萬畝核桃基地，天池、坡頭、果園為主體的6萬畝優質煙葉基地，以南村、段村等鄉鎮為主的5萬畝花椒基地，培育了天池鎮5 000畝西瓜基地、1萬畝高淀粉紅薯基地。催生了“坻塢貢米”“仰韶花椒”“仰韶黃杏”“仰韶牛心柿”“篤忠西瓜”等一批農業品牌;建成了南村玫瑰園、振興科技示范園等一批精品科技示范園區，對該縣特色農業現代化發展有著積極的影響。

(二)推動了農業社會化服務體系的鞏固完善

農民專業合作社往往是圍繞本地優勢產業組建的，在合作社的經營過程中，實現了社員互助，并能夠根據市場信息，引導農民有組織的進入市場，有效解決了一家一戶的小生產與千變萬化的大市場的對接難題，通過合作社的產、供、銷一條龍的社會服務體系，提高了農民的組織化程度。同時，通過開展與農技推廣機構、科研院校和龍頭企業的協作，不少合作社已經成為農業“五新”推廣的主力軍，有效促進了基層農技服務的全面鋪開，有些合作社每年都要舉辦1～2期農業技術培訓班，傳授種養技術，成為當地農業社會化服務體系的重要組成部分。

(三)促進農村生產要素不斷優化配置

河南人多地少，一家一戶的分散經營形式難以形成規模效益。而新型農業生產主體通過入股、租賃等形式，將零散的荒山、土地、水面等農業資源集中起來，進行統一管理規劃，實現規模經營，而從分散經營向規模經營的這一轉變，提高了土地利用率，獲得了規模效益。土地在流轉以后，農民從土地中解放出來，投入到二、三產業，使得農村勞動力也在加快轉移，城鎮化也被同步推進。通過培育新型農業經營主體，全面推動農村土地逐步向種養大戶、農村種植能人、農村合作經濟組織、龍頭企業等優勢經營主體集中，把一家一戶經營土地變為連片規模經營，實現了土地的集約經營，并有利于農業現代化機械耕作，實現標準化、品牌化生產和新品種新技術的推廣應用，增加了農產品的經濟價值，從而提高土地的經濟效益，加快了邁向農業現代化的步伐。

(四)促進了農民收入大幅增加

合作社、農業企業、專業大戶的發展，促進特色優勢種植、規模養殖、農產品加工等產業，培育了一批職業農民和專業經營農戶，提高了資源利用率和農業勞動生產率，土地產出率直接增加50%以上，大幅度增加了農民經營收入。如三門峽市英豪鎮水源村利用土地流轉發展金銀花種植2 000畝，每畝支付租金400元，吸收沒有外出打工的婦女和老年男勞動力100人在基地勞動，平均月收入1 200元，同時培育了20個金銀花管理專業工人，種植金銀花較傳統種植增加60%以上，僅此一項帶動全村人均增收800元。與此同時，通過發展培育新型農業經營主體，實現農村土地的規?；洜I，使農村勞動力放心轉移，解決了“一心掛兩頭”的矛盾，又拓寬了農民增收致富的渠道。如三門峽市城關鎮十里鋪通過土地流轉發展規?；卟松a，全村60%以上的勞力外出務工，23%的農戶舉家外出務工，僅外出務工一項全村增加收入800余萬元。而附近的天池鎮水泉洼村，通過土地流轉，使村中技術工人(油漆工、木工)到北京務工，人年均工資6萬元，61戶農民赴鄭州、洛陽及縣城務工，除土地租金外，人均收入1.2萬元。

(五)實現了農民自我發展素質的提升

農村新型經濟組織的逐步發展壯大，使農民在科技推廣、分工協作、組織管理、市場營銷、對外聯系以及民主決策等方面的能力得到鍛煉和提升。科技意識、營銷能力增強的農民往往有著較強的示范效應，帶動一大批農民素質得到同樣的提高。而合作精神、民主意識和參與意識的提高，造成各類農業組織運行的規范化和高效化。如洛陽偃師緱氏葡萄專業合作社種植面積12 000多畝，年銷售葡萄6 600噸，由于規模大，合作效果好，培養出一大批經紀人。而農業產業化龍頭企業更是注重對農業工人的培訓教育，帶出了一批從事畜牧養殖、特色種植、產品加工、市場營銷的新型農民。

二、河南新型農業經營主體面臨的突出問題

通過深入調研，當前河南新型農業經營主體的發展還面臨著不少瓶頸與難題，主要表現在以下幾個方面。

(一)土地資金不足

九三學社河南省委調研發現，河南省農地租金畝均在1 000元左右，種糧大戶畝均物質投入約700多元，畝均純收益在300～400元。種糧大戶若種植規模達到100畝，收入就會達到三四萬元，種糧比較收益低的問題可以得到明顯緩解。然而，大多數新型農業經營主體在土地使用方面面臨著巨大的難題，千家萬戶的分散化生產與新型農業經營主體規?；a的矛盾依然存在，相當一部分農民還抱著“寧可拋荒、不可失地”的思想，害怕失地失權，不愿意把土地流轉給他人耕種。除了生產用地缺乏，對于一些農業發展中的配套設施用地也同樣緊張，諸如農民專業合作社和農業企業的辦公設施用地、農民專業合作社的產品加工和倉儲用地、農機大戶和農機合作社的機具存放用地等，仍然不容易滿足要求，目前已日益成為新型農業經營主體發展的瓶頸。

而在資金方面，由于受經濟能力的制約，絕大多數的新型農業經營主體都遭遇了資金短缺問題。如在2011年，新野縣為培育農業產業化龍頭，利用國家“農業綜合直補田間工程”項目集中建設了1萬畝菜區農田，但是因為缺少資金，園區內道路不規整、排灌不銜接、路網不閉合、林網不成型，最終無法達成建設目標。對零散的養殖戶來說，缺少資金也使其面臨難以擴大養殖規模，獲得規模效益的問題。以養殖肉牛為例，如果不考慮圈舍等固定投入，每頭牛從購入到出售的流動資金至少需要5 500元，而育肥20頭肉牛的流動資金需要10萬元以上。巨大的資金壓力使得養殖戶不得不壓縮規模，止步規模生產。與此同時，新型農業經營主體在國家未出臺操作性更強的支持政策前，在融資、籌資方面都存在著一定授信擔保困難、申請手續繁復、交易費用高等的問題，制約了其發展。

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(二)基礎設施薄弱

雖然近幾年政府支農資金不斷增加，但財政資金使用過于分散，像撒“胡椒面”，僅僅是起到了調味的作用，而沒有達到根本目的。以洛陽市宜陽縣上觀鄉為例。該鄉為一深山區鄉。據統計，2012年該鄉財政惠農資金主要有:種糧直補164.84萬元，良種補貼41萬元，退耕還林補貼19.37萬元，公益林補貼資金33.19萬元，村級公益一事一議獎補資金41.36萬元，貧困寄宿生生活費27.1萬元，危房改造資金發放47.1萬元，低保資金發放28.3萬元，五保資金發放13.6萬元，等等。財政惠農資金總計415.86萬元。這些資金都是指定用途，只許惠農，不可用作公益事業。雖然群眾直接受了益，但是用于群眾長遠受益的基礎設施建設方面的資金，卻少之又少。2012年雖然該鄉財政收入達到527.8萬元，但是上級財政投入包括本級財力投入在內的用于公路建設和通組入戶道路建設的資金僅有110萬元，導致該鄉基礎設施建設進展一直十分緩慢。這樣一來，新型農業經營主體面臨的情況就是，那些擁有平坦地勢、方便交通、豐富便利的水源，年年旱澇保收的耕地農民不愿流轉，相反地，那些地理條件差，交通也不便，水源缺失的耕地則由于農業基礎設施差，收成無保障，往往成為新型農業經營主體流轉和承包服務的主要區域，加上農業具有投資回報期長、回報率低、抵御自然災害和市場風險較弱的產業特點，疫病、蟲害暴發，洪澇干旱災害時有發生，農產品市場價格也具有不確定性，因此，盡管有政策性“三農”保險理賠政策給予農戶一定的收入保障，但理賠困難，加上生產主體大多資金有限，保險意識不強，在遇到大的災難時，往往成為受害者?；A設施薄弱問題實際將導致新型農業經營主體面臨巨大困難。

(三)人才缺乏服務滯后

新型農業經營主體的培育和發展需要大量有文化、懂技術、通市場的人力資源作支撐。這就要求農村有足夠的綜合素質相對較高的人群，不但在數量上能夠滿足現有新型農業經營主體的需求，而且在年齡結構上也比較合理，能夠滿足未來新型農業經營主體的潛在需要。但遺憾的是，河南農村“空心化”情況比較嚴重，高素質勞動力和青壯年勞動力往往向城市流動，目前從事農業生產的人員出現了突出的“高齡化”問題。在調研中大多數農業經營者年齡都在50歲以上，而且許多農村青年對農業表示興趣不大。因此，一旦高齡農業人口從農業產業中退出，是否能夠補充上數量充足的后繼人才，情況是不容樂觀的。同時，隨著新型農業經營主體向現代化、規?；l展，對農業技術服務的要求越來越高，但總的說來，河南基層的農業、畜牧、水產、農機等技術服務人員總量偏少，縣一級農技主管部門的技術骨干大多數年齡超過45歲以上，鄉一級的技術服務人員基本缺失，農業專業技術隊伍青黃不接和斷檔的局面非常嚴重。由于人手不足、資金缺乏，農村社會化服務體系也十分不完善。除了個別地方，大多數土地流轉中介服務、農業技術推廣服務以及動植物疫病防治服務等農業支持與服務體系都有著不完善、不配套的問題，新型農業經營主體在經營時效率、成本都受到不利影響。因此，河南農業社會化服務體系的相對滯后在一定程度上制約了新型農業經營主體的快速發展。

(四)市場體系不完備

河南地處內陸地區，開放程度低，市場體系不完備問題突出。雖然河南也有一些大型的農業市場，如商丘301集貿市場、鄭州萬邦農貿批發市場等，但這些市場的數量遠遠不足以滿足需要，特別是專業性市場的缺乏，以及專業市場規范化管理的缺失，使得河南新型農業主體的交易成本和交易風險均大為增加。如鄢陵縣的花木產業已經初成規模，然而，當地缺乏專業的市場營銷組織和營銷網絡，對花木的銷售主要采取依靠經紀人、花農的社交圈子和企業客戶關系來銷售產品，缺乏高層次的交易市場，以至花木營銷多以綠化工程形式進行，利潤不高，同時也因缺少高層次需求的刺激而難以擴展種植品種，提高附加值。

(五)扶持政策落實困難

雖然，近些年來國家十分重視農業生產，不斷加大對農業的支持力度，出臺了許多支農政策，對農業穩定發展和新型農業經營主體的成長起到了積極作用，但依舊存在一些問題，比如很多支農政策是政出多門，各項政策之間缺乏整合性和銜接性，缺乏規劃，對寶貴的財政資金造成了浪費。而另一方面，部分扶持政策的靈活性卻顯不足，新型農業經營主體在實際操作中經常會遇到“走投無路”的困境。同時，政策落實效率不高，不少支農政策從政府下達到農民獲得，經過過多的中間層次和環節以后，真正在農業經營主體手中發揮作用的所剩無幾。出現這樣的情況，可能是由于縣級拮據的財政狀況，導致支農款被挪用，也可能是缺乏監督機制下，出現了政策執行中的尋租現象，總之，政策實施成本較高，效率不高。如政府出臺扶持農民專業合作社政策，表示要為農民專業合作社提供貸款、用水、用電、注冊等方面的優惠和服務，可由于沒有相關實施細則的支持，農民專業合作社在實際操作中并無法得到政策中所謂的優惠，那些誘人的指導意見成了一紙空文。

三、加快培育河南新型農業經營主體的財政政策建議

加快培育河南新型農業經營主體，對河南而言是一項系統工程，也是當前及今后一個時期河南農村發展與改革的重要內容之一?，F階段，加快新型農業經營主體培育與發展的關鍵，就是要深入了解其發展需要，從優化其發展環境方面入手，出臺相應的財政政策，使其在發展效率、發展動力和發展機制上有新的突破。

(一)優化財政扶持方式

近年來，中央政府對全國實施了諸如糧食直補、綜合直補、退耕還林補貼、農機補貼等多項扶持農業生產的惠農補貼，但由于點多面廣，補貼種類多、補貼環節雜、補貼標準不一的特點，在補貼過程中，由于環節多、補貼依據不實、計算復雜等原因，出現多補、少補、誤補等情況，甚至會出現騙補、套補、重補等現象，政策的把握難度越來越大。這種情況不但增加了財政和鄉鎮政府工作人員的工作量，同時對促進新型農業經營主體增強農業生產積極性的效果也不甚明顯，因此各級財政部門可整合各類財政補貼資金，改變財政扶持方式。

在此過程中，要提高龍頭企業、合作社、家庭農場等主體承擔實施農業基礎設施建設項目的比重，對某些合適的農業扶持措施和政策，盡可能直接下達或落實到新型農業經營主體，為新型農業經營主體發展創造條件。

(二)明確財政支持重點

河南省經濟水平并不算高，財政資金更不豐裕，因此，在財政支持方面更加要明確重點，進一步加大對農業扶持資金和政策的梳理和整合力度，提高農業扶持資金的效率。

一要設立農村土地流轉體系建設專項資金，按土地面積計算一定數額的專項經費，將其列入同級財政預算，用于支持土地流轉服務體系拓展服務，通過推進農村土地流轉，來促進河南新型農業經營主體實現規模化發展。河南人多地少，人均耕地1.23畝，低于全國平均水平，而種植收益過低，又使得珍貴的耕地出現撂荒現象，非常可惜。通過推進土地流轉，由新型農業經營主體將閑散的土地集中起來，進行集約化生產，非常有利于實現機械化操作和規?；a，從而實現收益，而合理的收益則是新型農業經營主體不斷向前發展的動力。

二科學運用財政補貼、政府擔保、部門項目支持等手段，對于具有明顯發展潛力和強力帶動作用的新型農業經營主體給予重點支持。除了在農機方面給予一定支持外，主要就是幫助這些新型農業經營主體進行培訓。包括市場意識培訓，如品牌建設和保護知識培訓和對市場信息的獲取和分析能力培訓，農民專業技能培訓，農產品質量標準和組織管理知識培訓等等。

三要設立專項扶持資金，支持特色農業發展，按照一村一品、一社一品的方式，鼓勵專業大戶向特色農業發展，鼓勵新型農業經營主體之間發展合作經營，實現規模效益;重點支持農民專業合作社的融資、建設品牌、人才培育等環節建設，全面提升農民專業合作社的發展質量。對有條件、有實力的農民專業合作社，支持其轉化為農業產業化龍頭企業，進行企業化經營。

(三)加大對農村公共服務領域的財政投入

新型農業經營主體的經營成本和風險大小受經營環境影響較大。因此，財政除了要不斷增強對農村農田水利、道路電網等設施的建設和維護之外［2］，還要加大對農業生產服務體系和信息技術服務體系建設。在農業生產服務體系建設情況較好的地方，往往農業產業化狀況也較好。如在政府財政支持下，舞鋼市建立農資連鎖配送中心，上連農資生產企業，下與基層農資連鎖經營網點連接，最終形成“農資企業、配送中心、基層連鎖網點”三級農資連鎖經營網絡，并且將農業技術推廣服務、企業售后服務、信息咨詢服務結合起來，非常有助于向全市農戶提供品種齊全、價格合理、質量可靠的農資產品和優質服務，網絡中的各個主體均明顯獲益?？梢姡晟妻r產品流通渠道，建設農產品交易市場對新型農業經營主體的健康發展十分有利。另外，在農業技術在農業生產中占據越來越重要地位的時代，充分發揮農業龍頭企業、農民專業合作社等新型農業經營主體在新成果、新技術創新、轉化和推廣應用中的作用十分必要。因此要加大對農業信息化服務體系建設的財政投入，完善省一級農業綜合信息服務平臺，并結合各縣市農技推廣部門，將農業信息服務推廣至基層。這個平臺內容應包括農業資源、要素和信息數據庫，病蟲害監控情況及防治，農產品交易信息及預測等內容。通過對這些公共服務領域的投入，來有效降低家庭農場、農民專業合作社等主體的經營成本和經營風險，推動新型經營主體發展擴張。

(四)細化支持新型農業經營主體發展的財政政策

針對新型農業經營主體的優惠政策屢屢得不到切實執行的情況，政府需要進一步細化支持新型農業經營主體發展的財政政策。在注冊、貸款等優惠政策上，制定具體的支持新型農業經營主體的數量標準，并對不認真執行支持政策的部門給予明確的懲罰措施。同時使新型農業經營主體支持財政政策在執行過程可以擁有一定靈活性。如在農村土地經營使用權方面，可允許新型農業經營主體在一定范圍內，對自身土地擁有限定在農業用途內的使用權和調配權，在符合國家土地政策方向基礎上，允許其將農產品加工和倉儲、農民專業合作社辦公等與農業產業緊密相關的用地等同農業用地，予以優先支持。通過細化支持政策，使優惠政策真實起到支持新型農業經營主體發展的作用。

(五)出臺相關財政政策，滿足新型農業經營主體人才需要

新型農業經營主體需要高素質人才，政府可按照“分類指導、針對培育”的原則，出臺一系列優惠扶持政策，積極引導和鼓勵、返鄉農民工、農村能人、創業大學生等群體成為新型農業經營主體，尤其要鼓勵大學生在新型農業經營主體中創業和就業，所以應當完善鼓勵大學生進入農業創業與就業的政策體系，使他們感到農業創業有條件，創業有支持，創業有前途，從而勇于創業。同時，加大農業技術人員隊伍建設支持力度，進一步健全基層的農技推廣服務體系，采取獎勵政策吸引專業技術隊伍深入各類生產主體中，推廣應用新型農業技術，及時為新型農業生產主體排憂解難。繼續推進“陽光工程”“雨露計劃”等，加大農民職業技能培訓力度，幫助農民掌握農業實用技術，培養出一大批有文化、善經營、會管理的現代農業帶頭人，為新型農業經營主體蓄備人才。

(六)完善財政管理，營造優質的新型農業經營主體市場環境

河南要加快新型農業經營主體發展，歸根到底，要激發新型農業經營主體的發展活力，放開其手腳，因此，完善財政管理，營造新型農業經營主體良好的市場環境十分必要。首先尊重龍頭企業和農戶的生產經營決策權，政府出臺任何財政政策，都應以不干涉經營主體經營決策權為基本前提，絕不搞行政干預。同時認真清理涉及各類生產主體的收費項目，并定期開展針對農業生產主體的亂收費、亂罰款行為的專項治理活動。最后還要為農業服務部門提供充分財政投入保障，使其切實發揮為農服務職能，如充分發揮各級農產品質量檢測機構的作用，清理不良的農業經營主體，順利開展組織引導、技術指導、監督管理和統計監測等工作，為新型農業生產主體的發展營造出良好健康的環境。

［1］黃祖輝，俞寧.新型農業經營主體:現狀、約束與發展思路:以浙江省為例的分析［J］.中國農村經濟，2010，(10):16－26.

［2］鄭力文，孔祥智.新世紀十個中央一號文件與財政支農體系的建立［J］.學習論壇，2013，(10):28－33.