完善與創新農村社會治理體制機制*①以A市為研究對象

王雪珍（中共湖南省委黨校 湖南長沙 410006）

完善與創新農村社會治理體制機制*①以A市為研究對象

王雪珍
（中共湖南省委黨校 湖南長沙 410006）

當前農村社會矛盾較多且比較復雜，尤其是增收困難、土地權益被侵害、外出務工權益、社會治安日益復雜等問題，給農村社會治理帶來了許多新挑戰，加強與創新農村社會治理因而異常迫切與重要。A市作為兩型社會的試驗地之一，城鄉發展差距仍然很大，農村的文化教育、醫療衛生、社會保障等與農民利益息息相關的社會問題日益凸顯。因此，分析A市如何從發展現代農業、完善農村公共事業、健全農村社會矛盾的調處機制、提高村級組織自治力等方面著手，不斷提高社會治理的能力和水平，對中國農村和諧發展具有借鑒意義。

農村社會治理 農村公共事業 農村社會矛盾農民利益

引言

“農村社會治理是在國家既定的體制、制度的框架下，運用農村公共權威對縣級政權管轄之下的農民聚居地區進行領導、調控、管理和共治以實現農村有序發展所形成的一種范式。”［1］我國農村占大部分區域，農村社會應是社會治理的重中之重。過去，社會治理的重心在城市，而當前社會矛盾較多地集中在農村。農民增收困難、農民土地權益不斷被侵害、新生代農民工權益問題突出、農村社會治安問題日益復雜等，給農村社會治理帶來較大的新挑戰，完善與創新農村社會治理體制機制因而顯得異常迫切和重要。

一、目前農村社會治理面臨的難題

近年來，隨著中央惠農政策增多、扶持力度加大，農村經濟社會不斷發展，農民生活水平不斷提高，村貌也煥然一新，為農村社會治理打下了良好的基礎。但是隨著經濟社會不斷發展，新的社會問題和矛盾也在不斷產生，農民訴求越來越多，農村社會治理遇到了前所未有的挑戰。

1.農民增收難，嚴重影響農村社會和諧發展。雖然近年來隨著國家出臺、頒布和實施了一系列的強農惠農政策，農民收入呈現持續增長態勢。但是總的說來，農村基礎薄弱，農民收入相對較低，農民增收渠道少，增長緩慢，城鄉居民收入差距不斷擴大，而且隨著城鄉統籌發展加快，農民對物質和精神文化生活的需求也越來越高，這與農民的低收入水平相比有較大的落差，導致他們產生不滿情緒，引發一系列的社會矛盾。另外，我國有百分之三農村貧困人口生活在自然環境惡劣、資源匱乏、地理位置偏遠的地區，自然災害頻發，經濟社會發展落后，農民生活困難，社會治理問題更嚴重。

2.公共事業發展滯后，農村社會和諧發展基礎薄弱。由于長期以來的二元體制的影響，農村經濟發展緩慢，農村公共事業發展落后，不僅拉開了農村和城鎮經濟發展的距離，也影響農村社會與城鄉關系的和諧。21世紀以來，黨中央、國務院始終把“三農”問題作為政府各項工作的重點，城鄉統籌發展步伐加快，農村基礎設施、醫療衛生、文化教育、社會保障等領域取得了明顯進展，但與日益快速發展的城市相比，農村公共基礎設施落后、公共服務供給不足等問題更加突出。農村居民義務教育、勞動就業、精神文化等公共服務資源水平較低，農村低保、新農合、新農保的標準偏低、覆蓋面較小，導致農村居民和城市居民在各個方面的待遇差距增大。農村社會事業發展緩慢，看病難、上學難、環境差等現象成為了農村社會與城鄉關系和諧發展的絆腳石。

3.新生代農民工問題日益凸顯，影響農村社會有效治理。目前我國約有兩億多農民工，60%左右是80后、90后新生代農民工，大部分新生代農民工的生活方式、消費方式與城市居民基本一樣，他們要求享受與城市居民同等待遇的愿望十分強烈，但社會對新生代農民工的定位和態度仍普遍停留在傳統農民工的基礎上，用工方式與新生代農民工訴求存在嚴重偏差，普遍存在勞動合同簽訂率低、社會保險參與率低、工資水平總體偏低現象，新生代農民工想融入城市將面臨很多現實問題，若不進行有效疏導，就會影響農村的社會治理，對社會穩定造成影響。A市作為一個勞動輸出大市，也是一個勞動接收大市，新生代農民工問題日益凸顯。現在最突出的是農民工合法權益及工資的拖欠問題。在國家出臺的新《勞動法》和A市勞動監督部門的強勁督促下，在外或在A市的農民工的合法權益得到了相應的維護，但是依然或多或少存在著少數企業拖欠農民工工資的現象，難以享受與城市居民同等待遇等問題仍然存在。

4.農村土地征拆領域引發的社會矛盾日趨嚴重。近年來，隨著我國新型工業化、新型城鎮化建設步伐不斷加快，土地資源日益凸顯其珍貴性稀缺性，一些地方政府為了加快城市建設的步伐，大肆成立開發區、實行“村改居”，為讓地方財政的腰包鼓起來，不惜侵害農民的土地權益，嚴重影響了農村社會的和諧穩定，因這種問題而上訪的趨勢有所上升。

5.農村社會治安綜合治理產生了新的問題。現階段，我國大部分的行政村沒有集體經濟來源，加之保證其工作正常運轉的政府財政轉移支付的工作經費缺乏，導致部分的地方村干部工作不積極，對鄉鎮或街道交給的工作任務敷衍了事，甚至是干脆不管。在一些市郊區，因為搞城市建設，有些農村需要拆遷，有少數村干部大肆侵害集體利益，引起眾多社會矛盾。此外，由于農村大量的青壯年進城打工，留在家里的都是婦女、老人和兒童，其社會問題更加復雜，更容易引起社會的不穩定。

二、國外農村社會治理的經驗借鑒

“在上個世紀七十代初，韓國工農業發展嚴重失調，城市居民和農民的年平均收入水平差距拉大，農村勞動力老齡化嚴重，農村人口的大量無序遷移等帶來了諸多的城市問題和社會難題。”［2］韓國政府開始實施的“新村運動”，其主要經驗做法是：一是在發展初期，“新村運動”發展模式主要采用政府主導型，由政府通過對優美農村環境，提高農民生活質量，加大農村基礎設施、農村教育、公共衛生等公共產品的投入來擴大內需，消化產能過剩，逐步縮小城與鄉差距，充分調動農民參與新農村建設的積極性。二是在發展中期，“新村運動”的發展模式是政府培育與社會跟進相結合型，政府的工作重心向激勵發展特色農業、畜牧業、農產品加工業、農村社會保險業以及農協組織的建設等工作上轉移，逐步培育與發展社會實體，為農村自我發展打下了堅實的基礎。三是在發展的后期，“新村運動”發展模式逐漸轉向國民主導型，這既符合客觀生存和發展的規律，又有利于農村經濟社會、文化生活的有序發展，如農業科技推廣、農村教育機構、農村經濟研究等組織機構在新農村運動中發揮主導作用，政府通過規劃、協調、服務等手段，為農村經濟社會的自我發展創造良好的環境。

英國的鄉村，在20世紀40～50年代，也曾經歷過與當今中國相類似的發展階段及遭遇到相類似的發展問題，如農業現代化程度低、農民收入不穩定、就業機會有限，以及基礎設施匱乏等問題。為此，“英國政府專門成立了一個調查委員會以摸清問題的根源并提出刺激發展的方案，并‘自上而下‘地制訂了一套戰后鄉村發展戰略。然而，至20世紀70年代，這些鄉村發展戰略被指責未能反映地方需求，不利于地方社區的發展。面對逐漸加劇的全球化競爭和逆城市化給鄉村發展帶來的機遇，已有的鄉村發展戰略已不合時宜。對此，20世紀80～90年代期間，英國的鄉村發展戰略的制訂轉向‘自下而上’，注重地方的需求，強調社區的建設。”［3］這一戰略的順利實施使得英國鄉村迅速發展。英國的鄉村發展戰略得以順利推行要歸功于：一是政策的制定采取“自下而上”的模式，這一模式要求注重當地需求，并依托當地的自身優勢，通過提升和增加自然與人力資源的價值來振興鄉村經濟；二是注重政策的綜合性，不僅強調不同經濟部門之間的相互聯系，也強調鄉村、鄉村經濟、社會與環境等的相互依存；三是注重多元參與，“其鄉村發展計劃通常以居民與鄰居間的互助或居民與地方部門之間的協作等多種自愿參與的方式來推行，在社區之間或不同中介之間通過成熟的自助合作的戰略來組織鄉村發展計劃的參與者”［4］；四是注重鄉村發展的長遠性及可持續性，注重資源的保護與合理利用相結合，大力發展非農產業促進鄉村經濟社會發展；五是充分運用法律及市場手段，在鄉村土地管理、農業發展和資源發展與利用等方面出臺了眾多的法律條文，這些法律條文對農產品價格制定、鄉村勞動力轉移及農業發展模式確立等意義重大。為充分發揮市場對資源的優化配置功能，英國制訂了一系列符合市場規律的政策，如降低了農業貸款申請門檻、鼓勵合并小型農場、擴大農產品市場、確立土地注冊體制、下放土地使用權等，促成了土地交易的市場化，為農業發展的高效化、規模化及現代化提供了有力的保障。英國鄉村經濟社會發展的經驗為我國未來農村社會經濟的發展提供了很好的借鑒，我國今后農村社會治理模式也要結合我國實際注重鄉村、鄉村經濟、社會與環境的相互依存，注重政府、社會、村民的多元參與，實現農村社會治理的現代化。

三、多層面創新農村社會治理體制機制

1.不斷提升農業現代化水平，增加農民收入，夯實物質基礎。發展農村經濟，增加農民收入，是建設農村和諧社會的重要內容。只要農民群眾的物質生活過好了，精神文化生活豐富了，公共服務的保障水平與城市居民相同了，農村和諧社會建設的目標就會實現。以A市來說：

一是要不斷深化農業結構調整。大力實施糧食增產工程，嚴格落實遏制耕地拋荒責任制，杜絕直播和“雙”改“單”現象，確保雙超配套面積突破25萬畝。積極推廣規模、生態、安全養殖模式，形成以糧食、生豬、竹木和勞務經濟四大支柱產業，湘蓮、檳榔、皮革、休閑農業四大特色產業為主的現代農業結構體系。二是要堅持以工業的理念推進農業產業化。加快100個農業產業項目建設，力爭龍頭企業上市融資有新的突破，農業產業化產值突破300億元。三是要扎實推進農業科技創新。深化產學研、農科教結合，組織本市的農業大專院校、科研院所與農業合作組織對接，不斷培育農業新品種，打造品牌產品，發展綠色農業、生態農業和有機農業，完善從農田到餐桌的技術監控體系，有力保障食品的安全。四是加大農民技能培訓力度，提高農民就業能力。通過整合各類教育資源，組織開展農民技能培訓，實現技能與崗位、地方與企業雙向對接，提高農民就業能力，增加農民收入。五是大力發展農業專業合作社，促進規模經營。A市通過大力發展與鞏固農民專業合作組織500個，重點扶持20家市級示范性農民專業合作社，擴大了農業經濟經營規模。

2.城鄉統籌，服務均等，發展公共事業。大力發展農村公共服務事業，改善農民群眾的生產生活條件，促進社會和諧發展。著力深化人才體制改革，建立城鄉人才流動機制。鼓勵和支持機關干部到鎮、村掛職鍛煉、大學生到農村當村官，重視和關心農業科技隊伍建設，積極開展科技下鄉活動，進一步體農業科技水平。著力提高農村義務教育水平，推動城鄉教育資源共享和互動。大力提高農村基本醫療服務水平，提倡市級醫院對口支援鄉鎮衛生院，進一步完善鄉鎮衛生院、村衛生室等公共衛生和基本醫療服務功能，提高農村醫療服務水平。著力提高城鄉就業一體化水平，建立統一的勞動就業市場，積極保護農民工的合法權益，徹底解決農民工工資的拖欠問題。引導返鄉農民工創業并給予政策支持。著力提高城鄉基礎設施建設一體化水平，將農村規劃納入城鎮化建設規劃，加大對農村的道路、電力、自來水、公交、信息網絡等基礎設施建設的投入，實現城鄉基礎設施建設統籌協調發展。積極組織開展“文化下鄉”活動，帶動農村群眾廣泛開展精神文明創建和健身活動。完善農村社會保障體系，逐步建立農村養老、失業、救災救濟、最低生活保障制度，推進全市農村養老保險全覆蓋，加快建立城鄉一體的社會保障和公共服務體系。

3.加大農村相關制度改革，為解決農村社會問題提供制度保障。按照依法自愿有償和產權明晰、形式多樣、管理嚴格的要求，加快農村土地承包經營權流轉，為農業擴大經營規模提供條件。進一步提高農民工工資水平，降低農民變市民的準入門檻。解決農民發展規模種養、回鄉創業和貸款難的問題。繼續深化集體林權和林業生態補償制度改革、水利工程投融資體制等農業服務體系改革，為“三農”發展注入強大動力。

4.以提高群眾滿意度為著力點，健全農村社會矛盾的調處機制。當前，農民群眾的思想觀念發生了很大的變化，其訴求越來越多，生活需求越來越高。化解農村社會矛盾，需實現從靜態管理向動態管理轉化，提高群眾滿意度：一是領導重視。各級黨委、政府和市直各部門要把提高群眾滿意度工作作為“一把手”工程強力推進，用群眾滿意作為衡量執政能力和工作績效的標準。二是四級聯動。建立市、縣市區、鄉鎮街道、村社區四級聯動的群眾工作機制。每個市直單位聯點幫扶一個鄉鎮街道并做好本單位干部的思想工作，要求機關干部要有大局意識和全局觀念，牢固樹立全心全意為人民服務的工作態度。縣市區黨委政府具體安排部署和督促落實本地群眾滿意度工作。鄉鎮街道、村社區充分發揮基層堡壘作用，扎扎實實開展“大走訪”，認真聽取群眾意見和建議，疏導群眾不滿情緒，幫助群眾解決實際困難。三是貼心服務。按照率先城鄉統籌發展要求，全面開展農村環境衛生綜合整治，增設農村環衛基礎設施，清運農村垃圾等工作，美化農村生活環境。市直單位幫助對口鄉鎮群眾解決農田規劃、農電改造、村級公路、小街小巷改造、困難群眾救助、信訪積案化解各類案件。四是打防控管。各縣市區、各鄉鎮街道要建立健全打防控管機制，著力打擊盜竊、搶劫、吸毒、販毒現象，成立治安巡邏隊，加大巡邏力度，提高人民群眾的安全感。五是剛性追責。為提高群眾滿意度工作執行力，全面加大督查考核和追責力度。對民意調查結果排名靠后的市直機關、鄉鎮街道、政法單位實施警告，對主要負責人實施誡勉談話。六是宣傳動員。各個鄉鎮、街道要積極向轄區內的群眾宣傳、介紹鄉鎮、街道在服務群眾方面所做的工作，提高群眾滿意度。

5.加強村級組織自治能力，實現農村善治。一要抓思想，強觀念，用科學的理念，提高對農村社會治理工作重要性的認識。農村黨支部要充分認識農村社會治理工作重要性，緊緊圍繞“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的目標，結合各村實際情況，加強黨支部建設，全面落實“四議兩公開”和村干部“五制”管理，通過開展設崗定責、崗位承諾、結對幫扶、黨員示范戶、民主評議等形式充分發揮農村黨員先鋒模范作用，帶領農民發家致富，努力建設社會主義新農村，開創農村社會治理工作新局面。

二要抓管理，重制度，樹立黨員干部良好的形象。村黨支部要認真學習實踐科學發展觀，貫徹落實“四議兩公開”和村干部“五制”管理工作，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，增強戰斗力和凝聚力，確保村級各項事業的順利進行。一是要完善領導機制，確保農村社會治理工作效果。各村要及時成立農村社會治理工作領導小組，研究制定工作實施方案，明確小組成員及聯系點，將責任進一步落實到人。二是要注重抓學習，提高黨員隊伍綜合素質。一方面加強全體黨員的理想信念教育。積極搭建學習平臺，在村級組織活動中心設立專門的黨員活動室、科技文化室和農家書屋，組織全體黨員學習國家政策和科技文化知識。另一方面定期開展農村社會治理、市場經濟和農村實用技術等方面知識的集中培訓。三是要注重整章建制，用規范化管理約束人。村黨支部要堅持創先爭優，建立健全黨支部學習和生活會制度、黨小組工作制度、黨員聯系戶制度、社會治安綜合治理制度、村干部的包片責任制度、協作配合制度、定期碰頭制度等，在工作中堅持用制度約束人，用制度管理人。

三要抓關鍵，重落實，用科學的機制，促進農村經濟社會快速發展。深入開展“結對幫扶”“設崗定責”“雙培雙帶”等活動，支、村兩委干部要率先垂范，充分發揮黨員的先鋒模范作用，立足實際，帶領全體黨員、村民小組組長、致富能手以及返鄉農民工成立治安巡邏隊和各種農業合作社，將基層經濟社會組織與村級組織有機結合起來，創新村級組織建設模式，為村級的經濟社會發展提供強有力的保證。

［1］于水，楊萍.未來農村社會治理模式的構想［J］.江海學刊，2013（03）.

［2］吳敬學.韓國的“新村運動”［EB/OL］.http://news.ifeng. com/opinion/special/hanguonongye/detail_2011_04/29/ 6079766_0.shtml.

［3］龍花樓，胡智超，鄒健.英國鄉村發展政策演變及啟示［J］.地理研究，2010（08）.

［4］Yarwood R，Edwards B.Voluntary action in rural areas:The case of neighbourhood watch.Journal of RuralStudies［J］.1995，Volume11，Issue4.

責任編輯：李月明

C913

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2015.02.12

*本文系湖南省科技廳軟科學一般項目《新生代農民工就業問題研究—以湖南省為研究對象》（2012ZK3153）、湖南省社科規劃課題一般項目《新型城鎮化視閾下湖南小城鎮發展研究》（13YBB215）階段性成果