創新和完善新疆流動人口公共文化服務體系建設*①

魏琪（中共新疆區委黨校文化學教研部新疆烏魯木齊830002）

創新和完善新疆流動人口公共文化服務體系建設*①

魏琪
（中共新疆區委黨校文化學教研部新疆烏魯木齊830002）

新疆在上個世紀90年代之后進入人口流動最為活躍的時期，與內地省區相比，新疆流動人口的社會文化服務呈現城鄉流動與跨民族交往的雙重挑戰與考驗。受現行制度限制，城市管理中公共文化服務并未將流動人口作為特殊群體來對待。當前，精神生活的匱乏以及“三股勢力”和極端宗教思想的乘虛而入，極大地影響新疆流動人口尤其是少數民族流動人口素質提升和社會心理，成為影響流動人口融入城市社會以及社會不穩定的因素之一。因此，流動人口的公共文化服務是一個迫切需要解決的社會問題。

新疆 流動人口 公共文化服務體系建設

人口流動是社會進步的特征之一，是工業化和城市化的必然趨勢。新疆在改革開放以來，尤其是上個世紀90年代之后，進入了人口流動最為活躍的時期，包括少數民族在內的農村人口開始紛紛流向城市。與內地省區的流動人口相比，新疆本地占流動人口較大比例的少數民族群體，他們既是城鄉流動的反映，又是跨民族交往的反映。因此，新疆流動人口的社會文化服務呈現城鄉流動與跨民族交往的雙重挑戰與考驗：一方面，流動人口給流入地區經濟發展帶來新的機遇與活力，另一方面也使新疆各級政府公共服務管理面對嚴峻挑戰。目前城鄉二元社會結構，致使非工非農的流動人口社會身份尷尬，身居城市但卻處于城市社會的邊緣，尤其是近年來，流動人口新老代際轉換，年輕一代的成長促使公共文化服務需求矛盾日益顯著，但受現行制度限制，城市管理中公共文化服務并未將流動人口作為特殊群體來對待，對流動人口文化工作不重視，責任不明確，缺乏硬性指標，服務不到位，針對性不強等問題一直未得到有效解決；再加上流動人口迫于生計，對公共文化服務欲望與期待不強，所以“邊緣化”狀態是當前新疆城市流動人口公共文化服務的常態化表現。當前，精神生活的匱乏以及新疆“三股勢力”和極端宗教思想的乘虛而入，極大影響新疆流動人口尤其是少數民族流動人口素質提升和社會心理，成為影響流動人口融入城市社會以及社會不穩定的因素之一。所以，流動人口的公共文化服務是一個迫切需要解決的社會問題。

目前，解決流動人口的公共文化服務問題，關鍵是要結合新疆現階段社會發展狀況，對流動人口公共文化服務加以制度設計，把流動人口納入到城市公共文化服務網絡的架構之中。

一、確定流動人口公共文化服務基本目標和政府工作理念

長期以來，新疆流動人口已成為構建公共文化服務體系中被遺忘的群體，事實已經證明新疆流動人口對城巿發展的各個方面，尤其是社會穩定產生重大影響。當前，新疆意識形態領域和文化建設領域的重點工作是“去宗教極端化”和加強“四個認同”，做好這些工作最直接的方式就是發揮文化的影響力，只有有了文化上的認同，才會有情感上的認同，進而達到國家認同、道路認同等政治上的認同。所以，政府應抓住流動人口公共文化服務均等化這個切入口，確定明確的工作目標并將其納入城巿發展規劃，加強統籌和部署。

1.確立流動人口公共文化服務基本目標。圍繞新疆社會穩定和長治久安的總任務，流動人口公共文化服務的目標是：各級政府堅持到人、管用、有效的工作原則，深入研究新時期新疆流動人口文化需求特點，以現代文化建設為引領，鞏固包括流動人口在內的基層文化陣地，掃除極端宗教和分裂意識影響，維護民族團結和社會穩定，初步實現流動人口和其他常住人口可共同享有的平等的公共文化服務，基本實現公共文化服務均等化，在流動人口中筑牢實現新疆社會穩定和長治久安的思想基礎。

2.確立政府工作理念。一要堅持“以人為本”，努力實現公共文化服務均等化。黨的十八大、十八屆三中全會以及中央全面深化改革領導小組多次會議精神在不斷強調通過現代公共文化服務體系，加強公共文化服務均等化、標準化建設，這就意味著各級政府要“以人為本”，樹立維護社會公平正義的執政理念，為包括流動人口在內的全體國民提供基本的公共文化服務。要讓發展的成果惠及全體人民，就必須要在構建現代公共文化服務體系時，充分重視流動人口，給予他們和其他常住人口平等的享受公共文化服務的權利。

二要培育現代管理觀念，建設服務型政府。公共文化服務體系是公共服務體系的重要組成部分，構建現代公共文化服務體系是現代服務型政府的基本職責。為流動人口提供基本的公共文化產品和公共服務既是政府保障流動人口文化權利，推動基層文化建設的現實選擇，又是政府實現由“管理型”向“服務型”轉變的重要體現。

三要堅持和諧發展，維護社會穩定。和諧社會建設與發展的核心是人的和諧發展，社會穩定和長治久安的核心是強化“四個認同”，增進民族團結。從新疆實際狀況分析表明，流動人口是構建和諧社會和維護社會穩定的重要成員。城市政府要創新城市流動人口宣傳教育方式，通過實現流動人口公共文化服務均等化促進社會和諧與穩定。

二、完善流動人口公共文化服務組織與制度

目前，新疆各級政府管理中還沒有建立流動人口有效參與和享受城市公共文化服務的相關制度，要保證針對流動人口尤其是少數民族流動人口的增長與公共文化服務需求的增加，各級政府要率先從公共文化服務組織機構建設與機制保障方面入手。

1.推動流動人口公共文化服務主體多元化。流動人口涌入，使得新疆城市多元色彩更為濃厚。時代的變化，社會的變遷促使城市居民對公共文化管理與服務的要求越來越高，需求越來越細化。而少數民族流動人口則是公共文化服務領域的特殊群體，由此對城市不同性質的治理主體提出不同的要求：一是政府是保障流動人口文化權益，滿足流動人口文化需求的責任主體，因此流動人口文化工作屬地管理以及把流動人口納入城市公共文化服務體系之中是政府義不容辭的責任。二是政府要引導、鼓勵企業承擔一定的社會責任，加強企業內部對屬于流動人口的個人加強文化權益的保障工作。三是政府要通過引導，鼓勵社會力量參與公共文化服務，盡早實現公共文化服務多元化、社會化。四是要借助社區平臺、非營利組織和少數民族流動人口中有威望的公民個人以及文化志愿者，以少數民族流動人口喜聞樂見的方式去提供服務。

2.充分發揮社區公共文化服務平臺的作用。目前新疆城市流動人口數量多，分布廣，族群、區域情況復雜，公共文化服務需求差異大，政府難以滿足其文化需求。由于城市流動人口主要生活區域就在社區，他們與外界交流少，文化交流更少，社區平臺貼近他們，是實現公共文化服務均等化的最佳窗口。

三、針對流動人口特點制定公共文化服務重點對象

針對流動人口，尤其是少數民族流動人口情況分析，公共文化服務重點人群是以下幾類：

1.以居家為主的少數民族婦女和老人。以烏魯木齊市為例，在烏魯木齊市幾個少數民族尤其是南疆流動人口居多的社區，女性大多居家留守，而且受當前宗教氛圍影響，她們和外界來往受到限制，自身文化素質不高，主要接受家庭文化影響。以烏魯木齊市賽馬場東社區為例。該社區總面積0.75平方公里，流動人口1 365戶4 019人，占總人口的85%，流動人口90%以上是維吾爾族，是南疆流動人口到烏魯木齊市的第一個落腳點。社區人員結構較為復雜，宗教氛圍濃厚。社區由于有線電視是收費電視，房主、住戶皆不愿掏這筆費用，所以大多流動人口住戶無法在家看電視，而社區內婦女、老人社交活動也往往局限在社區之內的同鄉之間。目前社區公用的文化設施主要是社區廣播和社區圖書館。受多種因素限制，廣播時間、內容無法有效針對某單一群體。另社區有50平方米圖書閱覽室，購買7 000余冊圖書，添置各民族語圖書，每天全天開放，但閱讀者有限。由此可見，流動人口中居家的婦女和老人接受現代文化影響的渠道極為有限。

2.流動人口的子女。2013年7月，我們在賽馬場東社區調查流動人口公共文化服務建設情況。調研中反映的流動人口青少年業余文化生活和家庭教育問題令人擔憂。社區15歲以下的孩子有1200多個，700多是5歲以下學齡前兒童，這部分孩子的教育基本是空白。原因在于孩子的父親白天外出打工，而留守家中的母親大多文化素質不高，對孩子基本沒有教育意識，家庭教育以打罵居多。現在有不少家庭放棄將孩子送幼兒園，而任孩子在社區內自由成長。

和城市父母教育不同，賽東社區流動人口家長由于多種原因并沒有特別重視兒童教育的理念。目前社區周邊學校有74小、65小、65中。學校放學后出于安全考慮，孩子基本不允許滯留學校。社區集中的文化活動主要是重大節日的自編自演的文藝演出。現在社區辦公用房面積由原來的302平方米增加到565平方米，其中只有社區會議室可以搞一些簡單活動，室外場地基本沒有。

實際狀況顯示，絕大多數流動人口青少年兒童的精神文化生活呈現孤島化、邊緣化、沙漠化趨勢，長此以往，流動人口和城市人口之間的文化、心理差距等會越來越大，這會對他們成年以后融入城市帶來不利影響。此外，南疆來的流動人口中信教群眾多，新疆特殊的區情和家庭的宗教氛圍，會使這個流動人口青少年兒童群體成為“三股勢力”侵入的重點。

3.青壯年為主的外出打工人員。來烏魯木齊的流動人口中，以來自內地及中西部欠發達地區及南疆的農村人口居多，大多外出務工的青壯年普遍只受過小學、初中教育，總體受教育程度較低。由于文化素質相對較低，也成為流動人口收入低、居住環境差、管理困難的重要原因。同時，隨著烏魯木齊市流動人口的涌入，尤其是南疆少數民族流動人口的涌入，宗教氛圍日漸濃厚。而流動人口中外出勞作的青壯年群體由于生活壓力和自身素質限制，宗教對他們的精神慰藉尤有吸引力。近幾年來，新疆非法宗教活動日益猖獗，地下講經點及非法出版物打而不絕，而流動人口是非法宗教活動和民族分裂勢力侵入重點人群。以賽馬場東社區為例，該社區屬撤村建居性社區，轄區所有自建房未接入有線電視，轄區居民特別是大多數流動人口以長期租借影碟的方式看一些武打、色情、低俗等不太健康的節目及書刊來填充精神空虛，此類節目、書刊不利于流動人口包括其子女的身心健康。同時流動人口整體參與社區文化活動積極性不高，原因在于成年男子白天外出打工，主要從事牛羊屠宰，干果分類等工作。婦女在家帶孩子，家庭收入低，屬于城市弱勢群體，對他們而言第一要務是生存，所以很少參加社區文化活動。另維吾爾族流動人口具有較為濃厚的宗教意識，所以“做禮拜”也成了許多人閑暇后的主要選擇，雖然城市里的娛樂項目豐富多彩，但他們很少涉足。公共文化服務必須要把這部分群體納入進去，用正面宣傳影響教育他們，用積極健康生活態度和方式鼓勵他們融入所居住的城市，吸收現代文化的熏陶，遠離非法宗教活動。

四、采取有效措施，加強流動人口公共文化服務體系建設

黨的十八大和十八屆三中全會對深化文化體制改革作出部署。2014年2月28日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議，審議通過了《深化文化體制改革實施方案》，新一輪文化體制改革開始進入全面實施階段。《方案》中就現代公共文化服務體系建設提出明確任務，即要以標準化、均等化為主攻方向，構建覆蓋城鄉、實用高效、保基本、促公平的現代公共文化服務體系，保障人民群眾看電視、聽廣播、讀書看報、進行公共文化鑒賞、參與公共文化活動等基本文化權益。在現階段流動人口公共文化服務體系的建設就是要圍繞上述目標，初步形成流動人口公共文化服務體系建設的網絡體系和管理服務體系。

1.健全領導體制和工作機制。先行試點在流動人口集中的部分社區成立流動人口文化工作委員會，通過體制機制創新探尋社區文化管理機構發展路徑，最終實現流動人口文化權益保障的組織化和制度化。要在現有條件下，確立流動人口基本文化需求目標，統籌市、區（縣）、街道（鄉鎮、管委會）、社區（村）四級服務設施網絡建設，重點保障基層特別是社區，實現公共文化服務標準化、均等化。此外，要在新疆流動人口集中的城市，創建一批流動人口公共文化服務建設示范區，以點帶面。要有針對性地制定流動人口公共文化機構服務指標體系和績效考核辦法，推進公共文化服務的制度化、標準化、規范化。要通過政府購買、集中配送、連鎖服務等公共文化產品提供方式，實現面向流動人口文化服務多樣化。

2.增加對流動人口基本公共文化服務的財政投入。目前，流動人口基本公共服務經費主要由街道、社區分攤，其中并沒有文化服務專項經費。這是造成社區文化建設經費緊張，服務設施及服務項目低水平化現象的重要原因。

各級政府應明確自身在提供流動人口公共文化服務的主體責任，建立與流動人口基本公共文化服務相匹配的公共財政制度。各級政府要將流動人口文化工作日常經費納入屬地公共文化服務經費統籌安排。各級政府財政預算中還要建立專項經費，以保障流動人口專項公共文化服務、特定文化產品購買和專門政策引導等方面的支出。要鼓勵引導企業和社會力量對流動人口文化活動、文化項目和文化設施等的捐贈。

3.針對性開展流動人口公共文化專項服務。各級政府要從流動人口專項公共文化服務入手。參照其他省區流動人口公共文化服務經驗，新疆可在現有條件下開展試點工作，待條件成熟再予以推廣。

一是在流動人口集中的城市社區創建“社區流動人口文化大院”。集中財力物力人力打造流動人口公共文化服務示范工程，通過針對流動人口建設文化活動設施和組織各類文化活動。針對流動人口子女課余生活，成立文化小課堂。投入一定資金安裝LED屏（場地不足社區，可考慮室外安裝），平時在流動人口子女課余時間，定時放映有教育意義的宣傳片和動畫片。每月為成年流動人口免費放映一場。二是適時推出“流動人口文化服務工程”——組織流動演出隊、電影、講座、展覽系列“流動文化服務”。三是由政府牽頭設立“流動人口文化服務示范項目”。從文化網絡布局、文化服務規劃、文化活動創新三方面入手，建立多方位、多形式的流動人口公共文化服務網絡，搭建文化平臺，為流動人口提供多層次、全方位的文化服務，滿足流動人口多樣化的文化需求。四是借用藝術院校學生的力量，通過各方協調，支持、鼓勵學生深入到社區進行社會實踐，為社區解決文化專業人才匱乏問題。

4.把城市社區打造成為流動人口融入城市的主要平臺。目前從政府層面來說，基層公共文化服務的框架雖已基本建立，但在資金投入、人員配備、陣地建設等方面重視程度不夠，社區缺錢、缺人、缺場地、缺設施的情況仍然十分普遍。

政府要充分發揮和利用城市社區作用，加強和提高城市社區面向流動人口的公共文化服務能力和水平。要加快文化基礎設施建設。以社區常住人口為依據，結合轄區內流動人口規模、特點和文化需求，規劃建設和優化配置社區文化設施和服務，搭建好流動人口文化服務平臺。要通過組織流動人口參加社區各種公共文化活動，擴大流動人口文化交往活動圈，幫助流動人口融入城市社區生活。在條件許可的社區配備公共文化服務的專家顧問，幫助和指導社區如何服務與管理少數民族流動人口，以更好地開展針對性強的文化服務。在流動人口集中居住的社區設立文化藝術培訓點，定期組織文化培訓活動。投入文化專項資金，加快基層文化隊伍建設，帶動提升基層文化活動水平。

5.完善現有公共文化服務平臺，為流動人口提供優質服務。新疆由于受歷史、經濟條件等因素的影響，公共文化服務體系發展相對落后，文化建設歷史欠賬不可能在短時期內解決所有問題。所以政府要一方面持續加大公共文化服務體系建設投入，另一方面還要利用現有公共文化服務平臺，為流動人口提供服務。

（1）加快實施新疆文化藝術中心和自治區圖書館二期、博物館二期、文藝譯制基地、考古人類學研究中心、古籍保護中心等建設項目，全面提高和發揮城市文化基礎設施的綜合功能。（2）實行政校、政企、政社等聯建共享公共文化設施，大力整合各類文體設施及文化人才資源，實現共建共享。（3）發揮公益性文化單位的骨干作用，支持公益性文化事業單位創新機制，增強活力，擴大服務范圍，改進服務方式，降低服務成本，提高服務水平。（4）鼓勵公益性文化單位創作更多符合人民群眾需求、質優價廉的公共文化產品以及增強公共文化服務效能。在文化設施項目設置和公共文化服務中，應充分考慮不同年齡、不同層次和不同群體文化需求的差異性。鼓勵流動人口積極參與新疆各城市組織的文化活動。廣泛組織各界人員參與群眾性文體活動，讓機關干部、企業職工、社區居民、流動人口和各族群眾更多地關心文化、參與文化、享受文化。（5）扶持發展各種民間文化組織和群眾文化團體，鼓勵群眾自編自演、自娛自樂。（6）進一步規范和提高流動人口文化服務的質量和水平，將流動人口文化服務納入公共圖書館、文化館評估考核體系。（7）按照“保基本、保民生”的要求，推進重大流動人口文化惠民工程建設，以實施重大流動人口文化惠民工程為抓手，提高對流動人口群體的覆蓋程度和服務能力。（8）利用全國文化信息資源共享工程現有基層服務點在社區、工礦、企業、建筑工地等開展流動人口服務；配備一批流動舞臺車、流動圖書車等流動文化服務設施，解決流動人口文化需求問題。（9）引導社會力量參與流動人口文化工作。制定相關政策，鼓勵、引導和調動各種社會力量參與流動人口文化工作，使之成為政府公共文化服務的有益補充。（10）加快譯制、移植優秀文藝作品能力建設，為各族群眾提供健康的精神文化產品。

6.鼓勵引導用工企業加強流動人口文化服務。各級政府要承擔對企業流動人口文化工作的指導，盡快建立與企業共同為流動人口開展文化服務的長效機制，調動企業參與流動人口文化工作的積極性。企業要有大局意識，合理配備文化管理人員以確保流動人口文化生活常態化。要針對流動人口特殊的文化需求開展針對性的文化服務。不但要保障流動人口充分享受城市基本公共文化服務，還要提供更豐富的精神文化生活。

7.流動人口公共文化服務人才隊伍建設。基層文化人才是新疆流動人口公共文化服務體系建設的保障。要創造條件，在流動人口公共文化服務體系建設中，構建由“專業藝術工作者”“基層文化骨干”“群眾文化志愿者”“流動人口文化積極分子”等隊伍組成的多元化文化人才隊伍格局。（1）健全新疆公共文化服務從業人員上崗培訓制度，特別是進行少數民族語言及文化藝術的培訓，加強規范化管理。（2）嘗試建立新疆文化人才的認定、考評機制，制訂培養、選拔、使用和管理文化人才的政策措施，提高基層文化人才的待遇，完善基層文化干部的職稱評定、專業技術人員資格評定和聘用機制，提高基層公共文化從業人員的積極性，吸引優秀文化人才投身基層公共文化事業，從而解決基層文化人才流失嚴重的問題。（3）配齊圖書館、文化館、博物館、美術館等免費開放場館專職文化工作人員，確保編制和人員到位。（4）加大招聘專業文化人才的力度，尤其是少數民族文化人才。對現有的公共文化工作人員要加強培養，也可吸收優秀大學生，多方面進行人才儲備培養，提高他們的業務素質，形成傳統藝術門類及當下熱門藝術門類一應俱全的全方位為群眾輔導的體系，造就一批基層文化骨干。（5）街道、社區文化站可以嘗試擇優選調和公開招聘文化專干，加強對社區文化專干的培訓，保障街道、社區流動人口公共文化服務工作的常態化開展。還可以探索建立社區文化指導員制度，積極引導、鼓勵文化人才到社區開展文化活動，如可以讓師范、藝術學院的大學生來社區當義工、志愿者，輔導流動人口的孩子，算大學生社會實踐，也可以聘用一批有文化專長、熱心于基層流動人口文化工作的離退休文化工作者、民間文藝骨干和專業藝術工作者擔任街道、社區專兼職文化輔導員，參與流動人口文化建設，解決文化人才短缺問題，提高流動人口公共文化服務的專業化水平。（6）重視對文化專干和文藝骨干的培訓，同時將培訓向企業、社區傾斜，使流動人口在所居住的社區就能就近學到聲樂、舞蹈、書法、繪畫、器樂等課程。在流動人口中，也可以有意識地培養文化骨干、文化帶頭人，提升群眾文化隊伍水平。

流動人口基本公共文化服務均等化是當前和今后一個時期新疆各級政府面臨的一個重大現實問題，我們只有在解放思想、轉變觀念的基礎上充分認識針對流動人口公共文化服務建設的重要性，努力提高現代公共文化服務體系改革創新的主動性和創新性，才能真正實現公共文化服務的均等化，切實保障流動人口的基本文化權益，為他們融入城市生活提供精神支持。

［1］中共中央關于深化文化體制改革，推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定［EB/OL］.http://theory.people. com.cn/GB/16018030.html

［2］國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要［EB/OL］.http: //www.ce.cn/culture/gd/201202/16/t20120216_23076264. shtml

責任編輯：李月明

C249.27

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2015.02.23

①*本文系國家社科基金項目“西北民族地區流動人口與公共文化服務體系建設的調查與對策研究”的部分成果