中國城鄉居民社會養老保險適度水平研究

摘 要：目前，我國的城鄉居民社會養老保險是由“新農保”和“城居保”合并發展而來的，已經實現制度全覆蓋，但是還存在養老金給付水平過低、地區發展不平衡、缺乏科學增長機制等問題，解決這些問題的關鍵在于確定養老金給付的適度水平區間，并采取有效措施逐步調整。城鄉居民社會養老保險立足于滿足居民“生存公平”需求，給付水平不宜過高，也不能過低：給付下限是滿足最低生存需要的恩格爾系數標準；給付上限是保證基本生存需求的生活必需品消費水平，目前可按農村居民人均純收入的60%進行測算。應逐步提高城鄉居民養老金待遇，建立養老金正常調整機制，以適度水平為目標平衡地區差距，并不斷完善多支柱養老保險體系，促進城鄉居民社會養老保險健康可持續發展。

關鍵詞：城鄉居民社會養老保險；生存公平；養老金給付水平；養老金待遇；基本養老金；合意替代率；多支柱養老保險體系；社會養老體系

中圖分類號：F840.612 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2015）02-0047-07

一、引言

受到國際經濟形勢不景氣和中國經濟發展方式轉型以及經濟結構調整的影響，中國經濟正在從過去的高速增長轉入中高速增長，這將成為經濟發展的新常態。在新常態下，經濟工作的主要任務之一是逐步提升消費對經濟增長的拉動作用，這就需要不斷創新產品和服務供給，完善社會保障制度，讓百姓敢消費、能消費、愿消費。建立完善的養老保險制度，有利于消除城鄉居民養老后顧之憂，減少居民預防性儲蓄，提升全社會消費水平。目前，我國已經建立起覆蓋城鄉的養老保險制度框架城鄉居民社會養老保險制度的建立及完善，填補了農村居民和城市無保障人群制度化養老的不足，縮小了城鄉養老待遇差距，增加了老年居民的生活收入，在拉動居民消費方面發揮出了較大的乘數效應。同時，我國現行的城鄉居民社會養老保險體系是由“新農保”和“城居保”兩個制度體系合并發展而來的，它也穩定了城鄉居民關于養老保險財政補貼模式的預期，明確了我國養老保險體系改革更加公平和可持續的方向和路徑。 ，但還存在城鄉養老發展不平衡和保障水平過低等問題，在提升養老安全保障功能和消費水平方面還有較大空間。

我國養老保險體系正處于雙重轉型階段：一是從城鄉二元、多軌運行體系向居民、職工兩層多支柱體系轉變，二是從覆蓋城鄉階段向城鄉一體化階段過渡。破解當前養老保險體系二元分割、多軌運行問題是一項長期課題，必須要有新的思路和可行的策略。城鄉的二元差距、條件稟賦差異以及繳費負擔能力不同，使職工和居民對制度化養老的需求具有雙層差異化特點：城鎮職工要求提供滿足基本生活需要的“可靠養老制度”，尋求“多繳多得”的勞動公平和“機關企事業單位統一繳費”的機會公平；城鄉居民要求建立覆蓋全民、能夠解決生存危機的“兜底養老制度”，尋求“少繳費多獲得”的歷史欠賬福利補償農民在計劃經濟體制和二元經濟結構中為城市繁榮和工業發展作出了巨大貢獻，在城鄉要素不平等交換中農民的福利存在歷史損失；城鎮無保障居民大多是國企改革下崗職工和進城務工農民群體，是改革和城市化過程的成本承擔者。在經濟發展步入工業反哺農業階段，國家財政應當給予農民和城鎮無保障居民提供養老福利補償。

在我國現實的制度創新邏輯中，基本遵循“漸進改革的”思路，保險領域的改革也是如此。目前，城鄉養老的二元整合難以在一個制度框架內完成，先實現城鄉居民的整合，再實現不同系統職工的整合，最后實現居民與職工的整合是現實可行的方案。2014年2月建立的城鄉居民社會養老保險制度是城鄉養老二元整合的第一步，以求率先實現“生存公平”層次的居民社會養老制度整合。2015年1月頒布的《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》是城鄉養老二元整合的第二步，推進實現“勞動公平”和“機會公平”層次的職工社會養老制度整合。預期在“十三五”規劃及相當一段時間內，我國養老保險體系改革將從關注“制度整合”逐步擴展到關注“適度水平管理”，重點解決職工和居民之間的待遇差距問題。

養老保險適度水平是建立在養老保險制度功能基礎上的條件標準，不能簡單理解為農村養老保險水平向城市養老保險水平拉齊，或居民養老保險水平向職工養老保險水平拉齊，而應是圍繞制度功能結構、養老需求變化、財務供給可能等多重因素確定相應的適度水平。穆懷中（1998）開創性地對我國老年社會保障支出的適度水平進行研究，提出養老金水平既不能過高，也不能過低，而應是有一個與制度功能、人口結構、收入分配關聯的適度區間。一些學者對“新農保”及“城居保”的給付水平及其合理標準進行了探索研究，如薛惠元（2012）研究了“新農保”給付與農民基本生活需求的差距問題；邊恕和穆懷中（2011）從微觀角度研究了“新農保”適度水平標準問題；穆懷中和張文曉（2014）從地區比較視角研究了農民基礎養老金給付適度水平問題；范璐璐（2013）專門對遼寧省城鎮居民養老保險基礎養老金給付水平進行了研究；等等。這些研究充實了關于養老保險適度水平的理論探討，積累了豐富的理論觀點和研究方法。但現有文獻大多是對城鄉居民養老保險合并之前的分項制度研究，還少有涉及對城鄉養老保險整合后基本養老金嚴重不足、迫切需要增加基本養老金待遇等問題的討論，也少有研究將城鄉居民養老保險適度水平放在整個城鄉養老保險體系改革邏輯中來考慮。有鑒于此，本文從我國整個養老保險體系雙重轉型的背景出發，立足城鄉居民養老保險的制度功能定位，從“生存公平”的需求視角，研究城鄉居民社會養老保險的適度水平及待遇調整問題，并提出進一步改革的建議。

二、我國城鄉居民社會養老保險發展狀況及存在的問題

1.發展狀況 人力資源和社會保障部《2013年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》數據顯示，2013年末城鄉居民基本養老保險參保人數為49 750萬人，比上年末增加1 381萬人，其中實際領取待遇人數為13 768萬人；全年城鄉居民基本養老保險基金收入2 052億元，比上年增長12.2%，其中個人繳費636億元，比上年增長7.2%；基金支出1 348億元，比上年增長17.3%；基金累計結存3 006億元。

我國城鄉居民社會養老保險制度經歷了很長的探索時期，先是針對農村居民進行試點，經歷了“老農保”和“新農保”試點實踐后，把“新農保”制度模式推廣至城鎮無保障人群，建立“城居保”模式。起初，城鎮居民與農村居民的社會養老保險采取的是“同類型制度、不同水平”的差異化安排，“城居保”可供選擇的繳費檔次比“新農保”多，給付水平也略高一些。由于城鎮無保障人群的生存需求與農村居民較為接近，為推進城鄉居民養老一體化進程，現在將“新農保”與“城居保”合并實施。

城鄉居民社會養老保險的參保對象為年滿16周歲（不含在校學生），非國家機關和事業單位工作人員及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民；制度模式采取的是統賬結合模式，建立個人賬戶和基礎養老金；資金來源采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方式。其中，個人繳費劃分為12個檔次，可自由選擇。集體補助取決于集體經濟能力。政府補貼分為兩部分：一是對參保繳費進行“入口補貼”，原則上參保繳費檔次越高，繳費補貼越高，以形成繳費激勵；二是對養老金發放進行“出口補貼”，全額支付基礎養老金。基礎養老金補貼采取財政分級共擔方式，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。在實踐操作中，一些地區可以根據地方財政能力與消費狀況上調基礎養老金標準，額外增加的財政支出由地方財政負擔。

城鄉居民社會養老保險是由“新農保”和“城居保”合并發展而來的，大部分制度內容及相關要求是一致的，但是也有幾個創新性的設計，例如：繳費檔次由10個增加為12個，基金管理由縣級管理逐步推進為省級管理，要求探索建立喪葬補助金制度等。這些新的要求在原來的文件中是沒有的，值得關注和進一步的深入研究。

2.存在的問題

（1）養老金水平低，不能實現“保基本”目標

根據人力資源和社會保障部2013年第四季度新聞發布會公布的數據，城鄉居民基本養老金月人均為81元，給付水平不及低保的一半民政部《2013年社會服務發展統計公報》數據顯示，2013年全國平均城市、農村低保標準分別為每人每月373元、每人每年2434元（平均每月為203元）。 ；而同期企業職工人均基本養老金為1 900元，是城鄉居民人均基本養老金的23倍。城鄉居民基本養老金還達不到用于“吃飯”的生存需要國家統計局數據顯示，2013年城鎮居民家庭人均食品消費支出6 311.9元（平均每月為526元），農村居民家庭人均食品消費支出2495.5元（平均每月為208元），都遠高于每月81元的居民基本養老金水平。，可見城鄉居民基本養老金的標準確實過低，但它是從無到有的，應有一個逐步上升的過程。由于制度實施時間較短，個人賬戶養老金還沒有積累，僅僅依靠政府補助的基礎養老金水平非常有限，只夠城鄉老年居民作為零花錢使用。

（2）各地差異較大，地區發展不平衡

目前，各地區城鄉居民的基礎養老金標準各不相同，一些經濟發達、財力較好的城市逐年上調財政補助標準，而財力較弱的地區則多年未進行調整。例如，北京市城鄉居民養老保險基礎養老金標準為每人每月430元，廣州市為每人每月150元，廈門為每人每月230元，西安市為每人每月130元，哈爾濱市為每人每月65元，長春市為每人每月55元。不僅各省標準不一樣，同一個省的各個市的標準也不一樣。以遼寧省為例，大連市為每人每月180元，沈陽市為每人每月90元，遼陽市、丹東市、朝陽市等根據省里統一要求大多為每人每月70元。各地區城鄉居民基礎養老金缺乏統一規范指導，給付水平碎片化現象突出，容易形成盲目攀比或隨意增長的不良狀況，進而加劇地區發展的不平衡。

（3）增長隨意性強，缺乏科學調整機制

全國尚未建立城鄉居民基本養老金自動調整機制，各地區對基礎養老金的財政補助調整大多存在隨意性，主要根據財政供給能力以及短期社會發展目標進行決策，缺乏依據工資收入、物價上漲等參照因素的科學計算。城鄉居民社會養老金在低水平起步條件下，應當首先明確養老金給付的合理區間，然后再依據財政長遠供給能力、物價上漲因素、收入增長幅度等綜合確定自動增長機制，這樣才能夠保障制度可持續發展，并穩定公眾預期。

從以上問題分析來看，解決這些問題的關鍵在于確定城鄉居民社會養老保險的適度水平，找出養老金發放的適度區間，并進行科學的制度設計，發揮目標校準作用，使城鄉居民社會養老保險逐步朝著合理的水平區間調整。

三、城鄉居民社會養老保險適度水平模型及測算

1.制度功能定位 城鄉居民社會養老保險的給付定位應是滿足體現“生存公平”的養老需求，這是由制度的根本屬性及其在整個社會養老保險體系中的角色地位所決定的。根據《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（國發〔2014〕8號），“保基本”是城鄉居民社會養老保險的指導方針之一，即保障居民老年的基本生活。城鄉居民社會養老保險“保基本”水平的確定，取決于居民的基本生活需求。人的消費需可以分為基本生活需求與發展型需求，其中，基本生活需求涉及生活必需品支出，包括食品、衣服、住房、交通通訊等；發展型需求涉及發展需要的消費支出，包括教育、培訓、文化、娛樂等。城鄉居民社會養老保險的給付水平應限定在基本生活需求支出范圍，這是養老金給付的規定限度。在基本生活需求中，也可分為兩個層次：一是生存需求，即保證老年居民“吃飯”的最低生活標準，構成養老金給付的下限；二是基本需求，即保證老年居民吃、穿、住、行的基本生活標準，構成養老金給付的上限。此外，也應當注意到，城鄉居民社會養老保險制度是一個多目標的政策安排，具有多重制度功能。除了保證養老“生存公平”外，還肩負著實現城鄉養老協調發展、縮小城鄉差距、擴大居民消費等多重任務。

2.適度水平模型

根據城鄉居民社會養老保險的功能定位，養老金給付水平的確定應立足于兜住養老底線，滿足城鄉居民“生存公平”的需求。養老金給付的水平不宜過高，也能太低。城鄉居民“生存公平”需求依據消費層次可劃分為兩個維度：一是保證最低生存需求的恩格爾系數消費水平，解決吃飯的生理需要；二是保證基本生存需求的生活必需品消費水平，解決衣、食、住、行等方面的需要。城鄉居民“生存公平”需求的兩個維度構成了城鄉居民社會養老保險給付水平的適度下限和適度上限標準。

適度下限為城鄉居民平均生活消費支出與城鄉居民平均恩格爾系數的乘積：

BL=C×E

其中，BL代表城鄉居民養老金給付適度水平的下限，C代表城鄉居民平均日常生活消費支出金額，E代表城鄉居民平均恩格爾系數。

在實際統計數據中，城市居民與農村居民的消費支出及其恩格爾系數是分列的，為了統計方便，同時也考慮到養老金支出具有剛性特征，可以先從低水平起步，再逐步提升。城鄉居民的養老金下限開始可以參照農村居民的日常消費水平及其恩格爾系數來測算；當達到這個標準后，可以再參照城鎮居民的日常消費水平及其恩格爾系數來測算。這也符合制度變遷的歷史邏輯，先是有“新農保”，再有“城居保”，二者合并發展為“城鄉居民社會養老保險”。

適度上限為城鄉居民平均生活消費支出中食品、衣著、居住、家庭設備及用品、交通通訊消費的總和：

BH=Cs+Cy+Cj+Ct+Cx

（2）

其中，BH代表城鄉居民養老金給付適度水平的上限，Cs代表城鄉居民平均食品消費支出金額，Cy代表城鄉居民平均衣著消費支出金額，Cj代表城鄉居民平均居住消費支出金額，Ct代表城鄉居民平均家庭設備及用品消費支出金額，Cx代表城鄉居民平均交通通訊消費支出金額。

與適度下限的參照對象保持一致，適度上限的生活消費支出可以用農村居民生活消費來度量，城市無保障人群的消費水平與城鎮職工的消費水平存在較大差異，而與農村居民的消費水平比較接近。另外，經過比較分析發現，農村基本生活消費水平與農村居民家庭人均純收入的60%大體相當（見表1）。

城鄉居民社會養老保險的適度上限，可以由消費需求測算簡化為收入替代率測算。同樣采取農村居民數據為參照，以農村居民人均純收入為基數，以60%為合意替代率，二者乘積構成城鄉居民社會養老保險適度上限水平：

BH=YL×θ

其中，YL代表農村居民家庭人均純收入，θ為合意替代率。

3.適度水平的結構分析

城鄉居民社會養老保險支付由兩部分組成，即

基礎養老金和個人賬戶養老金。在總體養老金給付適度水平前提下，基礎養老金和個人賬戶養老金也存在各自的適度標準，進而形成適度水平下制度內部的合理結構。

從城鄉居民社會養老保險的兜底層次屬性上看，基礎養老金賬戶的功能在于保障生存底線公平，個人賬戶養老金的作用是在基礎養老金的基礎上提高養老水平。基礎養老金的給付下限應該是滿足最低生存需要的恩格爾系數標準，也就是城鄉居民社會養老保險總體適度水平的下限標準；基礎養老金的給付上限是基本養老消費需求的一半，按收入替代率標準為30%，即不超過農村居民人均純收入的30%。個人賬戶承擔另一半的基本養老消費需求，同樣不超過農村居民人均純收入的30%。這樣，總體上城鄉居民養老保險適度給付區間保持不變，下限為恩格爾系數標準，上限為農村居民人均純收入的60%。

4.適度水平的測算及比較分析

以國家統計局公布的2013年全國數據為例，農村居民家庭平均每人消費支出6 625.5元，恩格爾系數為37.7%，人均純收入8 895.9元，則城鄉居民社會養老保險給付的適度下限為每月約208元，適度上限為每月約445元。

其中，基礎養老金的適度下限就是城鄉居民社會養老保險總體給付的適度下限，每月約208元；基礎養老金適度上限為每月約223元。基礎養老金的適度區間標準比2013年民政部統計的全國城鄉低保月平均支出189元高出10%～18%左右。個人賬戶養老金與繳費檔次、繳費年限、投資回報率等因素有關，目前是從無到有的過程，剛剛起步。對于在城鄉居民社會養老保險實施時點已超過退休年齡的，一般沒有個人賬戶積累；未超過退休年齡，但超過45周歲的，在允許補繳前提下一般只有最低年限繳費積累。在目前條件下，個人賬戶養老金不宜規定出下限標準，而宜通過繳費激勵等各種方式鼓勵參保居民多繳、長繳，這樣才能多得、多享受。個人賬戶養老金的上限為農村居民人均純收入的30%，每人每月約223元，與基礎養老金上限相同，體現制度結構的均衡性。

2013年城鄉居民社會養老保險給付水平是平均每人每月81元，比適度下限208元低60%，少了127元。以此為參照，一些地區逐步上調城鄉居民社會養老金，在一定程度上緩解了養老金過低的狀況，但是大多數城市居民的養老金仍未達到下限標準。

從全國范圍來看，2013年，城鄉居民社會養老金支出1 431億元數據來自財政部《關于2013年全國社會保險基金決算的說明》，財政部網站。 ，占公共財政收入129 209.64億元數據來自財政部《2013年全國公共財政收入決算表》，財政部網站。 的比例為1.1%，占公共財政支出140 212.1億元數據來自財政部《2013年全國公共財政支出決算表》，財政部網站。 的比例為1%，占財政對社會保障和就業總支出14 490.51億元數據來自財政部《2013年全國公共財政支出決算表》，財政部網站。 的比例為9.9%，財政負擔和支出份額總體較小。如果將城鄉居民社會養老金從平均

每月81元提高到適度下限208元，只需增加國家財政對基礎養老金的“出口補貼”部分，不必增加參保繳費補貼，以城鄉居民養老金領取人數為13 768萬人計算，平均每人每月增長127元，每人每年增長1 524元，則增加當期財政支出2 098.2億元，僅占全國公共財政收入的1.6%、公共財政支出的1.5%、財政社會保障就業支出的14.5%，按目前的國家財政能力，是可以負擔得起的。

四、城鄉居民社會養老保險完善對策

1.逐步提高城鄉居民養老金待遇 提高城鄉居民社會養老金待遇可以從兩方面入手：

一是逐步提高基礎養老金發放標準，加大各級財政對基礎養老金的補助力度。中央根據財力和養老需求狀況適當提高最低基礎養老金標準，并以各地區城鄉居民社會養老保險適度水平區間測算為依據，劃定基礎養老金上漲指導線，既不能低于中央最低基礎養老金，又不能搞大躍進無限制提高標準，使基礎養老金朝著適度區間發展。同時建立基礎養老金與繳費年限掛鉤的聯動機制，對超過最低繳費年限部分，每多繳費1年，基礎養老金增發5%，鼓勵中青年參保人員長期繳費，以增加繳費年限養老金收入。

二是逐步提高個人賬戶養老金水平，加強財政對參保繳費“入口”補貼的針對性和有效性。對于選擇高繳費檔次的給予更多財政補助，引導城鄉居民提升繳費檔次和延長繳費年限，增加個人賬戶養老金的積累。盡快實現個人賬戶養老金省級統籌管理，并在適合條件下按比例（例如10%～40%）轉入全國社保基金理事會，代為投資運營管理，提高賬戶基金收益率。

2.以適度水平為目標縮小地區差距

由于地區經濟社會發展不平衡，我國地區之間的收入、消費、物價等存在著明顯差異，在當前發展階段，不同地區城鄉居民社會養老金保持合理差距是可以接受的。不同地區城鄉居民社會養老金的差異不是越大越好，也不是越小越好，而是要以當地恩格爾系數、農村居民人均純收入、農村居民日常生活消費支出等因素為參照，測算出城鄉居民社會養老保險的適度水平區間，以適度水平為目標調整當地的城鄉居民社會養老金給付水平。如果各地區城鄉居民社會養老金都進入適度水平區間，就能夠把城鄉居民社會養老金的地區差異控制在與收入差距和消費差異相匹配的水平上，排除人為干預或財政競賽等外在因素，使城鄉居民社會養老金的地區差距保持在合理范圍。

3.建立城鄉居民養老金正常調整機制

城鄉居民養老金正常調整機制包括兩個層次：一是在現行低水平、不適度條件下，城鄉居民養老金的上漲機制；二是在進入適度水平區間后，城鄉居民養老金的自動調整機制。其中，目前的上漲機制宜采取循序漸進策略，而不是一下子提高到適度區間。建議利用3～5年左右時間，將城鄉居民社會養老金調整到適度水平區間范圍，則各地可以以上漲空間為參照測算出每年的平均上漲率，這樣也可以穩定城鄉居民的保險收益預期。在進入適度水平區間后，養老金自動調整機制要將城鄉居民養老金控制在適度區間內，防止再次低于適度下限或超出適度上限。具體來講，各地區應以物價上漲率、收入增長率等為參照，測算出相應的養老金正常調整率，實現城鄉居民養老可持續發展。

4.完善城鄉居民多支柱養老保險體系

在城鄉居民社會養老金達不到適度水平的階段，可以通過完善城鄉居民多支柱養老保險體系，發揮城鄉居民資產化收益養老、商業保險養老等其他養老方式的作用，滿足老年居民的基本生活需要。在新型城鎮化進程中，農民的土地紅利、城鎮居民的住房資產等，都可以通過合理的制度安排（例如土地增值收益可持續養老分配、以房養老等形式）來補充社會養老保險的不足。同時，還應該積極探索多渠道擴充城鄉居民社會養老保險基金的可行方案，增加社會捐贈、彩票營業收入、國有資產收益及股權收益分配、集體經濟補助等來源，提高社會養老基金積累。

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