中國農村人口老齡化的趨勢、影響與應對

摘 要：中國農村人口老齡化具有程度高于城鎮、速度快于城鎮、地區差異大于城鎮、老年人口多于城鎮等特征，應對農村人口老齡化更為急迫，任務也更為艱巨。未來中國農村人口老齡化將繼續發展，并表現出明顯的階段性特征：2010—2020年為快速發展階段，是應對農村人口老齡化的戰略機遇期；2021—2034年為高速發展階段，是應對農村人口老齡化的關鍵時期；2035—2050年為高位發展階段，是應對人口老齡化的常態化時期。農村人口老齡化將對農村勞動力供給、經濟發展、社會保障制度風險、養老服務需求等產生深遠影響。必須高度重視應對農村人口老齡化，加大對農業、農村的投入，積極推進農業現代化；加快戶籍制度改革，減緩農村人口老齡化進程；完善農村社會保障體系和農村社會服務體系，促進城鄉社會保障和服務一體化。

關鍵詞：人口老齡化；人口結構；農村勞動力轉移；農業現代化；養老保障；養老服務；社會養老；新型農村養老保險；新型農村合作醫療；戶籍制度改革

中圖分類號：F323.6；C924.24 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2015）02-0073-09

一、引言

當前，人口老齡化已經成為影響我國社會經濟發展的重要因素，城鄉差異大是我國人口老齡化的主要特征之一。第六次人口普查數據顯示，我國農村人口老齡化具有程度高于城鎮、速度快于城鎮、地區差異大于城鎮、老年人口多于城鎮等特征。根據普查結果，2010年我國農村60歲以上人口占總人口的比例為14.98%，較城鎮人口老齡化程度高33個百分點；從2000到2010年，我國農村人口老齡化程度提高了4個百分點，而同期城鎮人口老齡化程度僅提高2個百分點；農村人口老齡化區域差異指數該指數首先用各地區人口老齡化程度與全國人口老齡化程度之差的絕對值之和除以地區數，得到各地區與全國人口老齡化程度的平均絕對偏離值，然后再除以全國人口老齡化程度，得到相對偏離值。指數越高，差異程度越大。 為0.164，而城鎮人口老齡化的區域差異指數為0.155；農村60歲及以上老年人口規模已經接近1億，較城鎮多約2 100萬人。由于到農村經濟基礎較為薄弱，制度準備也不充分，因此應對農村人口老齡化更為急迫，任務也更為艱巨。特別是在當前推進城鄉一體化發展的大背景下，如何應對農村人口老齡化不僅事關我國應對人口老齡化的全局，而且事關國民經濟和社會發展的大局。

我國農村人口老齡化的主要原因在于農村生育率下降、人均預期壽命延長和大規模鄉城人口流動等（崔麗，2007；李文政，2009）。人口老齡化對農村社會經濟發展產生了深遠的影響，涉及方方面面，現有研究對此進行了較多關注，內容涉及農業產出（陳錫文 等，2011）、糧食生產（胡雪枝 等，2012）、土地租賃（汪險生 等，2013）、消費結構（王舒 等，2011）、養老保障（葛慶敏，2010）、農村新型合作醫療制度（李炳海 等，2009）、醫療衛生服務（張秋云 等，2007）等。但是從目前的研究成果來看，大多是基于歷史或現實的情況分析農村人口老齡化的影響和對策，很少有研究對農村人口老齡化的長期發展趨勢進行分析和判斷，并以此為基礎分析人口老齡化對農村經濟社會發展的長遠影響。而在當前中國人口快速老齡化的形勢下，非常有必要對其發展趨勢及影響進行預判，以便及早做出相應準備。為此，本文將利用第六次人口普查數據，在對我國農村人口老齡化發展趨勢進行預測的基礎上，就人口老齡化對農村勞動力供給、經濟發展、社會保障制度和養老服務需求等方面的影響進行系統分析，進而提出應對農村人口老齡化的政策建議。

二、中國農村人口老齡化的趨勢

中國農村人口作為一個開放的系統，其未來的發展變化不僅與人口自然變動（生育和死亡）有關，還受人口城鎮化進程的影響。因此，在預測中國農村人口老齡化未來發展趨勢時，我們將農村人口作為全國人口的一個有機部分來進行預測。這里采用Spectrum人口預測軟件來進行預測，該軟件可以進行分城鄉人口預測。具體數據基礎和參數設置如下：

（1）總人口和人口結構：人口預測以2010年為基期，預測期為2010—2050年。2010年底全國分年齡性別人口數利用第六次人口普查的年齡性別結構與年底總人口數計算得出，城鎮分年齡性別人口數利用第六次人口普查城鎮人口年齡性別結構與年底城鎮人口數計算得出，二者相減可得年底分年齡性別農村人口數。

（2）死亡水平：這里采用人口平均預期壽命和模型生命表來表示。毫無疑問，中國未來人口預期壽命將繼續提高，假定中國人口平均預期壽命在2010年的基礎上逐漸提高至2050年的79.5歲，接近《世界人口展望2012》（United Nations，2013）中關于中國人口預期壽命的中方案水平（79.9歲），其中男性為77.6歲，女性為81.5歲。本文采用聯合國東亞模型生命表。

（3）生育水平：郭志剛（2011）利用六普數據的估計結果顯示，在 20 世紀 90 年代初，中國總和生育率急劇下降；1996—2003 年最低，僅為 1.4 左右；最近幾年略有回升，也只有 1.5 的水平。考慮到近年來中國計劃生育政策有放松跡象，已允許夫婦一方為獨生子女的生育二孩，預計將使生育率水平出現上升，這里假設2010年以后總和生育率逐漸線性上升，到2015年上升至1.8，然后保持不變。

（4）出生性別比：中國人口出生性別比偏高已經是一個不爭的事實，2000年第五次人口普查的出生性別比高達118.47，第六次人口普查的出生性別比略有下降，為117.94。由于出生性別比偏高涉及性別偏好及復雜的社會經濟背景，短時間內不可能出現根本扭轉。因此，我們可以認為中國的出生性別比偏高在未來相當長的一段時間內仍然存在，但偏高的局面將逐步扭轉，假設出生性別比在2010年的基礎上逐步線性回落到2050年的105。

（5）城鎮化水平：假設城鎮化水平從2010年的49.95%提升至2050年的75%。其中，城鎮化率的變化參考聯合國（United Nations，2012）關于中國城鎮化率的變化趨勢進行處理。

預測結果顯示（見圖1），在預測期內，中國農村人口老齡化將繼續深入發展，具體表現在四個方面：一是農村人口老齡化程度將不斷提高。2011年，農村60歲及以上老年人口比例超過了15%，預計到2021年60歲及以上老年人口比例將突破20%，2033年左右將突破30%，2050年則將達到38%左右。二是農村老年人口規模將在2034年左右達到峰值后出現下降。60歲及以上人口在2020年左右達到123億，2030年左右達到1.49億，2034年左右達到1.54億的峰值，此后開始緩慢下降，2038年左右下降到1.5億以下，2043年下降到1.4億以下，2050年下降到1.28億左右。三是農村人口老齡化速度在2035年以前較快，2035年以后速度相對較低。2011—2034年，農村60歲及以上老年人口比例的增長率均超過2%，大多數年份的老年人口比例增長率甚至超過3%。2035年以后，除個別年份外，老年人口比例增長率低于2%，2038—2044年甚至低于1%。四是農村老年人口高齡化表現出前期穩定、后期加速的特征，2030年后開始提速。2030年以前，中國農村高齡化程度（80歲及以上老年人口占60歲及以上老年人口的比例）基本保持穩定，維持在11—12%左右，2030年以后將開始加速，到2037年左右將超過15%，到2050年將超過22%。

從預測結果來看，預測期內中國農村人口老齡化表現出明顯的階段性。第一階段是從2010到2020年，是農村人口老齡化的快速發展階段，也是應對農村人口老齡化的戰略機遇期。如果將中國農村人口老齡化向高位發展的過程看作是一個爬坡的過程，則這一階段屬于爬緩坡階段。這一階段農村人口老齡化程度還相對較低，60歲及以上老年人口比例基本維持在20%以下；農村老年人口規模在1.25億以下；人口老齡化速度雖然較高，但相對后一階段還略低；高齡化趨勢雖已出現，但總體趨勢還較為平穩。這一階段對中國應對農村人口老齡化具有十分重要的意義，是進行政策準備、積累社會財富的重要階段。第二階段是從2021年到2034年，是農村人口老齡化高速發展階段，是爬陡坡時期，也是應對農村人口老齡化關鍵時期。這一階段人口老齡化程度繼續提高，但除期末個別年份外，低于30%；老年人口規模迅速膨脹至1.54億左右的峰值；人口老齡化速度進入歷史最高速時期，大多數年份老年人口比例增速超過3%；高齡化水平依然低于15%，保持相對穩定。由于人口老齡化快速發展，如果前期政策準備和社會財富準備不足，可能會導致各種社會問題集中爆發，應對稍有不慎，將會產生嚴重后果。第三階段是從2035年到2050年，這是農村人口老齡化高位發展階段，再次經歷一個爬緩坡時期，也是應對人口老齡化的常態化時期。這一階段農村老年人口比例超過31%，達到了前所未有的歷史高位，老年人口規模則隨著總人口下降和城鎮化進程雙重影響而導致的農村人口減少而開始下降，人口老齡化速度的波動變小并總體上減速，但高齡化速度加快。此時，農村呈高度老齡化狀態，應對人口老齡化成為各項社會經濟政策的常態和必備功能。

三、中國農村人口老齡化的社會經濟影響

1.人口老齡化對農村勞動力供給的影響

勞動力供給是影響農村經濟發展的重要因素，人口老齡化對我國農村勞動力供給將從數量和結構兩方面產生影響。根據預測結果，從數量上看，我國農村勞動年齡人口已經出現了下降并將繼續下降；從結構上看，我國農村勞動年齡人口占農村人口的比例下降，而農村勞動年齡人口自身也將出現老化。

我國農村勞動年齡人口從2000年以來已經處于不斷下降的過程中。2000年，我國農村15～59歲勞動年齡人口約為5.14億；2005年，下降至4.79億左右；到2010年，進一步下降至4.36億左右。據預測，隨著我國農村人口老齡化程度的提高和城鎮化進程進一步發展，農村勞動年齡人口規模將繼續縮小，到2016年左右將低于4億，2029年左右將低于3億，2043年左右將低于2億，到2050年將下降到1.6億左右。

農村勞動年齡人口比例目前也已經開始下降。第五次和第六次人口普查數據顯示，2000年農村15～59歲勞動年齡人口比例為63.6%，2010年農村勞動年齡人口比例上升到65.85%。但據預測，自2010年之后這一比例將逐漸下降，2020年將下降至60%以下，2030年將下降到53%左右，從2040年開始將低于50%，2050年則將下降至44%左右。

在農村人口老齡化的同時，農村勞動年齡人口的內部結構也正在老化。2000年，40～59歲農村勞動年齡人口占全部農村勞動年齡人口的比例為3619%，2010年這一比例已經上升到了44.99%，10年間上升了約8.8個百分點。根據預測，勞動年齡人口內部結構的老化將持續發展，從2010年到2050年，農村勞動年齡人口金字塔呈明顯的頂部放大、底部收縮趨勢（見圖2），反映出勞動年齡人口中的高齡人口比例日益加大、低齡人口比例逐漸減少的老齡化特征。

人口老齡化引起的勞動力供給狀況的變化，一方面將影響農村和農業的人力資本投入，進而影響農業發展。近年來農村出現的空心化和只剩下“993861（老年、婦女、兒童）部隊”現象，都從側面反映出農業勞動力投入不足。另一方面將導致農村向非農產業的勞動力輸送乏力，影響非農產業的發展。長期以來，農村大量剩余勞動力是中國經濟得以騰飛和發展的重要條件。隨著農村勞動力轉移逐漸完成，中國非農產業勞動力從無限供給（因為有大量農村剩余勞動力）走向了有限供給，迎來劉易斯轉折點，出現勞動力工資上漲。這種現象進一步發展，必將導致生產成本上升，削弱農業及非農產品的出口競爭力，影響經濟增長。可以說，近年來“民工荒”和“招工難”現象的出現是中國迎來劉易斯轉折點的一個證明，也是人口老齡化影響漸顯的一個明顯征兆。

2.人口老齡化對農村經濟發展的影響

人口老齡化對農村經濟發展的影響是把雙刃劍，存在消極影響和積極影響兩個方面。

人口老齡化對農村經濟發展的消極影響表現在多個方面：一是人口老齡化和人口流動弱化了農村家庭的經濟組織功能。農村家庭是我國農村社會的基本生產單位和經濟單位，長期以來，青壯年勞動力一直是農村家庭進行經濟活動的主要力量。人口老齡化使農村勞動年齡人口規模和比例雙雙下降，反映在家庭層面上的結果是單個家庭青壯年勞動力的減少，而在人口流動和城鎮化的歷史進程中，大量農村青壯年勞動力外流，傳統意義上的家庭應具有的農業生產組織的經濟功能日益弱化（孫慧陽，2008）。在農村生產方式未發生重大變化的情況下，家庭生產組織功能弱化必然對農業生產產生不利影響。二是農村勞動力老化將影響農業生產率的提高，影響農業結構調整和農業現代化。提高農業生產率、實現農業現代化是我國農業發展的根本出路。但是，隨著人口老齡化，在農村老年農民日益成為主要勞動力，由于知識基礎和接受能力等的制約，嚴重影響農業科學知識的普及、新技術的推廣、良種的使用、土壤的改良、農田水利設施建設等，對農業生產和農業現代化建設影響極大（李宗才，2007；孫慧陽，2008）。三是人口老齡化造成的養老需求增加將有可能對農業生產投入產生影響。在宏觀上，農村社會保障體系的建立雖然使老年人口生活獲得了基本保障，但隨著覆蓋面的逐漸擴大和保障水平的不斷提高，其龐大的開支必然將分流部分農村經濟發展所需的資金。從微觀上看，人口老齡化引起家庭規模縮小，贍養比提高，農民個人負擔加重，也會影響家庭的資金安排，對農業投入產生影響。四是人口老齡化將對農村居民的消費產生嚴重制約。在社會保障制度不夠健全、保障水平較低的情況下，老齡化將增加農村居民的儲蓄傾向，人們將不得不為未來進行儲蓄，從而壓縮當期消費。有研究（李春琦 等，2009）發現，老年撫養比對農村居民消費有明顯的負影響，人口結構變化和固有的消費習慣是農村消費偏低的主要原因。進一步的研究發現（王舒 等，2011），農村人口老齡化總體上抑制了農村居民的消費支出，特別是衣著、家庭設備與用品、交通通訊、文教娛樂的消費支出。人口老齡化對農村經濟發展的上述影響最終將體現在農業產出上，陳錫文等（2011）的研究發現，2002年以后農村老年人口比重升高和勞動力轉移對農業產出產生顯著負作用，即人口老齡化對農業產出產生了消極影響。

不可否認的是，人口老齡化也會給農村經濟發展帶來一些積極的影響。首先，人口老齡化造成的勞動力供給下降，為農村土地流轉創造了條件，有利于實現土地的集約化經營。長期以來，我國農村勞動力一直處于過剩狀態，在家庭聯產承包責任制的框架下，土地作為農村人口的基本保障，基本是在集體的范圍內按照農村人口進行平均分配。這種分散的小規模經營過去確實發揮了農民在生產中的積極性，提高了勞動生產率，并在一定程度上保障了社會公平。但是，這種制度也存在諸多天然缺陷：無法實現規模經營，沒有規模效益；個體經營方式也不利于參與市場競爭；等等。隨著人口老齡化和人口流動，一方面部分農村家庭由于勞動力不足產生了土地流轉的需求；另一方面外出獲得的經濟收入又使得部分家庭對土地的依賴程度大大降低，增加了土地流轉的可能性。通過土地流轉，可以實現土地的集中以及生產方式的機械化和現代化，開展集約化農業生產經營，從而有利于提高勞動生產率。其次，農村人口老齡化將有助于推動農村甚至是整個國民經濟的產業結構升級。農村人口老齡化的諸多消極影響，特別是對勞動力供給的影響雖然對現有勞動密集型發展路徑不利，但卻可以刺激人們尋找新的發展路徑。在勞動力資源不足的情況下，可以通過技術革新，逐步從勞動力密集型產業向資金密集型和技術密集型產業發展，提高產品的勞動生產率和附加值，實現產業結構轉型和優化升級。最后，農村人口老齡化還將帶動農村老齡產業，特別是養老服務業的發展，為農村經濟帶來新的增長點。隨著農村人口老齡化的進一步發展，農村養老服務和產品需求將迅速增長，而隨著部分農民工逐漸返鄉養老，長期在外務工得到的經濟收入客觀上導致他們較上一代農村老年人的購買力更強，市場觀念也更強，預計老齡產業的市場容量將快速擴張，有望成為農村經濟的新增長點。

在不同時期、不同地區，這些影響可能會以不同的形式表現出來，甚至可能互相交織，互相抵消。未來應對農村人口老齡化應該揚長避短，盡量利用積極因素，減小消極影響。

3.人口老齡化對農村社會保障制度的影響

（1）人口老齡化對新型農村養老保險制度的影響

人口老齡化的人口學后果之一是老年人口撫養比的持續上升。中國農村人口老齡化程度將不斷提高，老年人口撫養比也將持續上升。2010年，農村老年人口撫養比約為22.75%，根據預測，到2025年將超過40%，2035年將超過60%，2048年將超過80%，2050年達到85%左右。

老年人口撫養比的升高對養老保險制度的資金平衡有著重要的影響。人口老齡化將改變制度貢獻者（繳費者）和制度受益者（養老金領取者）的力量對比，二者的一減一增將從兩個方向影響制度的收支平衡。隨著我國農村新型養老保險制度覆蓋面的擴大，人口老齡化對新農保的影響也將逐漸顯現，制度的支付壓力將迅速增加。根據養老金制度的資金平衡公式，可以推算出以下公式（林寶，2010）：

gst=grP+grA+grV

其中，gst為繳費率的增長率，grP為老年人口撫養比的增長率，grA為老年人口和勞動年齡人口養老保險制度覆蓋率之比的增長率，grV為養老金平均替代率的增長率。在老年人口與勞動年齡人口養老保險覆蓋率之比及養老金平均替代率不變的情況下，老年人口撫養比的增長率直接決定了繳費率的增長率，也就是決定了養老負擔的增長情況。

根據預測，2010—2035年，人口老齡化將使中國農村社會養老保險制度的支付壓力快速加大，在其他因素不變的情況下，僅僅因為人口老齡化就將使養老支付壓力每年增長2.5%～5%左右。2022—2030年是養老支付壓力增長最快的時期，各年增長率均在4%以上；2036—2045年，養老支付壓力的增速將減緩；2045年以后養老支付壓力增長將再次抬頭，但與2022—2030年相比增速將有所減緩，年增長率基本在3%～4%之間。

（2）人口老齡化對新型農村合作醫療制度的影響

人口老齡化將增加部分疾病的患病率。有研究發現（梁酉 等，2003），大多數常見慢性病的患病率都隨著年齡的增長而逐漸增加。這里，我們采用較為保守的估計，假定老年人口的患病率是其他人群患病率的1.5倍，則人口老齡化在2035年以前的大部分年份將引起農村人口患病率年增長0.5%～09%，而2047—2050年則將達到1%左右。

患病率的上升將直接增加農村合作醫療保險的費用支出，增加制度的風險。按照目前的新型農村合作醫療制度設計，所有年齡的農村人口都應該繳納合作醫療費，患病時可享受不同條件的門診報銷或住院報銷制度。因此，農村合作醫療費用的籌集與農村人口數量有關，與人口年齡結構基本無關；而農村合作醫療費用的支出則受到人口老齡化所引起的患病率上升的影響。在人口規模一定的情況下，患病率越高，醫療費用支出也就越高。考察農村合作醫療的資金平衡，可以發現，資金收入等于參保人員乘以繳費水平（人均繳費額），資金支出等于參保人員乘以患病率乘以報銷水平（人均報銷額）。如果要實現收支平衡，由于兩邊的參保人員數相等，所以必須使得繳費水平要等于患病率乘以報銷水平。由于一定時期的醫療成本及報銷標準相對確定，患病率升高，必然要求提高繳費水平，如果無法提高繳費水平，則可能出現支付緊張局面，產生制度風險。

不僅如此，人口老齡化還可能給新型農村合作醫療帶來逆向選擇問題（李炳海 等，2009）。逆向選擇是指由于新型農村合作醫療遵循自愿參與原則，身體健康、疾病風險小的農民利用醫療服務的概率低、預期效用低，因而更傾向于不參加新型合作醫療；與之相反，身體健康狀況差、疾病風險大的農民更傾向于參加新型合作醫療。顯然老年人的疾病風險更大，因此逆向選擇發生時，老年人更樂于參加新型合作醫療，而相對健康的年輕人可能會選擇不參加新型合作醫療。這就會使參加者的平均醫療費用水平高于整體人群的費用水平，實際支出總額就可能超過預計的繳費水平，這就會導致制度支付風險，而人口老齡化會加劇這種風險。

4.人口老齡化對社會養老服務需求的影響

中國農村家庭規模小型化轉變的趨勢十分明顯，使家庭養老功能日益弱化，對制度化養老安排的需求與日俱增。根據普查資料，2010年3人及以下戶占全部家庭戶的比重達到了三分之二，平均家庭規模也從1982年時的4.41人下降至2010年的3.10人。1982年我國農村的家庭規模還以大家庭為主，6人及以上戶的比例最大，2000年6人及以上的家庭戶已迅速縮小到10.2%，2010年則進一步下降至6.6%；農村一代戶的比例由2000年的18.21%上升至2010年的34.18%，三代及以上戶的比例則由22.07%下降至18.00%；65歲及以上純老年戶（老人單人戶或老年夫婦戶）占全部有老年人家庭戶的比例由20.98%上升至29.60%，尤其是老人單人戶的比例由10.70%上升至16.07%。隨著農村人口老齡化程度的提高，家庭規模縮小和家庭規模小型化的一個明顯含義是，家庭中的養老負擔明顯加大，而家庭中可承擔養老負擔的勞動力則在明顯減少，一增一減對家庭的養老能力提出嚴峻的挑戰，迫切需要社會化的養老服務安排。純老年戶的增多，進一步反映了對社會化養老服務潛在需求的增長趨勢。

大量農村青壯年勞動力的外流也客觀上加劇了對社會化養老服務需求的增加。根據國家統計局（2014）農民工調查監測結果，2013年中國農民工總量約2.69億人，外出農民工數量超過了1.66億人，其中50歲以下的農民工約占全部農民工的85%。大量農民工外出意味著農村家庭勞動力的減少，一方面，留守家庭的老年人成為家庭主要的勞動者，勞動強度加大，與此同時，一些留守老人還需要負責照看、撫養留守的孫輩，與傳統的家庭結構相比，承擔的家庭責任大大增加。杜鵬等（2004）的研究發現，子女外出務工后，老年人的家務負擔和農業勞動負擔都有所加重。勞動負擔加重必然使老年人對生產生活服務的需求增加。另一方面，子女外出減少了家庭照料者，也必然使老年人的服務需求走向社會化，希望得到來自家庭以外的支持。當前，引起較大關注的留守老人問題，很大程度上與他們缺乏社會化的養老服務有關。

第六次人口普查資料顯示，我國農村60歲及以上老年人口中不能自理的比例約為3.32%，高于全國2.95%的平均水平，這顯示我國農村老年人的潛在養老服務需求十分巨大。但是，當前農村養老服務資源卻嚴重不足，仍然處于保基本的初級階段，只有少數五保老人可獲得最基本的養老服務，針對其他農村老年人的養老服務幾為空白，養老服務資源供給與農村老年人養老服務需求不平衡的問題日益突出。隨著人口老齡化不斷發展，可以預見，中國農村社會養老服務需求將快速增長，主要有以下幾個原因：一是老年人口規模擴大；二是老年人對社會養老服務的平均需求水平將隨著社會發展而逐漸提高；三是家庭提供養老服務能力的弱化將客觀上要求社會提供更多的社會養老服務。即便不考慮后兩個因素，僅僅因為老年人口規模的擴大，至少在2035年以前，中國農村社會養老服務需求總量將一直處于快速增長狀態；如果考慮到后兩個因素，農村養老服務需求總量的增長將快于農村老年人口規模的增長。

四、應對農村人口老齡化的對策建議

應對我國農村人口老齡化，應該從統籌城鄉發展、讓社會發展成果更多更好地惠及全體人民的高度，抓住當前農村人口老齡化程度還相對較低的戰略機遇期，將其作為一項影響全局的大事來抓；從加大對農業、農村的投入著手，積極推進農業現代化；加速推進戶籍制度改革，繼續完善農村社會保障制度，建立包含養老服務在內的農村社會服務體系，切實做到未雨綢繆，早準備、早安排。

1.加大三農投入力度，促進農業現代化

實現農業現代化是解決中國三農問題的根本出路所在，也是應對農村人口老齡化的必然要求。農村人口老齡化所引起的勞動力供給下降，客觀上要求提高勞動生產率，積極實現農業現代化，提高農業的技術強度和資本強度，減少對勞動力的依賴。首先，要加大基礎設施投入和建設，努力改善農村生產生活條件，提高農村公共服務水平。應從廣大農民，尤其是老年人迫切需要解決的問題入手，加大農村飲水安全、交通、能源、信息等投資力度，加快農村社會事業發展，完善農村各項公共服務設施，逐步實現城鄉公共服務均等化，使農村生產生活條件適應農村人口老齡化形勢，適合農村老年人從事農業生產和生活。其次，要從供需兩方面著手調節農村勞動力平衡。在供給方面，要穩定并建設專業化農業從業隊伍，實現農業從業者的專業化和職業化，保障農村勞動力的穩定供應。在需求方面，要加快農村土地制度改革，以土地流轉提高農業生產集約化程度，努力實現農業現代化，提高勞動生產效率，降低農業對勞動力數量的需求，減小老齡化和城市化帶來的勞動力減少對農業的沖擊。再次，要加大對農村創業和專業合作組織的支持力度，培育農村新產業，特別是應該大力發展適合老年人的特色農業和保障老年人參加農業生產勞動的農村社會服務業，將農村社會服務業發展作為推動農村經濟發展的切入點和新增長點。最后，要鼓勵技術進步和技術創新，尤其是有利于農村老年人從事農業生產和日常生活的技術創新，力爭實現農業生產和農村生活的便捷化。

2.加速推進戶籍制度改革，減緩農村人口老齡化進程 中國人口老齡化的城鄉倒置很大程度上是因為原有的城鄉二元分割體制還未完全被打破。目前破除城鄉分割較徹底的是在就業領域，因此勞動年齡人口的流動就相對容易；但由于在城市難以取得戶籍，舉家遷移還是較少，而老年人口的流動更是受制于諸多條件，因此老年人大多被留在農村，導致農村人口老齡化程度遠高于城鎮。當前，我國戶籍制度改革盡管已進行多年，部分地區已經實施了城鄉統一的戶口登記制度，但是城鄉福利與地區福利等差異仍然存在，客觀上仍然阻礙了人口流動和人的城鎮化。下一步應該根據國務院2014年7月發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》的精神，進一步加快戶籍制度改革，從建立城鄉統一的戶口登記制度入手，逐步消除城鄉戶籍之間在社會保障、教育等各領域的分割，推動流入城鎮的農村人口就地沉淀，使他們逐漸融入城鎮，實現人的城鎮化。這樣他們就沒有必要把老年人單獨留在農村，舉家遷移流動的比例將大幅增加，遷移流動人口的年齡結構將更為均衡，從而逐步改變農村“青壯年進城、老少留守”的現狀。同時，還應該盡量放開老年人投靠子女的條件限制，在稅收、住房等領域出臺激勵措施，鼓勵子女接納農村父母進城同住。這些措施最終將有利于減緩農村的人口老齡化進程。

3.繼續完善農村社會保障體系，逐步提高社會保障水平 近年來，隨著城鄉居民基本養老保險制度和農村合作醫療制度的覆蓋面逐漸擴大，農村居民的社會保障狀況已經大為改觀，但是總體上仍然保障水平較低、保障力度有限，必須進一步完善各項農村社會保障制度。首先，要繼續完善農村社會救助體系，加大對有困難的農村老年人，特別是貧困、失能、高齡老人的救助力度，通過建立農村高齡老人養老補貼制度、完善農村最低生活保障制度等措施，對農村老年人的養老進行托底。其次，要進一步完善城鄉居民基本養老保險制度，在實現全覆蓋的基礎上，建立科學的基礎養老金待遇調整機制，根據社會經濟發展狀況逐步提高基礎養老金水平，合理區分中央和地方各級政府在基礎養老金發放中的責任和分工。同時，要進一步完善城鄉居民基本養老保險與職工基本養老保險的銜接機制，方便農民工在兩種制度之間的轉換，為其日后養老免除后顧之憂。再次，要繼續完善新型農村合作醫療制度，根據社會經濟發展水平逐步提高新型農村合作醫療制度的財政補助水平、個人繳費和受益水平，制訂向高齡、失能、貧困老年人傾斜的措施。最后，還應該盡快建立長期護理保險制度，將農村老年人納入長期護理保險制度的保障范圍。

4.加快建設農村社會服務體系，促進城鄉社會服務一體化 隨著社會轉型和現代化進程的不斷推進，農村包含養老服務在內的生產和生活服務也必然走向社會化。為適應農村人口老齡化的發展形勢，應加快建設農村社會服務體系，并推動城鎮社會服務向農村延伸，在城鄉一體化發展格局中率先實現社會服務的一體化。首先，大力發展農村社會服務組織。應該通過政府補貼和政策傾斜等措施鼓勵建立農村社會服務組織，為老年人提供包含養老在內的生產和生活服務。政府可以根據財力和公共服務職能通過購買服務等方式實現老年人享受部分服務的低償化和無償化。其次，要大力發展農村養老機構。我國農村養老服務機構極其缺乏，可以采用政府補貼和減免稅費等方式鼓勵社會力量興辦養老機構。特別是在我國農村大量勞動力外流情況下，農村有很多空置房屋，可以通過興辦家庭式養老床位、季節性養老床位等形式迅速增加養老床位數量。同時，根據各地區的需求情況，在臨近鄉鎮衛生院的地方規劃建設一批護理院，集中照護農村失能老人。最后，繼續引導家庭發揮養老職能。在經濟條件允許的情況下，可以探索給予照顧老人的家庭成員（甚至可擴展至親屬、鄰里）一定的稅收減免（如個人收入所得稅、未來可能征收的遺產稅等）或一定的補貼，將家庭納入社會養老服務體系，提高家庭成員履行養老職責的積極性。

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（編輯：夏 冬）