關于構建哈爾濱市政策評估機制的咨詢建議

張曉峰，曹軼昕

（1.黑龍江大學 政府管理學院， 黑龍江 哈爾濱 150080；2.哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院， 黑龍江 哈爾濱 150028）

政策評估是中國特色新型智庫建設的重要組成部分，是黨和政府科學民主依法決策的重要支撐，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》中，專題論述了加強中國特色新型智庫建設、建立健全政策評估制度的重大意義和目標任務。隨著改革進入深水區和經濟新常態，推動經濟社會科學發展，必須高度重視和充分發揮政策評估的作用。哈爾濱市有必要緊密結合新型智庫建設，在現有政策決策系統和政策研究機構基礎上，整合現有體制內、外的各類政策研究資源，形成多元化、高效、合理的政策評估機制，對政府政策進行慎密精細的分析和評估、排誤和糾偏，充分發揮其政策咨詢和外腦的作用，為政府科學決策提供智力支撐。

一、構建政策評估機制的重要意義及現實問題

政策評估是指特定評估主體運用科學的理論、原則、程序、方法和技術，依據一定價值標準和事實依據，對政策活動中的一些問題進行診斷和評價，進而調整政策或制定新政策的貫穿事前、事中、事后整個政策運行過程的政治行為。它包括政策方案的評估、政策執行的評估和政策結果的評估。從主體角度，政策評估主要分為體制內評估和體制外評估，相應的評估機構也分為內部評估機構和外部評估機構。除決策系統對自身決策的內部評估，一般性政策研究機構都具有政策評估和咨詢功能，作為輔助決策機構，也稱外腦或智庫。政策評估作為檢驗政策效果、決定政策走向和追蹤決策的依據，有利于及時發現、分析和解決政策運行中的各種問題，以更好實現政策目標；有利于改進政策制定系統，提高決策民主化和科學化水平；有利于合理配置政策資源，增強政策的活力和效益。在全球化時代，智庫作為一國軟實力和國際話語權的重要象征，已經成為世界各國決策層處理各種事務所倚重的一支重要力量，在現代國家治理體系中發揮著強大作用。

黨的十七大首次提出要“鼓勵哲學社會科學界為黨和人民事業發揮思想庫作用”。2013年4月，習近平總書記提出“建設中國特色新型智庫”的要求。同年11月，十八屆三中全會提出建立健全決策咨詢制度，將中國特色新型智庫建設作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，將中國智庫分為：黨政部門、社科院、黨校行政學院、高校、軍隊、科研院所和企業、社會智庫。并提出要推動這些部門協調發展，到2020年形成定位明晰、特色鮮明、規模適度、布局合理的中國特色新型智庫。提出要重點建設50至100個高端智庫。《意見》專門用一個部分談建立健全政策評估制度。主要包括：一是重大決策事項出臺前要進行可行性論證和社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估；二是重視對不同智庫評估報告的綜合分析比較；三是加強對政策執行情況、實施效果和社會影響的評估；四是建立有關部門對智庫意見的反饋、公開、運用等制度，健全決策糾錯改正機制。五是探索政府內部評估與智庫第三方評估相結合的政策評估模式，增強評估結果的客觀性和科學性。

發達國家政策評估與咨詢發展相當成熟，主要體現在智庫作用上，尤其美國，智庫數量為1200多家，影響較大的就有著名的蘭德公司等100多家，約占全球智庫總數的1/3。我國改革開放以來，政策評估與咨詢工作越來越受到重視。據統計，我國現有各類研究機構2500多家，專職研究人員約3.5萬人。其中，以政策研究為核心，直接或間接為政府服務的“智庫型”研究機構達2000家。《2013年全球智庫發展報告》顯示，我國擁有全球各類比較活躍的智庫為426家，位居全球第二，僅次于美國。但從影響力來看并不占優，根據美國賓夕法尼亞大學每年對全球6500多家智庫的排名，2013年，美國占到全球前5名智庫中的3個(另兩個在英國和瑞典)，占了前10名中的6個。而中國最頂尖智庫社科院排名第20位。只有3家智庫(除了中國社科院，還有排名第36位的中國國際問題研究院及第44位的中國現代國際關系研究院)躋身全球智庫50強，在亞洲也不及日、韓。其原因在于重視不夠、缺乏整體規劃、資源配置不科學、管理方式亟待創新、有影響力的智庫以及領軍人物和杰出人才不足、參與決策咨詢缺乏制度性安排、高質量成果不多等等。根據《2013年中國智庫報告》顯示，我國影響力較大的智庫大都分布在北京和東部沿海地區，北方凸顯弱勢。

我國政策評估存在的問題主要是決策同評估相割裂，聯系不緊密，評估結果對決策影響受限。表現在體制機制上就是同體評估囿于主客同體關系和長官意志，缺少獨立性，且封閉進行，帶有神秘色彩;異體評估雖具獨立性，但因缺少話語權，其監督制約和咨詢功能難以充分施展。加之一些領導干部重決策輕評估，資金和政策支持乏力，與官員獎懲銜接不緊密，致使評估效用發揮不足。其根源在于尚未形成系統完整的政策評估規范與機制，沒有同智庫建設很好結合起來，高質量智庫少，以政策評估見長的專業性智庫和獨立性第三方民間智庫更少。

二、哈爾濱市構建政策評估機制的基本情況

哈爾濱市現從事政策評估的機構也大致分為體制內和體制外兩大類，以體制內研究機構提供評估咨詢為主。如市政府發展研究中心、市專家咨詢顧問委員會等。體制外民間智庫比較典型的如黑龍江當代中俄區域經濟研究院等。上述這些研究機構也都是政策評估機構，從事的或是部門評估、或是專業評估，或是綜合評估。

哈爾濱市歷屆市委市政府都十分重視智庫建設和決策咨詢評估工作。2005年6月，市委、市政府下發了《關于進一步發揮專家咨詢顧問委員會決策咨詢作用的意見》，要求凡是市委、市政府重大決策必須經市專家咨詢顧問委員會組織專家先期進行評估論證，并將重大決策征求專顧委意見列入重大決策程序。要求各部門出臺新政策一定事前聽證，并向市政府備案。林鐸同志任市委書記期間，就在2014年哈爾濱市政策咨詢工作會議上提出，要圍繞全面深化改革開展研究咨詢工作；發揮經驗豐富、地位超脫等優勢，打造省會城市新型一流智庫。今年開始實施的《哈爾濱市行政機關規范性文件審查工作規范》在全國首創對部門“紅頭文件”嚴格審查，要求起草部門將起草的除涉密外的文件向社會公布，廣泛聽取各方面意見；涉及重大制度變革或關系人民切身利益的事項，應采取座談會、論證會、聽證會等方式進行論證。

三、哈爾濱市構建政策評估機制存在的問題與原因

在政府系統相對有限的精力和專業領域水平情況下，需要整合體制內外各領域專家學者對政府政策進行科學理性的分析和評估，加強綜合研判和戰略謀劃能力。隨著哈爾濱市經濟、社會快速發展，政府在構建政策咨詢評估機制上還面臨著許多問題。

1.個別單位和領導干部重決策、輕評估，或只是將評估當走過場。即使有評估也是偏重事前決策的評估論證，對事中和事后的評估重視不夠，導致一些政策存在虎頭蛇尾現象。一些政策研究機構研究導向也往往偏重出謀劃策，對市里重大決策的落實情況進行專門評估不足，有些評估就事論事，反映真實情況或負面反饋較多的評估、甚至推翻原決策的評估還很少見。

2.哈爾濱市現有政策研究機構大多為官方和半官方，評估觸及體制內敏感問題時，容易出現瞻前顧后的情況。缺少專門政策評估機構，尤其缺少獨立運行的智庫，獨立第三方政策評估咨詢組織數量嚴重不足。

3.官方與非官方評估各自為政，多局限于本系統、本部門或本專業，呈碎片化狀態，各說各的，甚至數字和結論都不一樣，相互聯系與協調不夠，跨領域、跨專業評估不到位，沒有形成整合各類評估資源的有效機制和平臺，更缺乏制度化、法制化、程序化的安排。沒有建立起規范化和專業化的第三方政策評估制度，尤其民間獨立第三方政策評估機構受到的重視和扶持不夠，其設立、數據采集、咨詢分析、報告發布、成果采納等仍多有限制。

4.在政策評估方面，缺少政策支持，資金投入不足，且資源分散，過分倚重官方機構；對非官方評估存在一定不信任，致使其在吸納資金和人才上捉襟見肘。

5.決策機構與評估機構缺乏暢通的聯系與溝通機制，有的決策還局限于封閉操作。有的決策者不直接出面與評估人員交流，而是指派給下屬部門，容易信息遮蔽誤導決策。

6.沒有建立起有效的政策評估結果落實和糾錯機制。評估過程與評估結果的落實還存在脫節現象，有的落實走過場，甚至一拖再拖。政策評估結果和干部考核銜接不緊密，一些干部心思只用在思路、點子和拍板上，不太重視事前評估和執行評估。若再唯我獨尊，很容易使評估不敢秉筆直書，一些政策淪為沒有下文的半拉子濫尾工程。

7.評估質量不高。一是有些評估囿于長官意志及各種關系，有意回避矛盾，或止步于政策的解釋和宣傳。二是有些評估受研究人員知識水平和知識結構的影響，或以理論占優，或以實踐見長，兩方面結合得很好的并不多。三是決策者和評估者因考慮問題角度不同，評估標準和方法上也有不一致的情況。四是有些聽證、研討、論證存在形式主義傾向，有些評估報告平淡空洞，建議就事論事，缺少總體把握、前瞻性和可操作性，與決策者需求有距離。五是存在本位主義和實用主義傾向，有的部門只關注評估怎么能對自己有利，或先入為主；或作為向上級要政策、要資金、要編制和待遇的借口。有的第三方評估甚至違規操作。六是評估理論研究不夠，對國內外及兄弟省市政策評估經驗借鑒不足，結合市情分析不到位。

產生上述問題的原因：一是受從中央到地方不合理決策體制影響，決策信息系統、咨詢系統和中樞系統沒有通過建立協調一致的評估機制貫穿起來實現有效對接，造成決策、執行、監督彼此割裂。二是哈爾濱市深受計劃經濟體制長期影響，現有從事政策評估的機構無論官方還是非官方，其生存與發展均受體制內上級主管部門制約，難以平衡體制屬性與政策評估獨立性之間的關系，評估部門在反映真實情況時心存顧慮。三是權力運行不規范，使政策評估對干部構不成剛性約束，個別干部容不下負面信息，造成評估失實，甚至投其所好，使錯誤不斷放大，存在“皇帝新裝”現象。

四、哈爾濱市構建政策評估機制的對策

提高哈爾濱市治理能力現代化水平，必須充分發揮政策評估的作用。就現實條件而言，哈市宜先從整合現有政策評估資源入手，結合新型智庫建設，構建多元化的政策評估機制，在條件成熟后，最終形成多功能一體化的具有較大國內外影響的知名高端智庫和完善的政策評估機制，以更好地為市委、市政府科學決策提供高質量政策咨詢。

(一)加強頂層設計，高度重視政策評估機制構建

1.從提升哈爾濱市治理能力現代化水平和增強城市軟實力戰略角度，充分認識政策評估對政策質量的影響作用。克服只重政策制定，忽視政策評估的積弊，增強評估咨詢意識，并將政策評估納入全市發展規劃和各部門工作規則。建議成立由市領導牽頭的領導小組，統籌領導和規劃政策評估機制構建工作，制定詳細的政策評估戰略規劃和指標體系，并進行動態跟蹤和調整，把解決了多少實際問題、群眾是否滿意作為檢驗評估標準，并同干部考核獎懲掛鉤。

2.在發揮現有體制內外各類政策研究機構決策咨詢功能同時，突出它們的政策評估功能。重大決策出臺前可交由這些機構進行可行性論證和社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估，以及政策執行情況和效果等方面的評估。除涉密事項外，政府決策機制要對這些機構開放，搭建互聯、互通的信息共享平臺，完善公開公正、科學規范透明的立項機制，建立多渠道資金投入體系。

3.各部門和領導干部要樹立政策評估意識，不能形式主義地對待。要換位思考，作風民主，尊重評估人員的勞動，重視他們的評估結果，合理的要采納和整改，對不當評估觀點也要包容對待，絕不能橫加干預和打擊報復。

(二)構建多元化政策評估機制

整合體制內外現有政策評估資源，構建黨委領導、政府負責、社會組織廣泛參與、大眾傳媒積極配合的多元化政策評估機制。

1.政策評估機制構建必須堅持黨的領導，同時發揮政府在發展規劃、政策法規、統籌協調等方面的宏觀指導。建議制定優化政策評估咨詢機制的中長期發展規劃，開展評估咨詢制度專項研究，明確總體目標、重點任務、工作標準、激勵評價機制和資金、法制保障措施。

2.按照公益導向和非營利性質，以開放、求實、高效為建設思路，以創新機制為重點，通過吸收、改制、整合、創新，逐步建立起適合哈爾濱市特點的、綜合優勢明顯、決策服務能力突出、科學高效、充滿生機活力的多元化政策研究與評估咨詢機制。在體制內研究機構承擔政策評估首要責任前提下，廣泛吸收民間第三方機構參與到政策評估中來，實現政策評估主體多元化，通過多角度跨學科集思廣益，促進社會共同治理的最優化。這就要求對各評估主體，無論體制內還是體制外都要一視同仁，提供必要的資金和政策支持。

3.建立政策評估多主體成果的多層次輸出和多方面公開辯論機制，以克服評估的主觀性、片面性和隨意性，避免各種利益和關系的牽扯，規避評估中的部門主義和本位主義。

4.建立政策評估質量評價與考核機制。一是探索政策評估反饋的新途徑、新手段，加強政策評估智能化建設，打造哈市一流政策評估綜合數據庫或數據共享平臺。二是建立多元化的政策評估交流與成果發布平臺，促成政策評估的有效競爭市場，協調好評估咨詢工作中的各種關系，以利于從多方獲得有關政策的評估信息，促進政策完善。三是確保政策評估常態化，將其視為重要的學習手段和方法，以此促進政策水平提高。四是建立規范化的政策評估管理體系，建章立制,確保評估符合黨的路線、方針、政策，遵守國家法律法規。

5.推進政策評估咨詢服務能力建設，對相關機構和人員進行政策形成能力、實施能力、解讀傳播能力、評估能力方面的專業培訓，打造一支高素質的政策評估咨詢隊伍。

(三)大力發展獨立第三方智庫政策評估獨立性功能

在智庫建設中，要加強智庫的評估咨詢能力建設這一以往被忽略的薄弱環節，讓智庫發揮獨立第三方政策評估機構的作用。把新型智庫建設同構建政策評估機制聯系起來，突出評估咨詢功能。

2014年8月27日的國務院常務會議專門聽取了政策落實的第三方評估匯報，李克強總理在會上指出，評價政府工作不能“自拉自唱”，自己給自己“唱贊歌”，要嘗試將更多社會化專業力量引入第三方評估，成為政府工作的常規機制。“第三方機構因其相對超脫的身份，有可能獲得‘豐富真實、原汁原味的第一手情況’，進而促進問題的解決。”具體到哈爾濱市，一是要為其健康發展和參與政府決策評估提供機會，通過制定法規確立其法律地位，做到“放而不亂，管而不死”。二是將第三方智庫評估作為政府決策必經程序和監督手段。通過政府購買評估咨詢服務方式，實行“公開招標，合同管理，評估兌現”制度，建立起政策評估咨詢供求雙方的交流渠道，使第三方智庫清楚政府需求，有針對性地開展評估。三是建立官方智庫和民間智庫聯系機制，實現政策評估“兩條腿”走路。

(四)推進政策評估制度化、程序化、法制化、職業化

1.實現政策評估制度化。包括重大決策出臺前可行性論證和風險評估制度,以及執行情況的評估制度；有關部門對評估報告的反饋制度；評估與官員考核結合制度；體制內評估與體制外評估聯動制度、智庫之間競爭與合作制度、智庫與實際部門合作制度；對各類智庫評估報告的分析與評價制度；政府購買評估咨詢服務制度；對第三方評估的激勵與約束制度。

2.實現政策評估程序化。一是政策評估要貫穿制定、執行、調整和終結整個政策周期。政策一旦做出就要進行督察評估，每隔一段時間都要評估一次，發現問題及時處理。二是要在提高政策制定水平上下功夫，事前評估要充分，尤其對開創性政策的評估要允許試錯，下結論要謹慎。三是評估結果要及時反饋給上級和相關部門。四是將“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序”，要引入辯論機制，就重大政策的評估展開辯論。五是把評估作為權力制約手段并制度化，與重大決策終身責任追究制結合起來，以此規范權力運行。六是合理確定評估咨詢程序，完善民主化、法制化、科學化的政策決策過程，從制度上保證評估工作的獨立性和科學性。

3.實現政策評估的法制化。盡快出臺規范政策評估的相關法律法規，使其在法律和制度框架下運行，不受人為因素干擾。

4.推進政策評估專業化和職業化。建立政策評估機構和從事政策評估工作資格準入制度，以及薪酬、職稱評聘、考核、激勵與約束、國內外交流與合作制度，組建專業化、職業化專家團隊，加強研究人員業務培訓和職業精神建設，使之既敢于闖禁區涉險灘，又要遵規矩守底線。

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[4]朱旭峰.中國思想庫[M].北京：清華大學出版社，2009

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