養老保險并軌撬動市場大發展

文‖倪皓超

養老保險并軌撬動市場大發展

文‖倪皓超

1月14日,國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號,以下簡稱《決定》）, 自2014年10月1日起啟動機關事業單位養老保險制度。機關事業單位養老保險制度的建立,為2015年的養老保險改革工作打開了局面,同時也對養老金市場的發展帶來了深遠的影響。

政策背景

——養老保險“雙軌制”的社會矛盾日益凸顯

1991年,國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》,提出逐步建立多層次養老保險制度,社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度模式正式形成；然而與此同時,機關事業單位的養老保障改革進程相對滯緩,仍然維持單位退休制度。養老保險“雙軌制”由此形成。

隨著社會經濟的發展,“雙軌制”引發的社會矛盾日益凸顯。首先,社會化的養老保險制度已經覆蓋全國8.4億多人,但機關事業單位職工和退休人員卻仍然游離在養老保險制度之外,成為制度全覆蓋與全面統籌的“短板”和“空白”。其次,機關事業單位工作人員個人無需繳費卻可享受較高水平的退休費,其養老金替代率顯著高于一般企業職工,權利與義務不對等,對社會公平造成影響,這也是近年來社會反響最為強烈、養老保險改革呼吁最為熱烈的核心所在。

——養老保險“雙軌制”改革進程加快

中國政府早在1990年代就開始對機關事業單位養老保險制度改革的探索與嘗試。2008年,國務院常務會議通過《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》,確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點。2011年3月,國務院下發《分類推進事業單位改革實施指導意見》,指出“要逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保險體系”。前期的改革試點工作積累了一定的經驗,但由于缺乏頂層設計的整體性、統一性和規范性,多年來一直未獲實質性進展。

黨的十八大以來,黨中央國務院深刻認識到養老保險制度改革的緊迫性,在全面深化改革的大背景下,相關改革工作加快推進。黨的十八屆三中、四中全會相繼召開,為養老保險制度改革進一步指明了方向,機關事業單位養老保險制度改革也由此邁出實質性步伐。2015年初,歷經多方努力,《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》最終出臺,標志著養老保險“雙軌制”的結束。

改革內容

“一個統一和五個同步”

2014年底,國務院副總理馬凱在向全國人大常委會報告時表示,機關事業單位養老保險制度改革的基本思路是“一個統一、五個同步”。

“一個統一”是指機關事業單位與企業等城鎮從業人員統一實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度,形成城鎮職工和城鄉居民基本養老保險并行的兩大制度平臺,并可相互銜接,從而構建起完整的城鄉養老保險制度體系。“五個同步”是指機關與事業單位同步改革,職業年金與基本養老保險制度同步建立,養老保險制度改革與完善工資制度同步推進,待遇確定機制與調整機制同步完善,改革在全國范圍同步實施。

職業年金引發關注

在“一個統一、五個同步”思路的指導下,《決定》主要明確了6方面內容：

實現改革范圍的最大化。按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內的工作人員參加機關事業單位養老保險,這與現行機關事業單位編制管理和經費保障制度相匹配。

建立與企業職工基本養老保險制度基本一致的機關事業單位人員養老保險制度。機關事業單位及其工作人員分別按工資總額的20%和8%繳費,同時適用“300%封頂、60%托底”規則,改原先較為單一的財政供款為主模式為單位,個人、政府共擔的新機制；基本養老金主要按照本人歷年繳費多少、繳費期長短來計算養老金標準,不再按退休前“最終工資”的一定比例分檔計發退休費。

建立改革前后待遇的銜接政策。總的原則是“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。焦點集中于目前數量最大的“中人”群體的過渡政策：首先,在改革前沒有實行個人繳費的工作年限確定為“視同繳費年限”,將來退休時在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的同時,再依據視同繳費年限長短等因素發給過渡性養老金；其次,設定一定期限的過渡期,在過渡期內實行養老待遇的新老計發辦法對比,“保低限高”,基本保證原有待遇水平不降低。

明確建立基本養老金待遇的調整機制。改革后,機關事業單位退休人員待遇調整不再與同職級在職職工增長工資直接掛鉤,而是與企業退休人員以及城鄉老年居民基本養老待遇調整統籌考慮。

建立職業年金。在機關事業單位實施職業年金,單位與個人分別按工資總額的8%和4%繳費,兩部分資金構成的職業年金基金都實行個人賬戶管理。

與企業職工養老保險基金分賬管理。機關事業單位養老保險基金單獨建賬,與企業職工基本養老保險基金分別管理使用。人力資源和社會保障部負責在京中央國家機關及所屬事業單位基本養老保險的管理工作,同時集中受托管理其職業年金基金。未來逐步實行社會化管理服務。

這其中,職業年金制度的建立,引起了養老金市場的極大關注。一方面,職業年金的建立,將有助于推動養老保障第二支柱加快發展壯大,為養老保障三支柱體系的均衡發展奠定基礎；另一方面,在企業年金整體發展緩慢的背景下,職業年金的建立又引發了新一輪關于養老保障公平性的討論。無論如何,職業年金的建立,都將成為養老保險制度改革的一個重要突破口,成為撬動養老金市場更大發展空間的重要支點。

政策機遇

啟動機關事業單位養老保險制度改革,在養老保險制度改革的整體進程中具有里程碑意義。一是有利于統籌推進城鄉養老保障體系建設,建立更加公平、可持續的社會保障制度；二是有利于促進機關事業單位深化改革,推動人力資源合理流動；有利于深化收入分配制度改革,逐步化解“雙軌制”中最為突出的“待遇差”的矛盾；三是有利于全面體現工作人員的勞動貢獻,進一步擴大社會公平正義。

而對于方興未艾的養老金市場而言,《決定》的出臺無疑是一劑強心劑,將拉動養老金市場迎來新一輪大發展。

——《決定》的出臺從頂層設計層面為進一步推進養老保險制度改革奠定基礎。

大力推進機關事業單位養老保險制度改革,不僅充分彰顯出黨中央國務院全面深化改革和全面推進依法治國的魄力與決心,也預示著改革將逐步涉入“深水區”。養老保險制度在經歷了城鄉居民養老保險制度并軌以及機關事業單位人員與企業職工養老保險制度并軌之后,下一步改革的基礎已經基本穩固,改革的步伐將進一步加快,預計可能的改革包括：全面調整養老3支柱中基本養老金與企業年金職業年金的繳付比例以擴大第二支柱與第三支柱的發展空間,推動基本養老金市場化運作以確保資金保值增值以及養老保險制度的可持續性,引導企業年金更加快速發展以促進制度公平等。從人社部近期召開的新聞發布會得到的消息來看,上述頂層設計方案已經提上議事日程,養老金市場很可能迎來“黃金發展期”。

——《決定》明確了機關事業單位實施職業年金，對于提升養老保險第二支柱的地位具有積極意義，為養老金市場帶來巨大發展空間。

目前全國公務員與事業編制人員合計超過3800萬人,考慮到職業年金的強制性以及財政“兜底”保證,假設首年參與率為70%,則參與人數可達2660萬人,超過企業年金累積至今的2000多萬人；以2013年全國城鎮非私營單位就業人員年平均工資51474元計算,職業年金僅個人繳費4%部分在第一年即可帶來大約500億元資金增量,未來隨著參保單位覆蓋率的擴大和個人繳費基礎的增長,每年資金增量還將穩定上升。

——《決定》的出臺將進一步喚醒國民養老保障意識，對于提升公眾對養老金市場的認知與關注具有積極意義。

根據國家統計局最新數據,截至2014年底,中國60周歲及以上人口占總人口的比重為15.5%,較2013年底上升0.6個百分點,人口老齡化進一步加劇。與此同時,國民養老保障意識的提升速度顯然沒有趕上老齡化的發展速度,仍然更多地停留在儲蓄養老的認識階段——新華人壽總裁萬峰在2014“三亞·財經國際論壇”展示了一組數據,2012年中國養老保險資產為2000多億美元,占GDP比重是2.5%；美國則達到16萬億美元,占GDP比重是108%,與之相反的是,中美兩國居民儲蓄占GDP的比重分別是74%和3.5%。而《決定》的出臺,不僅將近4000萬機關事業單位人員正式納入養老保障體系,完善第一支柱基本養老金的積累機制,同時也對推進養老保障第二支柱做出了積極部署。在國家大刀闊斧的改革政策引導以及媒體的廣泛關注下,國民養老保險意識有望進一步提升,公眾對于養老金市場的認知與關注也會更加深入。

市場前景

歷經多年的發展,養老金市場已經逐步培育形成一批以養老保險公司為代表的專業養老金管理機構。其通過不斷的探索與實踐,在養老金的資金管理模式、投資渠道挖掘、人才服務建設、服務流程優化等領域建立起一定的優勢,這也為精準把握機關事業單位養老保險制度改革帶來的市場機遇提供了有利條件。

短期來看,機關事業單位養老保險制度的建立,首先迎來的便是參與職業年金基金管理的機遇。盡管目前職業年金基金的管理模式尚不明朗,但參考企業年金基金管理的成熟模式,實行職業年金基金的市場化投資管理值得期待。黨的十八屆三中全提出加快轉變政府職能,小政府、大市場的格局正逐步形成,在此趨勢下,職業年金基金由人社部門受托模式向法人受托模式轉變勢在必行,因此,專業養老金管理機構也有機會逐步參與職業年金基金的受托管理或受托顧問。而隨著職業年金制度的落地實施,從確保制度公平性和推動養老保險第二支柱全面發展的角度出發,近年來得到一定發展但總體進度落后預期的企業年金業務有望獲得進一步的政策鼓勵與支持。無論是企業年金計劃設立門檻的調整,還是設立流程的簡化,亦或是稅優政策的執行,都將為企業年金市場帶來新一輪的擴容。

長期來看,機關事業單位養老保險制度的建立,進一步完善了養老保險制度改革的頂層設計,為下一步改革鋪平了道路,尤其是職業年金基金的管理模式一旦收獲成效,將很可能移植到基本養老保險基金的管理上,為基本養老保險基金以及其他各類政府委托資金的市場化運作奠定基礎。此外,隨著國民養老保險意識的加強,更多具有養老屬性的資金,或來自企事業單位,或來自個人,都可能借助養老委托保障產品等載體交由專業養老金管理機構管理,養老金市場的資金來源很可能迎來新一輪的擴張。

作者單位：（長江養老保險股份有限公司養老金財富管理部）