提高黨的建設科學化水平推進西部民族地區治理能力現代化*①

董洪樂

（曲阜師范大學 政治與公共管理學院 山東日照 276826）

提高黨的建設科學化水平推進西部民族地區治理能力現代化*①

董洪樂

（曲阜師范大學 政治與公共管理學院 山東日照 276826）

政黨特別是執政黨是國家治理的重要主體，中國國家治理的現實必須要求黨的建設科學化取向。對于黨領導的西部民族地區治理，黨的建設科學化具有關鍵作用。要通過切實有效的戰略舉措，牢牢把握黨的執政能力建設、先進性和純潔性建設這一主線，強化思想建設、組織建設、制度建設，深入推進西部民族地區治理能力現代化。

黨的建設 科學化 西部民族地區治理治理能力現代化

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”［1］（P3）這一表述體現出了中國現代化歷史進程的巨大進步，在深化改革的進程中也賦予了國家治理以新的歷史內涵與使命，“標志著我們黨對現代化的認識進入了一個全新的境界”。［2］（P13）黨的十八大報告指出：“形勢的發展、事業的開拓、人民的期待，都要求我們以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程，全面提高黨的建設科學化水平。”［3］（P45）這也鮮明地揭示了當前中國共產黨建設科學化對于中國政治發展、國家治理的重要性。從黨的建設科學化視角來審視西部民族地區治理能夠抓住治理的本質與關鍵，也是維護治理成效、提高治理績效的有力抓手。

一、政黨與現代國家治理

政黨或者說政黨政治是現代民主政治的核心，任何一個現代國家的政治生活都脫離不開政黨這一因素。“對于處于現代化之中的社會來說，所謂‘建立國家’，部分地意味著創建有效的官僚機構，但更重要的還是建立一個能夠調整新集團參與政治的有效政黨體系。”［4］（P335）“因為一個沒有政黨的國家也就沒有產生持久變革和化解變革所帶來的沖擊的制度化手段，其在推行政治、經濟、社會現代化方面的能力也就受到極大的限制。”［4］（P337）所以，政黨這一團體性組織的存在與活動豐富了現代政治生活的形式與內容，也增加了現代政治分析原理的線性脈絡。［5］（P21）

國家治理是指國家政權體系按照某種既定的秩序和目標對社會進行自覺的、有計劃的控制與引導的活動與過程，它包括必要的公共權威、管理規則，治理機制和治理方式。［6］（P4）現代國家治理以國家權力的運作為核心，一方面，現代國家治理以國家權力的合法性運作為前提條件，另一方面現代國家又必須在治理過程中不斷增強權力合法性，達成有效治理。與傳統的國家統治、管理相比，治理雖然仍然以權力為核心，但這種權力運行理念與方式卻體現著現代民主政治規則。現代國家治理以國家與社會的和諧互動為機制，通過樹立國家的柔性權威，治理的成本更低、績效更高。

治理是任何現代國家都要面臨的重要命題，治理不單單體現著現代國家能力建設趨勢與自主性需求，更是體現著國家回應社會發展、民眾利益訴求的本真價值。政黨在國家政治生活的重要性也就決定了政黨對現代國家治理有著根本性的影響與決定性作用，甚至政黨的執政理念、執政能力、執政方式以及政黨自身與時俱進的科學建設水平決定了國家治理的成敗，也就決定了現代國家的興衰。［5］（PP23～25）

我國是典型的統一的現代多民族國家，近代歷史發展使我國在政黨政治方面走上了與西方國家不同的發展道路，歷史賦予了中國共產黨執政地位，黨成為國家政治的中心力量，更是支撐國家制度和政治體系的主體力量。如果說其他國家執政黨承擔的是有限責任，中國共產黨則承擔著無限責任。［7］（P38）中國這一獨特的政治現實也就決定了中國共產黨在國家治理中必然發揮著關鍵性領導作用，這也就必然要求中國共產黨在國家治理過程中要不斷實現自身轉型，使自身的歷史邏輯與中國國家治理的現實邏輯相銜接，也要不斷實現自身政黨理念與國家治理需求相協調，在這一過程中，中國共產黨的建設科學化問題也就成為一個重要理論與現實雙重命題。

二、中國共產黨的建設科學化釋義

黨的建設自中國共產黨成立以來就是黨不斷進步與完善的內在動力，而黨的建設科學化是對黨的建設要求的進一步提高，也是黨不斷適應時代進步、國家治理與社會發展需求的自我提升與升華的有效途徑。黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》就提出了“推進黨的建設科學化”，“提高黨的建設科學化水平”［8］（PP8～10）等思想。“形勢的發展、事業的開拓、人民的期待，都要求我們以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程，全面提高黨的建設科學化水平”。黨的十八大更是對黨建設科學化賦予新的內涵。

人們在改造客觀物質世界的實踐過程中，對事物的本質、特征、規律、趨勢全面正確的系統性認識的長期積累便形成了科學，而科學化是這種系統性認識上升為科學的動態過程。社會科學是人們在實踐過程中所形成的對人類社會中的經濟關系、政治關系、社會關系等方面的系統化知識體系。黨的建設屬于人類社會科學中的一個分支，黨的建設科學化本質上就是政黨的理論理念、組織體系、行為規范等方面綜合性建設追求其自身規律性，并就自身規律性與其相關的政治規律性相契合的過程。在現代政治體系中，政黨是不可孤立存在的，任何一個現代性政黨與國家、制度、權力體系、社會團體、政治人等政治主體與政治過程之間存在著聯系與互動。所以說，政黨建設的科學化的內涵指政黨理論理念、組織體系與行為方式既要符合政黨政治的基本規律，也要符合現代民主政治運行規律，前者可以理解為政黨建設符合自身運行的邏輯體系，后者指政黨要符合政黨外圍政治環境的宏觀政治生態與規律的邏輯體系。

在中國這樣一個較為獨特的政治現實與政黨生態里，黨的建設科學化既有其普遍性內涵，也有適合中國國家治理的特殊性意蘊。中國共產黨的建設科學化基本要求必然要使黨的建設符合一般性政黨的組織原則與規律，又要符合中國特殊性的政黨政治規律，還與中國當前的政治發展規律相吻合。如果忽視政黨的一般規律，過于強調中國共產黨的特殊性，就不利于黨的建設科學化，就容易把自己的經驗神圣化，固步自封，難以有改革創新精神，難以借鑒其他政黨的寶貴經驗。反之，如果只強調一般性，忽視中國共產黨的特殊性，盲目照搬國外的政黨模式和制度，就會偏離中國特色的社會主義發展道路，這是中國共產黨所堅決反對的。總之，認識和運用黨的建設的規律，推進黨的建設的科學化，必須正確處理共性與個性、普遍性與特殊性的關系。“從這個意義上說，黨的建設科學化也就是黨的建設的規律化、系統化、模式化和開放化。”［9］（P7）

中國作為一個處在轉型期的具有典型性的現代多民族國家，國家治理是國家權力政治有效性充分發揮的關鍵環節，這種國家治理以國家權力的運行為核心，由中國獨特的國情所決定，國家治理所關涉的內容復雜、層次多樣，經濟跨越發展、政治建設、國家成長、社會穩定、文化整合、民族團結都是題中之義，在特殊的時期與區域范圍內，型塑國家形象、構建并增強國家權威與合法性、推行政治一體、加快發展、促進民族交融、反對分裂等則是國家治理的重中之重。中國的國家治理是在中國共產黨的領導下進行的，黨的意志與治理理念也就是國家治理理論體系的主體，那么，中國共產黨的組織體系、執政理念、執政能力與績效等各方面的建設科學化水平就成為推進國家治理體系和治理能力現代化進而助益國家治理進程的核心要素。

三、全面提高黨的建設科學化水平，深入推進西部民族地區治理能力現代化

黨對西部民族地區的治理是在對歷史繼承的基礎上，經過治理制度創新、治理理念更新、治理格局演變而形成的新的治理階段，這一治理始終是黨領導的國家治理中的重要環節與組成部分。在新的歷史條件下，在全球化、現代化的大潮中，西部民族地區不斷融入新的問題元素，其社會發展中民族問題、宗教問題、發展問題、文化多元關系及其格局也出現了新的特征。形勢變化對西部民族地區治理相應也提出了更高的要求，治理體系和治理能力是否科學、是否切實該地區現實生態、是否符合現代社會發展的需求都會深刻影響到治理的成敗。

治理能力是治理主體完成治理活動所具備的各種條件與潛能，中國共產黨是西部民族地區治理的最重要主體，是治理的決策者、領導者、組織者，其組織建設科學化水平就必然對西北民族地區治理能力的提高起決定性作用。而西部民族地區的政治生態現狀也決定了必須通過切實提高黨的建設科學化水平，深入推進西部民族地區治理能力現代化來優化治理進程、保障治理績效。

1.牢牢把握黨的執政能力建設、先進性和純潔性建設這一主線。“全黨要增強緊迫感和責任感，牢牢把握加強黨的執政能力建設、先進性和純潔性建設這條主線。”［3］（P46）從中國共產黨的執政高標準、高要求上看，黨的建設內容深刻、內涵豐富，但面對治理難題，黨的建設要抓主線、抓要害。執政能力建設、先進性建設和純潔性建設就是黨的建設三大核心支柱，也是決定這一地區治理能力現代化的重心所在，要把這三大建設貫穿于西部民族地區治理的全過程。

黨的執政能力建設是決定執政水平、提高執政績效、保證執政地位的先決條件，也是黨的建設的核心與總綱領。這種執政能力建設以執政的意志力、政局掌握力、經濟的發展力、制度與政策的執行力、共識的凝聚力等方面為表現特征，這就要求黨不斷提高自身現代政治發展水平，積極構建現代新型法治政府、透明政府、責任政府、服務政府、廉潔政府適應民族地區新變化。

發展生產能力則是其基本要求，要把生產力的發展作為首要任務來抓。在西部民族地區，黨的各級組織要切實提高發展生產的能力，提高駕馭現代市場經濟的能力，善于帶領各族人民適應現代市場經濟規則，提高在市場經濟體制中的競爭力與能力，并通過法治與政策手段全面提高資源與利益在各地區與各民族之間公平分配能力。

西部民族地區雖然整體發展滯后，但先進性建設不可偏廢，先進性建設要求黨在西部民族地區治理過程中，理念、思想、行動要走在前列，要把握政治、經濟、社會、文化的現代性特征，政黨組織的行為模式、思維方式、執政理念要自覺以現代性替代傳統性。不斷提高黨自身發展的能力，努力提高保持黨的思想意識、行為規范、文化內化的能力。純潔性建設一方面是指思想與行為的純潔性，它要求黨的各級組織與黨員要保持清正廉潔，杜絕貪污腐化、官僚作風；另一方面是組織的純潔性建設，要防止一些民族分裂主義、宗教極端主義等別有用心分子以及碌碌無為者混入黨的組織。對于西部民族地區的治理大業來說，純潔性建設是構建黨和國家政治合法性的重要基礎，基層黨員干部的作風與形象直接決定著各民族成員對黨的依賴、認同等文化心理特征的趨向。特別是由于西部地區的民族特殊性，個別漢民族身份黨員干部的腐化、官僚粗暴行為往往被一些少數民族成員曲解為民族壓迫與民族剝削，進而可能被擴大為民族矛盾甚至民族對立。所以說，西部民族地區黨的純潔性建設尤為重要，它既是黨在治理過程中政治合法性、權威性的主要來源，也是決定黨組織統一行為、凝聚力量的軟基礎。總之，黨的執政能力建設、先進性和純潔性建設始終是黨的建設的主線，對于西部民族地區治理意義重大，要把三者辯證、統一地聯系起來，相互結合、相互促進，共同服務于西部民族地區治理這一主題。

2.針對西部民族地區治理的特殊性，強化黨的思想理論建設。西部民族地區是一個民族眾多、價值多元的區域，社會轉型、體制轉軌、利益轉換、階層轉化、結構轉變，再加上該地區獨特的地緣政治內涵，三股勢力影響遠未根除，都可能引發思想觀念的分化甚至裂變。中國共產黨作為治理的主體，黨自身的思想素養與理論水平決定著黨在治理過程中的思想堅定性、治理價值取向與理論指導實踐的效用。

在思想建設上，西部民族地區各級黨組織要堅定共產黨主義理想，樹立正確的價值觀、人生觀、權力觀，在國家統一、民族與宗教問題上立場堅定、態度明確。只有黨自身的思想建設立足高點，才能在治理過程中，以模范身份引領民族成員形成正確的態度、情感、價值、評價。特別是該地區民族身份類型眾多，社會思潮多樣，人們對于社會建設與發展思想認識的分歧較多。近幾年來，西部民族地區發生的典型事件與社會思想觀念的圖景流變引起的價值取向紛爭已經充分說明了該地區社會共識力的匱乏與缺失，同時也表明在這一地區有效達成社會共識重任的艱巨性與長期性。黨是帶領各族人民凝聚合力、形成共識的中堅力量，只有強化黨的思想建設，黨自身的思想觀念才能科學準確反映現實，西部地區各民族的思想觀念才能確立主線。進而，這種思想觀念的統一趨向才能形成行動理性與行動合力。

在理論建設上，黨員要堅持理論學習常態化，特別是面對民族與宗教的特殊性問題，黨員干部要不斷提高理論素養，始終站在理論的高度上，并結合實踐布局治理戰略。對于西部民族地區治理的特殊性，黨的理論建設除了一般性理論教育，還要把民族與宗教理論作為重點，也要作為黨員干部的基礎理論要求，學以致用。理論建設還要求把馬克思主義及其中國化的民族理論與宗教理論應用于現實問題的分析與解決。在理論建設上要分區域、分層次、分專業探索、發展并掌握治理中的政治整合能力、接納民族政治參與能力、資源的公平分配與再分配能力、維護民族團結大局的能力、社會穩定的維護與準確研判能力、與宗教群體團體理性對話能力、引導民族民主協商能力、化解民族矛盾風險能力等現代化政治基本能力，并在實踐中進一步檢驗理論、發展理論。

3.切實提高黨的基層組織建設水平，實現基層組織的結構科學化、規范化，功能定位合理化、實效化。黨的建設科學化，就是要求黨的建設按政黨活動規律辦事，就是黨的現代化，就是黨的活動的制度化。所謂政黨現代化，就是政黨適應客觀環境及其變化的需要，適應社會現代化的發展進程，使自身結構、功能、機制和活動方式不斷科學化、制度化、規范化的過程。［10］（PP39～40）黨的建設科學化、現代化、制度化都脫離不了黨的組織建設與組織功能的完善。

黨的組織是黨履行其溝通、整合與動員功能的支點，也是黨執政的落腳點，特別是黨的基層組織是黨的戰斗堡壘，在黨的建設中處于基礎性地位。在西部民族地區，黨的基層組織的作用更為關鍵，它雖然是黨組織的末梢，但它是黨與各民族成員之間溝通的最前沿，也是黨指導生產建設、引導民族團結和諧、反對分裂國家、維護穩定的最根本承擔者。民族地區黨的基層組織建設要把普遍性規律與特殊性規律相結合，從不同民族的思想、政治、文化現狀和實際需求出發，找準民族地區加強黨的基層組織建設與促進民族團結和經濟社會發展的切入點，不斷創新工作思路和活動載體，改進黨組織的活動方式和工作方法。［11］（P46）民族地區黨的基層組織建設更要注重人才的選拔與啟用，在選用人才方面，不要受民族身份限制，通過吸納錄用優秀民族精英為我所用，本著發展生產、服務民族群眾、凝聚民心的原則實施基層組織工作人員吸納與培訓，提高素質、增強黨性，不斷優化組織結構。

黨的組織建設需要通過其功能體現出來。西部民族地區黨的基層組織的功能主要是溝通、整合、動員能力三個方面。溝通功能是指黨利用其組織網絡體系與民眾就現實問題進行聯絡、協調與合作，以保證黨的制度與政策得到最大化的支持。西部民族地區黨的基層組織的溝通至關重要，它是開展黨群對話、民族之間對話、政府與宗教對話的有效機制。要著力建設黨與不同民族、不同階層，不同宗教信仰民眾之間的溝通平臺，要以常態化、服務化的溝通消除分歧與隔閡，保證黨組織工作的暢通。要使黨的組織與企業、社會團體溝通互動實現常態化、機制化，通過引領不斷完善其團體組織的凝聚社會正能量的能力、引領民族群眾走向現代自覺的能力、發揮民族地區草根組織的監管監控能力、企業的履行社會責任的能力、建立基層組織的自治網絡能力等多重能力。

整合能力意指黨對人民的利益整合或綜合功能。西部民族地區的傳統社會結構在消逝，但新的現代型社會結構并沒有構建完成，在這個時段，社會的階層與利益群體重新分化組合，而利益分化嚴重就會導致社會斷裂與解體，這就需要提高黨的利益整合能力。這種整合能力首先就是把各種近似的需求匯聚在一起，凝聚在一起，概括為一種總需求，然后把個別的、特殊的要求綜合為一個協調的和系統的完整要求。［12］（P194）這種整合功能能夠大大緩解由于不同階層、民族、宗教等代表者的利益分歧，進而維護社會的穩定。動員功能是指黨對群眾的宣傳與鼓動工作。黨是西部民族地區治理的重要主體，但也需要其他群體、組織、社團的治理配合，這就需要黨具有良好的政治動員能力。黨的動員就要形成黨的認同聚合，讓各民族成員參與政治生活，形成良好的理性參與環境。

4.切實提高黨的制度建設科學化水平。“在現代民主政治條件下，政黨執政是在兩個層面上展開的：一是在社會層面，主要任務是贏得社會的支持與擁護；二是在國家層面，主要任務就是運用國家機器實現有效的社會治理，推動社會的進步和發展。”［13］（PP4～5）現代民主政治中，國家機器的運用主要就是通過制度化機制來進行。

對于西部民族地區治理，中國共產黨的制度建設科學化首先是政黨自身的制度建設，也就是黨領導的治理制度化機制，它要求黨的組織行為方式、治理過程都要有章可循、有法可依，以制度保證黨的紀律性、威嚴性。“邊疆民族地區民族問題治理體系建設必須嚴格遵循民主法治原則，任何組織和個人都必須在憲法和法律規定的框架內活動，在民族區域自治法和相關條例的規范下，堅持依法治理、民主治理和科學治理的法治治理精髓。”［14］（P23）這就要求黨領導的治理行為規范化、程序化，在處理黨內、黨際關系以及民族事務時，都要遵循法治化原則。更要把民族地區內黨與自治機關之間的政治關系進一步民主化、法治化，使民族區域自治制度下的自治權明確化、透明化，要把黨內民主、人民民主、民族之間協商民主更好地結合起來。

西部民族地區治理中黨的制度建設，必須以實現治理能力現代化為重要助推，要通過黨的制度輸出，把黨的科學制度上升為西部地區治理的具體制度規范，保證國家治理的的法理權威。對西部民族地區治理來說，黨解決民族問題的制度安排是民族區域自治制度。然而，“良好的機制和制度設計，只是多民族國家解決民族問題邁出的第一步，在如何貫徹這種族際政治模式，把這些制度落在實處，建設平等的族際關系的過程中，還有方方面面的工作要做。這些工作既包括將各種制度具體化、細致化、也需要制度和政策貫徹過程中與各地具體情況的不斷磨合完善，以增進制度的靈活性、適應性和有效性，”［15］（P24）這種制度化建設過程對于推進治理能力現代化是至關重要的。因為“制度問題更具有根本性、全局性、穩定性和長期性，”［16］（P333）要以制度的科學化來保證制度的約束性與保障性的統一。“在現代國家，制度就成為國家治理的合法性基礎，”［17］（P56）這就要求，作為制度供給，我們黨針對西部民族地區的制度建設必須堅持并不斷完善民族區域自治制度，但更重要的是我們要通過制度的評估，實現制度的不斷完善，使制度的靜態表達與動態執行實現有機匹配，進一步挖掘這一制度的潛在優勢，實現制度形式與功能的持續性供給。

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責任編輯：李月明

D261

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2015.04.14

①*本文系國家社科規劃基金項目“新時期西北民族地區社區黨組織建設實證研究”（項目號：14BDJ020）的階段性成果