依法治疆的理論探索與實踐思考

張立哲

（中共伊犁州委黨校法學部　新疆伊寧835000）

依法治疆的理論探索與實踐思考

張立哲

（中共伊犁州委黨校法學部新疆伊寧835000）

依法治疆是全面推進依法治國和社會主義法治中國建設的重要組成部分，是新疆社會穩定發展的重要保障，也是團結穩疆、長期建疆方略的重要節點和有效路徑。推進依法治疆體系建設，就要圍繞長治久安和社會穩定的總目標，不斷優化新疆治理理念、加快立法進度、推進依法行政、深入開展法治宣傳教育、加強基層組織建設，以制度和規范打擊犯罪保障人權。

新疆 依法治疆 地方法治建設 法治體系建設

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“要以中國特色社會主義理論指導各項工作，堅持走社會主義特色的法治道路，全面建設社會主義法治體系?！保?］2015年伊始，新疆自治區黨委提出：“要堅持依法治疆的基礎不動搖，要全面抓好依法治疆的理論制度體系建設，全面貫徹落實好黨的領導、人民當家作主與法律面前人人平等，堅持從新疆實際出發，把依法治疆作為治疆的基本方略，牢牢把握社會穩定和長治久安的著力點，加強法治宣傳，堅持依法治理，推進依法治疆進程?！保?］依法治疆作為法治中國建設的重要組成，已經在打擊極端犯罪，維護社會穩定方面向縱深發展。

一、依法治疆戰略的基本內涵和現實意義

依法治疆戰略是地方法治化的重要組成，是依法治國戰略實踐在新疆的具體落實。只有堅持地方法治才能實現法治中國，地方法治建設的關鍵則在于地方行政立法機關對法律制度的貫徹落實。因此，依法治疆戰略勢必成為國家法治建設在新疆發展的基礎載體，新疆地方法治建設過程是依法治國地方化的必然選擇。

1.從主權概念上看，依法治疆是依法治國的實踐邏輯。我國是一個獨立主權國家，法律體系的一致性、系統性決定了地方法治建設的必然性。法治新疆是依法治國方略的“法定默示命題”，其存在是由依法治國的內涵所決定的。［3］我國絕大多數法律規范（含地方性法規）都是由省級以下的人大和政府制定，依法治國勢必需要省級以下黨委政府對相關規范的實施與保障。因此，依法治疆概念的內涵表述不僅涉及依法治國方略的地方化實施，也涉及到自治區黨委政府作為治疆主體的具體規劃。

2.從地域概念上看，依法治疆的“疆”，不應當被解讀為地理意義上的新疆，而應被確定為依法治國概念在政治方面的表述。馬克思認為“國家是從社群中產生，然而又不斷與社群脫離的力量”，是“抽象的政治學概念”。［4］（P166）可以認為，依法治國的“國”是國家機關和國家事務抽象表達，其核心在于依法治權、依法治政，是對公權力擴張本性的制度性約束。［5］“省”作為憲法意義上的行政區劃，并不包括國家層面的組織意義，也不能代表中央各機關，是隸屬于“國家”這個大的抽象行政概念之下的。［6］因此，依法治疆就不是單指新疆行政區域內的依法治理，而應當被解讀為依法治國方略在新疆的不同表述。

3.依法治疆是依法治國方略背景下的歷史選擇。1999年依法治國概念第一次被納入我國憲法，標志著我國依法治國方略的基本確立。其后，全國地方法治建設不斷推進。目前全國二十余省、直轄市開展過形式多樣的法治實踐探索。［7］1999年1月，深圳市政府通過的《中共深圳市委關于加強依法治市工作加快建設社會主義法治城市的決定》是我國第一個省級政府通過的地方法治建設的規范性文件；2004年7月，江蘇省政府通過《法治江蘇建設綱要》；2005年6月，吉林省政府通過《吉林省規范行政行為建設法治政府若干規定》，正式啟動吉林省法治化工程；2006年6月，浙江省政府通過《浙江省人民政府關于推進法治政府建設的意見》，提出“職權法定、有效監督、依法行政、運轉高效”的法治建設目標；2011年5月，陜西省政府制定《陜西省人民政府關于印發加強法治政府建設規劃的》；2011 年5月，湖南省政府通過《湖南省法治政府建設十二五規劃》，提出“推進依法科學民主決策、依法化解社會矛盾糾紛、提高制度建設質量、嚴格規范行政執法、提升公務員依法行政意識和能力、轉變政府職能、大力推進政務公開、加強行政監督”的工作重點。2014年6月，上海、廣東等6省市完善司法人員分類管理改革試點工作啟動；2014年10月，四川、浙江等地已經通過公示“權力清單”完善相關制度規范。在全國各地不斷推進地方法治建設的大背景下，依法治疆戰略的提出既體現了新疆與中央決策的統一，又反映了新疆社會發展的制度需要。

4.依法治疆是新疆自治區實現快速發展的基礎保障。改革開放以來，新疆已在經濟發展方面打下物質基礎。2013年，全疆生產總值8 360.24億元，城鎮居民人均收入19 873.8元，近三十年人均年收入增長率達9.4%，經濟文化發展已經具備了較好平臺。［8］實現新疆的快速發展、保障新疆社會的大局穩定，需要新疆各級黨委政府繼續堅持科學發展、長遠規劃、創新作為的良好狀態，也需要有規范有序的法治環境。英國大法官Tom Bingham在其法學著作《法治》一書中稱，“法律規范在社會市場中的實際影響遠遠超越了人類的普遍認識”、“從某種意義上說，法治是最具長遠效用的治理方式之一”。［9］（P134）法治作為治國理政統一地方事務的規范安排，已經成為地方社會發展的決定性因素。［10］應當說，依法治疆就是立足新疆的長遠發展，就是強調法律制度在新疆社會治理中的基礎性地位。唯有如此，才能實現全疆各族人民生活水平提高的現實目標。

5.依法治疆是“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”，推進平安新疆、和諧新疆的必然要求。新疆是少數民族自治地方，地區發展不平衡問題突出，只有在法律規范的統一部署下，才能做到民族區域自治權與國家政策方針的統一，才能做到尊重少數民族合法權益與履行公民義務的統一，才能實際協調區域差異導致的矛盾沖突，平衡社會利益關系、規范社會行為，確保社會的公平正義。在暴恐活動活躍期、干預治療陣痛期和反分裂斗爭激烈期的“三期疊加”復雜形勢面前，只有堅持依法治疆，才能保護團結各族群眾，最大限度地打擊敵對分子。

6.依法治疆是建設民主新疆、開放新疆的政治保障。“民主”一詞的基本含義是“普通民眾的自我約束”，是“普通民眾決定國家制度安排的一系列活動與精神的總稱”，是“法律規范制定的原初性動因”。［11］（PP39～40）民主與法治總是相輔形成、密不可分。可以說，“民主的政治就是法治的政治，而社會主義民主政治則必須經歷法律化和制度化?！保?2］目前新疆社會已經具備了有利的民主政治環境，各族群眾參與立法的熱情高漲，新疆自治區人大僅2014年就收到涉及社會穩定、民生建設、教育文化方面的議案134件。只有繼續推動新疆民主政治的穩步推進，才能使廣大群眾參與社會事務的權利得到進一步保障。

二、依法治疆戰略實施所面臨的現實困境

法治入憲以來，新疆自治區及其地州均陸續出臺各項規范性文件，截止2015年1月，關于法律治理的自治區級規范共計55項。其中最早關于法治建設的相關文件是1996年是新疆第八屆人大常委會第22次會議通過的《認真實施法制宣傳教育的第三個五年規劃的決議》，《決議》要求“在新疆各族公民中加強法律宣傳教育工作”，要“穩妥處理發展、改革和穩定之間的關系”，要“將依法行政作為維護新疆長治久安的重大舉措”。2010年，根據國務院《關于加強法制政府建設的意見》，自治區當年就清理廢止8 000項政府規范性文件，2012年自治區清理廢止5 000項政府規范性文件，2014年10月，全疆當年清理文件1 153項。為建立文件清理常態機制，2012年5月，新疆自治區人民政府辦公廳發布《關于開展規范性文件備案報告與清理工作的通知》，規定每兩年就要對對全疆政府規范性文件進行全面清理，該項制度在實際中已經得到切實落實。依法治疆的戰略性文件是2014年11月自治區黨委通過的《自治區黨委關于全面推進依法治疆建設法治新疆的意見》?！兑庖姟诽岢觥耙獔猿址幢┝Α⒅v法治、講秩序“，提出了“圍繞平安新疆建設推進依法治疆、加快絲綢之路經濟帶核心區建設、提高新疆社會治理法治化水平、立足區情提高地方立法的針對性和有效性、加快法治政府建設、堅持公正司法、加強法治宣傳教育、加強法治工作隊伍建設”的八項重點任務。［13］該《意見》的出臺標志著“依法治疆建設”問題已經有了專門的指導規范，相關制度建設已計日而待。但目前新疆的法治建設依然存在諸多現實困境，主要集中在以下幾個方面：

1.相關學術研究實踐總結不足。截止2015年2月，根據知網的檢索，以依法治疆為主題公開發表的論文32篇，相關報道71篇，以依法治疆為研究方向的專著目前還沒有。和其他內陸省市的相關研究成果相比，目前依法治疆的理論研究尚需加強。

2.法治教育工作力度有待加強。2014年7月和10月，自治區干部培訓部門先后對新疆伊犁哈薩克自治州、博爾塔拉蒙古自治州和克孜勒蘇柯爾克孜自治州三地州524名干部法治教育情況進行調研。組織部門首先對黨校干部培訓授課專題情況進行抽測，其中黨校法學專題的開設僅僅分別占所有主體班次課程的4.3%、7.2%、3%。思想的認同是貫徹落實前提，相關培訓所占用的時間不足勢必會影響法治建設在現實中的落實。在抽測地州黨校，其中黨史、黨建相關專題設置占到了所有專題的半壁江山，三個地州黨校的專題開設比例分別為53%、67% 和78%。法律作為我國政治制度的重要組成，其基礎性地位應當在干部培訓中凸顯，特別是應當強調馬克思主義史觀對當代法治建設的實際影響，但從現實來看相關法治培訓問題依然沒有得到足夠的重視。與法學專題設置較少的問題相關的是，目前普通干部的法治意識、法律常識的培養不足。2014年干部培訓部門為伊犁哈薩克自治州、博爾塔拉蒙古自治州和克孜勒蘇柯爾克孜自治州三地州黨?？h處級干部培訓班的134名縣級干部，科級干部培訓班的123名干部集中發放300份問卷（有效回收259份）。問卷對《憲法》《行政強制法》《土地管理法》《拆遷條例》等在現實生活中較為常用的法律規范進行考察。問卷涉及50道常識性問題（題目選自“六五”普法法學測試題庫），只有4.5%的干部的準確率在90%以上；其中，63%的領導干部的正確率在50%～60%之間；正確率在20%以下的干部達20人，占測評干部總數的7.8%，結果令人堪憂。伴隨著新疆社會各族群眾法治意識、權利意識的不斷增強，遇事找法、辦事依法、調解用法、法律底線的觀念不斷深入人心，未來各級干部所面臨的法律知識的挑戰會越來越多，法律知識的學習、法治思維的培養愈加重要。新疆受民族宗教文化影響較大，法治建設和公民意識提升的任務更為艱巨。2013年，在中共中央政治局第四次集體學習時習近平強調，要“突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統性。要完善立法工作機制和程序，擴大公眾有序參與，充分聽取各方面意見，發揮立法的引領和推動作用強調法治國家、法治社會、法治政府一體化發展”。［14］因此，建設依法治疆工程應當加強法治教育，提升法治新疆的速度與品質。

3.基層組織法治觀念、法治思維急需加強。

2014年全疆針對基層組織“軟弱渙散”情況進行了專項整治。專項治理的重要內容就是村委會居委會組織法的落實貫徹及村民代表大會制度的健全完善?！盎鶎哟逦瘯ㄔO在當前暴恐問題深度影響的新疆尤為重要”、“擴大村委會的議事范圍、提升村集體經濟收入、加強村務公開制度、發揮村民小組作用將是未來治基強基的主要抓手”。［15］2014年，自治區相關部門對新疆三地州的基層村組織進行調研，抽取了南北疆5個縣（市）的356個村組織。其中，278個村組織實行了村支部書記與村委會主任“一肩挑”；146個村組織沒有或者較少實施村名代表大會制度；56個村組織沒有全面推廣村務公開制度。對此，在自治區黨委政府的強力推動下，被抽樣的5個縣（市）于2015年撤換調換了178名村委會主任，對村委會主任和村支部書記“一肩挑”情況進行規范，對村務公開制度進行完善。從基層組織建設視角看，對基層組織的傾斜與觀念制度的規范是一個長期艱巨的工程，需要進一步深入推進。

4.司法權威和公信力有待提高。司法是社會公正的底線，對司法的尊重與敬畏是每一個民主社會公民基本的素質。然而，執行難、不服判、信訪多的情況在全國依然普遍存在。根據新疆自治區高院2014年工作報告，全疆各級法院每年接待的來信來訪案件42 678人次，占所有審結案件的13.09%。［16］信訪基數依然較大，和全國信訪案件占比的4.9%仍有差距，司法裁判的力度仍需進一步加強。［17］

三、依法治疆戰略實施的路徑選擇

1.加快立法進度，豐富多層次立法活動。依照《立法法》要求，我國立法主要分為中央、省部以及較大的市三級。其中，全國人大、人大常委會以及國務院主要制定涉及全國的重大法律事項。而省人大、政府以及較大的市（包括自治地方）的立法不僅可以補充上級法律規范的相關內容，也可因地制宜制定更適合當地發展的法律規范。面對目前新疆反恐維穩的重點任務以及將長期處于“三期疊加”的國際國內形勢，自治區及各級有立法權主體要加快制定和完善“去極端化”、互聯網管控、打擊暴恐音視頻等方面立法工作；研究制定反恐怖法律實施細則；加快制定促進民族團結進步條例，完善宗教事務管理法規等。要堅持立、改、廢、釋相結合，提高地方立法的針對性、有效性和可操作性。在各種重大決策，規章和制度出臺前，引入律師參與研究討論機制，提高建章立制的質量，使之更符合法治政府的要求，為嚴厲打擊“三股勢力”提供強有力的法律支持。

2.推進依法行政，建設法治政府。依法行政是依法治疆的基本保障。國務院曾制定行政法規對依法行政問題進行指導。2010年國務院在《關于加強法治政府建設意見》中提出：提高領導干部依法行政的意識和能力、加強和改進制度建設、堅持依法科學民主決策、嚴格規范公正文明執法、全面推進政務公開、強化行政監督和問責、依法化解社會矛盾糾紛、加強組織領導和督促檢查等八項具體內容。2011年至2015年新疆自治區各級政府部門針對該《意見》制訂了每一年的依法行政年度計劃。關于如何“提高領導干部依法行政的意識和能力”，伊犁哈薩克自治州黨校曾針對縣處班、中青班兩個主體班次93名領導干部進行問卷調查，學員普遍認為，“重視培養各部門主要領導特別是一把手領導的法治意識和能力”是依法行政能力提升的組織保證，只有堅持“主要領導帶頭守法用法”才能“為依法治疆的制度建設提供人力支持”，從而“營造依法行政的環境氛圍”。

3.深入開展法制宣傳教育，形成講法治講秩序的學法用法環境。宣傳教育工作不僅是普通公民學法知法懂法的重要途徑，也是普法教育的基礎環節。依法治疆戰略需要深度整合目前法治新疆的重要規范以及文件，通過講法律講政治將政策，形成普通公民“規則重要”“法律底線”共識。自治區各級黨委政府應借助“公民道德建設宣傳月”“民族團結宣傳月”“一反雙講活動”“雙百活動”開展，規劃實施《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規劃》，強化憲法宣傳教育，抵制非法宗教的法治宣傳，組織學習《關于進一步依法治理非法宗教活動、遏制宗教極端思想滲透工作的若干指導意見（試行）》《關于進一步加強和完善伊斯蘭教工作的若干意見》文件內容，開展內容豐富、形式多樣的法制教育宣傳活動。

4.加強基層組織建設，完善規范基層組織民主法律制度。要貫徹落實《居民委員會組織法》，選派能力強的社區書記，配齊配強社區班子，提高社區干部工作能力，凈化黨員隊伍。在社區委班子的構建管理方面，建議依照《憲法》《村民委員會組織法》《居民委員會組織法》的要求，逐步退出“一肩挑”模式，對社區兩委的工作量進行量化分配，依照所在社區的規模人數，分配社區干部指數和績效考核指標，逐步實現有法可依、有法必依，切實解決社區（村）書記“人難選”“難選人”“干不久”“干不長”的問題。

［1］新華社.授權發布：中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［DB/OL］.http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.2014-10-28

［2］新疆經濟報.依法治疆是實現新疆長治久安的重要基石［DB/OL］.http://news.hexun.com/2014-11-29/170915916. html.2014-11-29

［3］黃潔，王福友.依法治省的若干理論問題［J］.理論探討，2003（04）.

［4］馬克思恩格斯選集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1992.

［5］王俊拴.對“依法治省”提法的幾點看法［J］.唯實，2004（05）.

［6］韓琳.加強法制建設推進依法治?。跩］.云南社會科學，2003 （03）.

［7］地方實踐“依法治國”七連看［DB/OL］.http://legal.people. com.cn/GB/43027/390447/index.html，2014-12-26

［8］中華人民共和國國家統計局，6～21分地區城鎮居民人均可支配收入［DB/OL］.http://data.stats.gov.cn/workspace/index？m=fsnd，2015-3-25.

［9］Tom Bingham.［M］.The Rule of Law，2011，Penguin.

［10］李曉健，法治中國建設重點在地方，民主與法制網［DB/ OL］.http://www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/html/1040/2014-10-28/content-1085607.html，2015-02-11

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［12］唐之享，依法治國是社會主義民主政治的基本要求，中國人大 網 ［DB/OL］.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/ fzjs/2008-01/24/content_1391041.htm，2008-01-24.

［13］新疆日報.中共新疆維吾爾自治區委員會關于全面推進依法治疆建設法治新疆的意見［DB/OL］.http://www.xj.xinhuanet.com/2014-11/28/c_1113444446.htm，2014-11-28.

［14］汪習根.發展、人權與法治研究——法治國家、法治政府與法治社會一體化建設研究［J］.武漢大學出版社，2014（08）.

［15］張玉潔，柴軍等.新疆村民對村委會滿意度的影響因素分析［J］.經濟視角，2010（03）.

［16］新疆維吾爾自治區高級人民法院，新疆法院工作年度報告（2014年），新疆法院網［DB/OL］.http://www.xjcourt.org/ public/detail.php？id=15236，2015-01-22.

［17］最高人民法院.最高法發布法院工作年度報告（2014）［DB/OL］.http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13842. html，2015-03-18.

責任編輯：哈麗云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.04.20