服務型政府構建與第三部門發展

趙敬丹

（沈陽師范大學管理學院，遼寧沈陽110034）

【管理學與經濟學】

服務型政府構建與第三部門發展

趙敬丹

（沈陽師范大學管理學院，遼寧沈陽110034）

隨著經濟社會的發展，服務型政府的逐步確立為第三部門留下了彌補政府失靈和市場真空的機會。然而，現階段我國第三部門的發展還不成熟，政府對第三部門的管理還處于探索階段。第三部門存在著現實境地與公眾期待之間的差距，面臨的種種困境制約著第三部門的發展。要使第三部門能夠健康順利發展，認清其發展現狀及所存在的問題和成因至關重要。

服務型政府；第三部門；困境

一、第三部門發展的現狀

改革開放以來，我國第三部門發展取得了卓越成效。據統計，截止到2011年，我國第三部門已經達到44.72萬個，數量上呈現明顯的增長趨勢。總體來說，第三部門憑借其特有的社會功能和影響力已經獲得社會的認同。其發展狀況主要可以從以下幾個方面說明：

（一）總量較多，人均擁有量不足

社會主義市場經濟體制的建立，為第三部門的發展提供了廣闊的空間和發展機遇。在此背景下，我國社會團體在數量上穩步增長。截止到2011年，社會團體的數量有了長足的飛躍，全國社會團體達到25.5萬個，民辦非企業單位20.4萬個，基金會2 614個，由此看到我國第三部門呈現正態的發展趨勢。

然而，考察一個國家第三部門的情況，人均擁有量是必不可少的要件。據統計，美國、日本、德國等發達國家在第三部門人均擁有量上分別為51.79個、97.17個、26.20個。我國第三部門雖然在總體數量上有一定規模，但人均擁有量僅為1.45個，與發達國家存在較大差距。人均擁有量的不足一定程度上制約了公民的有效參與。

（二）類型多樣，活動領域寬泛

伴隨我國各項產業的逐步豐富，可將全國性社團分為文化、體育、公共事務、社會服務等十幾項類別。據2008年的統計報告，文體、教育、衛生、社會服務等公共服務類組織占登記注冊社會組織的比例為86.2%，而有關宗教、涉外領域的組織比例較小，僅占3%。截止到2011年，如文體、教育等服務類組織占登記注冊社會組織的比例為82.4%，宗教、涉外領域組織的比例有所上升，占4.7%。

我國第三部門的活動不局限于某個領域，而是善于擴展和多變。涉及的主要領域包括：文化藝術、體育、法律服務、社區福利、社會服務、調查研究等。社會服務和調查研究的活動領域最廣，分別占44.63%和42.51%。民辦大學、宗教、動物保護、國際援助等領域比例較小，還有待提升。

（三）組織規模不大，人員結構不合理

據清華大學NGO研究所的問卷調查顯示，從專職人員的數量看，專職人員在5-9人之間的占38%；40人以上的，僅占2.2%。從兼職人員的數量看，有44.3%的組織中兼職人員在1-4人之間，4.6%的組織中沒有兼職人員。從志愿人數上看，組織中沒有志愿人員的比例遠遠大于其它人數，占34.4%。組織成員的年齡結構方面以中年人居多，30歲以上的員工占到了70%，可以看出我國非政府組織從業人員的年齡趨于老年化。

我國非政府組織的干部形成途徑主要包括業務主管部門派遣、主管部門審批、根據章程民主選舉等；領導人的來源也是多元的，有行政部門任職、事業單位任職，還有一些其他民間組織任職等。從數據中可以看出，我國第三部門組織的人事任免權主要由政府直接或間接地掌控，組織本身不具有人事任免權。

（四）收入依賴政府，財務制度欠缺

我國第三部門在資金運轉能力方面處于疲軟的狀態。據統計數據顯示，我國第三部門由各級政府提供財政撥款和補貼占到50%，現階段第三部門活動所需經費大部分來自于政府的直接撥款，資金短缺嚴重，大大降低了第三部門的自主性，當他們在行使自己職責的時候不得不考慮政府的態度，并且表現出政府的特性。

就財務制度而言，我國大部分第三部門仍不健全。據調查，只有14.7%的第三部門每年年終會有會計作年度財務報告，而10.5%的組織根本沒有年度財務報告。第三部門財務制度的不健全一定程度上導致其財務的透明度較低、公信力缺失。沒有嚴格的財務制度作為保障，使得第三部門在資金的支出管理和籌措能力弱化，造成資金無法得到有效利用和后勁不足。

二、第三部門發展面臨的問題

（一）志愿失靈與公益不足

1.“官僚化”傾向。我國的第三部門常被稱為政府的“衍生物”，在資源的獲取、觀念和管理體制方面，都成為了政府的附屬物品。由此，我們可以看到我國非政府組織與政府之間千絲萬縷的關系之所在。這些組織以完成政府的任務作為目標，不能充分發揮其自身的社會責任，這種缺乏民主性的表現很難得到社會的認同。

2.“公益腐敗”嚴重。公益性是第三部門得以發展的核心資本和發展動力。近兩年，面對“郭美美炫富”“免費午餐”“紅十字會善款疏忽管理”等事件，諸多的公益組織受到了來自社會對其公信力和透明度的質疑和拷問。由于第三部門帶有很強的主觀色彩，公益組織整體情況呈現不理想狀態。這種公益腐敗有這樣的表現，富人的偏好得到優先考慮，而窮人急需的基本生活救助卻很難得到滿足。這種現象與第三部門的公益目標和價值取向是相悖的。

3.“非營利性”缺失。第三部門建立的初衷是緩解政府失靈現象和平衡各方需求，但是非營利性的異化問題逐步映射到第三部門的方方面面。部分第三部門由于受經濟利益驅使，違背其“非營利性”的宗旨，以社會公益口號代替其公益行動，以致公信力降低。與營利性企業的界限日益模糊，不利于它為真正需要服務的貧困和邊緣化群體提供服務。

（二）雙重管理與過度依賴

改革開放后，雙重管理體制一直延續至今。由于這種雙重管理體制的種種缺陷，使得第三部門在發展的過程中陷入了困境。第一，注冊難。由于資產標準高、注冊手續復雜，使得很多第三部門無法注冊或者游離在法律監督之外。第二，活動開展難。有時很難找到合適的主管部門掛靠或者政府不愿消耗行政開資來接管第三部門組織，以致開展活動困難。

如前面所言，第三部門在承擔政府社會管理職能方面主要起到一種“拾遺補缺”的作用，也就是說在政府無須管理的領域，政府退出，由第三部門承擔起管理的職責。但很多情況下，政府并未真正從這些領域中退出，第三部門的“依附”關系長期存在。由于我國第三部門自身缺乏自主性，政府常常以指導的名義控制第三部門力量，企業憑借充足的資金擴大第三部門的影響力，即形成第三部門“跑龍套”的局面，“傍大款”現象時有發生。

（三）資金短缺與能力不足

我國第三部門能力不足主要是資金與人才雙重匱乏所致的。現今制約我國第三部門發展的瓶頸則是資金的匱乏。原因主要有二：首先，我國第三部門資金來源渠道相對狹窄，其活動經費主要由政府撥款，但是政府資金的有限供給限制了第三部門的活躍度，使較多缺少經濟支撐的第三部門處于休眠狀態；其次，第三部門的財務制度不健全，這就使本就十分有限的資金在管理和使用過程中存在許多漏洞，極大地損害了第三部門在社會中的公信度。

阻礙我國第三部門發展的另一個因素為組織能力的不足。由于組織管理的不規范、能力的弱化和監管的缺失，使得第三部門組織本身的能力都呈現出弱勢狀態。但是，能力弱勢的背后，我們需要警覺的是人才的缺失。我國第三部門現有的人員情況存在的問題是政府機構退到第三部門組織的人員很難理解部門組織的運作模式；自下而上的第三部門組織由于沒有固定的人才渠道和處境邊緣化，使其“業余性”很難得到改善。

（四）法律缺失與監管匱乏

第一，立法層次低。目前，我國對第三部門的管理模式法律化層次還比較低，不同于像美國等發達國家依靠憲法和稅法的可操作性就能夠完成對第三部門的法律化管理。縱觀我國現行的第三部門法律體系，缺乏專門的法律對第三部門予以規定。大部分法律性文件基本屬于行政法規或者地方性法規，第三部門的法律責任、合法地位及管理都需要依靠這些法規。

第二，法律內容的缺陷。從立法內容來看，《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《中華人民共和國公益事業捐贈法》等相關法規，行政管理的內容規定占據了絕大多數，有關第三部門的內部組織、財產關系等極少涉及。另外，從法律規范層面看，法律規范的操作性不強。我國《社會團體管理登記條例》規定存在很多的不足，較高的條件將很多社會團體排除在法律之外。不斷出現的新問題阻礙第三部門發展，法律困境的解決刻不容緩。

第三，實體法的缺失。我國關于第三部門現行法律的程序性要更為明顯，實體性規范方面還有待加強。從立法涉及的范圍來看，程序性規定較多，缺少對第三部門權利及地位實體化的規定。雖然現行的《社會團體登記管理條例》多了一些實體性的規定，但總體而言，仍以社團登記管理的程序性規定為核心。這種“本末倒置”現象的出現，使得在實施和解決問題時無法發揮法律的可操作功能。此外，政府忽略了對第三部門的監管，致使有些第三部門在運營中日益偏離公益軌道而逐漸向商業化組織演化。

（五）布局失衡與發展失調

我國第三部門的發展在城鄉之間、區域之間呈現著不同的發展態勢。就區域來說，2008年底，東部、中部、西部省份的社會組織分別占全國總數的48.7%、25.2%和26.2%。2009年，東部地區社會團體總數為102 029個，中部地區總數為68 676個，西部地區僅為28 588個。從數據來看，雖然西部地區在向發達地區逐漸靠攏，但仍呈現出發展的不平衡。就城鄉來說，城市發展較快，開展的活動較為集中，社會的認知和公信度也較高，但是在中小城鎮特別是農村地區，真正當地的社會組織很少。就領域來說，我國第三部門在政策寬松、門檻低的領域涉及較多的局面，對于國外更為注重的衛生、教育等公益事業，我國的組織還存在缺口和漏洞。

近二十多年里，全球化過程對國內和國際的第三部門組織產生了影響。第三部門組織國際化的程度越來越高，大量跨國的第三部門組織開始關注國際性的社會事務。根據統計報告顯示：2011年共有國際及其涉外組織類的社會組織583個，占社會組織總數的0.013%，其中社會團體、民辦非企業單位和基金會，分別占總數的0.021%、0.018%和1.03%。從數據來看，我國參與國際事務及涉外組織類社會組織在規模和數量上都明顯不足，國際交往還處于發展的初級階段。影響我國社會組織在國際上的數量和影響力的另一個因素則為缺少參與國際事務的法律規定。

三、第三部門發展的制約因素

（一）制度變遷的路徑依賴

制度變遷是制度的替代、轉換和交易過程，可以理解為一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程。而路徑依賴形成的原因主要是利益，如果制度變遷中的路徑依賴一旦形成，它的既定方向就會在以后的發展中得到自我強化。換言之，初始的制度選擇會強化現存制度的慣性，沿著原有制度變遷的路徑和既定方向前進。因此，新舊體制轉軌的國家必須十分重視并不斷解決“路徑依賴”的問題。

由于我國長期以來受體制所致，在處理政府與社會關系時，政府占據主導地位。在這樣的社會現狀下，國家權力滲透和散布到社會生活的各個方面，第三部門的社會自治能力受到限制。依靠政府機構的權力來解決問題的方式，無法給第三部門留出充足的發展空間。然而，在第三部門的制度變遷過程中，這種局面并沒有得到根本的改變。在這種根深蒂固的體制下，第三部門的路徑依賴受“國家化”和經濟雙重因素的影響，不能夠分離于政府的管制和掌控自身的活動，習慣依賴和聽命于政府的安排。一旦國家放松對社會的控制，給社會以自主生活的空間，人們甚至有無所適從之感。

（二）政府改革的滯后效應

目前，我國的政府改革速度滯后于第三部門發展的實際需要，阻力重重。主要表現：第一，政府理念和意識的落后。改革開放后，政府對于第三部門的認識有了態度上的轉變，但是，將第三部門組織看作其附屬品的觀念仍存在著。政府制定政策時左右搖擺，加之政府領導對GDP的經濟增長速度的重視度遠遠超出對社會民生的興趣，第三部門組織的牟利行為呈現無視的狀態。黨的十六屆四中全會明確提出要構建“黨委領導、政府負責、公眾參與、社會協同”的社會管理新格局。然而，我國政府對社會管理主體的多元化認識不夠，還將第三組織作為危及國家的對象。第二，制度的落后。在機構改革中調整了的政府職能遲遲不能落實到位，在管理政策上，政府與第三部門彼此不配套、不兼容，嚴重影響著第三部門的發展。

（三）公民社會的基礎薄弱

改革開放三十多年來，中國的公民社會尚未完全發育成熟。雖然社會組織的數量在逐年地增加，但是歷史積淀還不足。因此，公民的社團意識受到壓抑。公民社會薄弱有幾方面表現：第一，公民社會組織的數量與西方國家的差距仍然存在。平均4 000人擁有一個社會組織的局面，使我們深刻地意識到我國社會組織人均擁有量的不足。第二，公民參與社會活動的積極性不高。在社會組織進行慈善或公益活動中，公民慈善募捐基本上是單位在組織，如果缺少動員，活動無法有效開展。第三，公民社會支持性結構的陌生。與我國公民社會組織自身的發育程度相比，聯盟和網絡的程度更為弱化。

公民社會作為公民價值觀的潛在儲備庫，公民社會必須保持活躍，為那些不被國家所容納的思想和利益提供空間。公民社會是一個以民主、參與為特征的社會，它呈現了國家、市場、社會、公眾等各種不同的力量處于一種平衡狀態。一個成熟的公民社會，意味著充滿各種活力十足的民間團體，它是第三部門生存的土壤。

（四）公共性格的缺失

現階段，我國第三部門的社會認可程度還比較低，基本上沒有形成志愿者意識。第三部門作為一種孕育的產物從西方引進而來的，伴隨其而來的還有公民意識、公益精神、自治理念等所謂的文化生態。在我國，國人將家族內部與外部區分得相當明顯，視家族為最高價值，之外的則缺少應有的公民意識，就無從談及個人對團隊的道德要素。由此，這種傳統理念所帶來的負面影響，使得第三部門具有很濃的私人色彩，公益精神和志愿精神相對匱乏，無從凸顯其公共性格。

管理學家杜拉克認為，第三部門是使命感、責任感最強的組織，它們以“點化人類”和“改變社會大眾”為目的，沒有公共性格和志愿精神就沒有第三部門。當前我國第三部門存在的諸多問題，除有物質等客觀因素外，究其根源就在于缺乏理念和使命等精神層面的東西。由于受傳統價值體系和倫理道德的沖擊，加之權力的依附和利益的糾葛，影響志愿和公益理念的植入，使得第三部門志愿精神匱乏，公益觀念變得模糊。因此，我國第三部門組織必須提升自身的理念和公民意識，如果不能從精神層面這個缺口著手改善，組織發展難有后勁。

［1］王名.非營利組織管理概論［M］.北京：中國人民大學出版社，2002.

［2］婁成武，鄭文范.公共事業管理學［M］.北京：高等教育出版社，2002.

［3］吳東民.非營利組織管理［M］.北京：中國人民大學出版社，2003：56.

【責任編輯趙偉】

D630.1

A

1674-5450（2015）01-0038-03

2014-10-13

遼寧省教育廳2012年人文社會科學研究一般項目（W2012132）

趙敬丹，女，遼寧錦州人，沈陽師范大學副教授，碩士研究生導師。