山西中小企業用地難研究*

杜 佳

（山西財經大學 經濟學院，山西 太原 030006）

中小企業是現代市場經濟和社會發展中極具活力的組成部分，是國民經濟協調發展的重要基礎，是社會穩定的重要保證，也是維持山西社會和諧穩定的主體，是推動山西經濟社會發展的重要動力之一，在山西的經濟發展中發揮著無可替代的作用。

一、問題的提出

中小企業以其靈活性、適應性、創新性等特征，決定了中小企業在山西資源型經濟轉型中扮演著重要的角色。中小企業規模小，一般內部管理結構層次少，組織結構簡單緊湊，上下級容易溝通，信息反饋較為快捷；勞資關系較為融洽，價格機制靈活，具有成本優勢，在動態的市場運行機制下，可隨時根據市場環境的變化迅速做出反應，比大企業具有應變優勢。但中小企業不像大型企業那樣有雄厚的財力可投入到科研與技術開發，因此技術創新是它們生存的重要條件。出于市場營銷考慮，大多企業傾向于最大限度地改進技術，使技術革命的浪潮為擁有高技術的中小企業創造了發展機遇；中小企業生產的專業化和用于供給市場的產品的單一化程度通常都高于大型企業，如果進行技術革新，成功比率相對較高。此外，中小企業對區域經濟的發展也起著至關重要的作用。由于產業發展的波及性、關聯性，中小企業的集聚發展必須擁有與之配套的產業發展，如金融業的發展會帶動區域內銀行和其他金融機構的創建和業務創新；房地產行業的發展能夠提高區域內廠房的價值。中小企業主要在勞動密集型產業中生存和發展，單位就業容量明顯高于大型企業，使其越來越成為提供就業機會的主要渠道，緩解日趨嚴重的就業壓力。正因為中小企業具有諸多優勢，所以在當代經濟生活中起著不可替代的作用。

但與全國相比，山西中小企業發展相對緩慢。根據山西中小企業局的統計數據，省級規模以上的中小企業，就其主要的經濟效益指標在全國排名先后來看，2014年1月至5月，山西的經濟效益虧損達到44.24%，比全國的平均水平高出28.14%，在全國的31個省市區中名列末四位；企業的主營業務收入與同期之比下降4.72%，比全國的平均水平低16.25%，在全國排于末位；利潤總額同比下降45.74%，與全國的平均水平相差58.38%，①《2014年上半年全省中小企業運行情況》，山西中小企業網，2014年。在全國也排于末位。可見，與全國平均水平相比，山西中小企業遠遠落后于全國平均水平，發展相對滯后。

在資源型經濟轉型中，中小企業也面臨眾多難題。融資渠道狹窄、銀行和擔保機構門檻高、融資成本高等種種原因致使中小企業的發展受到融資問題的約束。受耕地紅線的限制，土地供應越來越少，而征地成本卻日益提高；在征用土地過程中，普遍存在手續繁、周期長、審批難等用地難的問題，嚴重影響了企業的發展壯大。中小企業規模小、資金少、自主創新能力不足，使其難以產生規模經濟效益，難以抵御市場變化的沖擊。目前的中小企業政策，大多停留在方向性層面，缺乏可操作性強的政策措施。其中，用地難是一個主要原因，并且在資源型經濟發展中表現得尤為突出。

二、山西中小企業自身發展的約束

規模經濟是指伴隨著生產力擴大而出現的生產批量的擴大，在經濟實體擴大規模的過程中，產量的增加大于投入要素的增加比例，收益遞增，就產生了規模經濟。而中小企業由于自身規模小，在試圖擴大生產水平或企業規模時往往會有多方面的限制，如企業的小規模使其無暇顧及土地的利用率，土地、廠房、企業的信息不對稱使其無法及時得到用地等。

（一）中小企業規模小降低了土地利用效率

大多中小企業都以小規模形式經營，由于資金不足，難以擴大本身規模，使其在現有的生產力水平下難以進一步擴大生產，無法達到規模經濟的水平。且鄉鎮規劃建設管理相對落后，企業發展較為分散，土地利用效率嚴重偏低；有些地區推廣建造花園式廠房，雖然提高了綠化面積，但大大降低了土地的利用率。粗放用地造成嚴重的土地浪費，使現有的可用資源得不到充分利用，對需要用地的企業造成影響，使得有能力擴大規模的企業因此受到阻礙。

（二）信息不對稱使中小企業無法順利獲得土地

在市場經濟活動中，各類人員對有關信息的了解存在差異；掌握信息比較充分的人員通常處于較為有利的地位，而信息不足的人員則處于較為不利的地位。因擴大生產規模而買不到或買不起土地的中小企業不在少數，而相對閑置著的土地，急需找到租客、買家，供求信息的不對稱使部分土地閑置；此外，擁有閑置土地的賣家可能會隱瞞土地或廠房的真實價值，故意抬高出售或出租價格。中小企業由于規模小，資金不足，沒有為進行市場調查預留的費用，使其無法及時獲得市場土地供應的信息，從而對擴大規模形成阻礙。

（三）中小企業獲得用地的收益大于成本

從事經濟活動的主體，以追求利潤最大化為出發點，總要力圖用最小的成本獲取最大的收益。同樣，企業是否能獲得所需求的土地也會產生相應的成本和收益。如果沒有收益，或者收益小于成本，將很難激發企業擴大生產的積極性。

1.企業獲得所需用地的預期收益分析。中小企業擁有靈活的經營方式、低廉的組織成本，是緩解就業壓力、保持社會穩定的基本力量，在瞬息萬變的市場結構中，為各國經濟的發展發揮著不可取代的作用。具體來看，企業獲得所需土地可帶來的預期收益有：一是可激發區域發展活力，與大型企業相比，中小企業組織層次簡潔、對市場變化反應靈敏、與客戶和市場聯系直接、應變能力強、投資規模小，活躍在本小利薄、需求分散以及對個性化要求高的領域，其發展將有助于提升企業的競爭能力。二是有助于提升區域就業吸納能力，我省中小企業大多屬勞動密集型行業，規模小、數量大、勞動力需求量大，具有較強的勞動力吸納能力，在促進就業方面發揮著不可替代的作用。三是有利于促進城鄉統籌發展，縣域經濟中存在眾多中小企業，中小企業是其賴以發展的基礎，也是推進城鄉一體化的重要途徑，中小企業對于促進新型城鎮化以及城鄉統籌發展具有重要作用。

2.企業獲得所需土地的預期成本分析。企業缺少用地存在多方面的預期成本：一是征地成本，由于中小企業數目眾多，用地需求大，工業用地價格居高不下。而且為了征到土地，企業還要繳納一系列補償安置費用以及耕地開墾費、土地閑置費等；有些地方還要求交較高的保證金，種種費用導致征地成本昂貴（孫金鋒，2014）。而中小企業本就缺乏資金，高昂的征地成本無疑加重了其負擔。二是對空地、廢地的改造成本，對于已經實施集體搬遷的眾多村落、工礦廢棄地等，其用地改造需求旺盛，但資金缺口大，市場化籌資困難；并且在實踐中面臨復雜繁瑣的審批程序、缺乏復墾資金、復墾出來的土地質量難以保障等眾多問題，成為中小企業用地的又一“攔路虎”。

可見，最終企業獲得所需用地的收益大于成本，因此，解決中小企業的用地問題迫在眉睫，若這一難題被攻破，中小企業的發展將極大地促進當地經濟的發展活力。

三、資源型企業對中小企業的擠出

資源型企業對中小企業的“擠出”主要表現在：資源產業的戰略屬性決定了以國有經濟為主導的所有制結構，中小企業經濟發展不足；山西為全國能源基地，生產要素被資源產業吸附，非資源型產業的中小企業被擠出；用地結構配比不合理使大企業地塊剩余、小企業用地不足，制約中小企業的進一步擴大發展。

（一）大中型資源型企業擠占用地

能源、礦產資源作為國家的基礎產業，其戰略地位屬性要求國家對能源、礦產資源開發具有一定控制權；同時規模經濟的存在，投資額比較大，形成了以國有大型企業為主的所有制結構。山西資源產業所占比重大，2012年，采礦業占工業增加值比重為62.9%，而制造業僅占到31.1%；如果從煤、焦、冶、電四大資源型產業來看，則占到工業增加值的83.4%。從整個經濟體系來看，煤炭開采占GDP比重大約為1/3左右，2012年為31%；煤、焦、冶、電四大資源型產業占GDP為2/5以上，2012年為42.9%。①《山西統計年鑒》，2013年。山西作為資源型城市采煤用地和工業用地比例較高，其較強的資源開發特性，需要占用較多建設用地，對中小企業發展具有“擠出”效應，給中小企業造成用地難題。

（二）“能源基地”定位主導了生產要素的流向

山西作為全國能源基地，為保證全國的能源供應，大量的生產要素包括資本、勞動力、技術、人才等，均向資源型產業集中和聚集。當能源價格趨高時，為獲得高額利潤，生產要素源源不斷地流向資源產業；當價格低迷時，由于資源產業的資產專用性強、沉淀成本高，要素流出受阻，因而資源產業牢牢地將生產要素集中在一起。而一個區域的生產要素是有限的，向資源產業的流入，必然制約向非資源型中小企業的流入。能源、礦產等資源產業的發展，通過對生產要素的吸附，“擠出”了其他適合中小企業的勞動力密集型產業的發展。

（三）廢棄工礦用地及閑置土地的擠出效應

廢棄工礦用地是由采礦及其相關活動形成的，其生態系統結構和功能已全部或部分喪失，若不經治理就無法恢復。閑置土地則是由用地結構配比不合理造成的，一方面由于政府分給中小企業一定比例的用地指標時，因其無力承擔開發全部土地的費用，使未被開發的土地閑置；另一方面由于大企業分到的指標過剩，企業不能將土地完全利用，使未被利用的土地閑置。廢棄工礦地與閑置土地均使急需用地的中小企業分不到用地指標。

四、政策導向對中小企業的忽視

由于山西屬于典型的資源型經濟，政府自然對資源型大企業有較高的認識和重視程度，在劃分用地指標及其他方面均易“偏袒”大企業；此外，政府不能對歷史遺留問題及時處理，減少了中小企業獲得用地的機會；在施政過程中，政府相關部門辦事的低效率易使中小企業的項目被擱淺，延緩了企業的發展。

（一）對中小企業重視程度偏弱

一直以來，山西都極為重視對資源型大企業的改革、重組，重視大型企業的發展，而缺乏對發展地方中小企業重視程度。劉忠永（2013）指出，在有限用地指標的限制下，政府對地塊大小的不合理調配成為中小企業難以獲得土地的阻礙之一。資源型大企業屬于企業中強勢的一支，資源和環境因素對其有極大推動力，在一定程度上政府在執行供地政策、集約用地政策時會傾向大企業，容易多安排較大地塊給大企業，中小企業分到的地塊較少，而已分配到的指標無法滿足企業進一步發展的用地需求，使中小企業建設進程緩慢。

（二）對遺留問題的處理不當影響中小企業用地

由于征地補償等報批時前期工作沒有做到位，已批地塊尚未使項目落實或項目已被取消；地塊存在征地拆遷遺留問題；再加之土地政策變化較快，各種緣由造成的遺留問題就變得愈加突顯。如果這些土地遺留問題一直不被解決，緊缺的土地就無法出讓而被有效利用。各個地區都不同程度地存在批而未供和閑置的土地，不但影響政府的城鄉規劃政策和對土地利用的總體規劃，也影響到中小企業得到用地供給的可能性。

（三）政府的工作效率低下且執行力度欠缺

1.園區基礎設施不夠完善。政府為了中小企業發展，建設了許多工業園區，但很多地方政府財力有限，在園區基礎設施建設方面無法滿足入駐企業的需求，影響了其入駐的積極性，成為園區集聚經濟效應發揮的障礙。

2.土地審批環節繁瑣，辦證時間長。土地審批繁瑣的辦證環節削弱了中小企業用地積極性。盡管一些企業已經批了用地指標，但由于手續繁瑣、環節多、時間長，遲遲拿不到國有土地使用證。企業無法現場施工，不能辦理房地產證，也無法享受到國家的有關扶持政策，因此企業無法順利開展項目，一系列情形表明拖沓的辦事效率嚴重影響中小企業的發展。

五、破解中小企業用地難題的政策建議

在中小企業集群中，政府機構是重要的成員之一，其主要職能是制定相關產業政策，為中小企業提供服務，而不是向中小企業發號施令，干預企業的正常經營活動。且政策的效果最終取決于政策的執行力，如果執行不力，那么政策再多也枉然。政府應發揮其能動性，積極采取創新政策扶持中小企業，使其從根本上得到幫助和支持，做中小企業發展的強有力支柱。

（一）通過專業化生產、租用土地、建立工業園區發揮聚集經濟的效益

聚集經濟總是和規模經濟相聯系的概念。可以將企業規模經濟分為企業內部規模經濟和企業外部規模經濟兩方面，前者是指單個企業由于自身規模的擴大帶來經濟效益的提高；后者是指單個企業通過參與一定形式的企業聯合，借助外部整體力量實現本企業平均成本的降低。因此企業規模的擴大可通過兩種途徑實現，一是內部擴張，二是企業間的兼并、聯合。

1.通過專業化生產和租用土地實現內部規模經濟。鼓勵企業專注于某一流程或關鍵環節進行專業化生產和規范化管理，將有限的資源集中起來，生產規模擴大的同時可有效降低平均成本；此外，為解決中小企業用地的高成本問題，可采取租用土地的方式降低用地成本。二者皆可實現企業本身規模的相對擴大，從而獲得企業內部規模經濟。

2.通過空間集聚形成企業集群實現外部規模經濟。同一區域內的中小企業通過空間聚集可以形成企業集群以實現規模經濟。由于單個中小企業規模小且實力弱，難以與大企業抗衡，但通過企業間聯合，在獲得外部經濟效果的同時，也獲得了集體競爭優勢（羅元青，2004）。

建立中小企業園區是個可行的方法。中小企業園可由地方政府與工業地產商合作共同開發，在園區內企業可以在買地自建、租賃現有土地廠房、先租后買、按揭付款等多種方式中自主選擇，以節省資金成本和時間成本（王瑜，2011）。同時，在中小企業園區的基礎上，可并行建設廉租性多層標準廠房。鼓勵并引導企業建設多層標準廠房，向空中和地下擴展用地空間，讓企業擺脫用地要素的制約，降低投資成本，集中精力謀發展。

通過空間上的合理聚集，實行企業集群發展可以節約物流的運輸、轉移費用；可使無法獲得內部規模經濟的中小企業通過合作來實現外部規模經濟，享受大批量購買原材料帶來成本支付的節約；使企業能夠及時捕捉并傳播最新的市場技術信息，節省企業對信息搜索的時間和費用；空間集聚有利于共享基礎設施等公共產品的規模經濟優勢，減少布局分散所帶來的額外投資（羅元青，2004）。

（二）開發廢棄工礦地，盤活閑置土地

破解中小企業用地難題，要把注重科學用地，走集約化道路，在有限的用地指標下最大限度地提高土地利用率，為中小企業用地開拓空間。

1.開發廢棄空閑用地。及時將廢棄建筑物、工廠等回收并進行開發，使被占用的土地能及時投入到新項目的使用中，加快土地的循環使用速率，在美化城鎮的同時能緩解中小企業用地的窘境。另外，還可以對舊廠房、舊城鎮、舊村居等存在的空閑、廢舊土地，結合區域特點進行合理規劃，利用整合出的閑置土地建設標準廠房，緩解中小企業用地壓力。

2.盤活閑置土地。企業應主動與有閑置土地的單位溝通協調，鼓勵其通過增資、轉讓、新上項目等方式盤活閑置土地；政府也可通過成立專門工作組，對閑置土地進行科學分類，合理處置，達到盤活現有存量閑置土地的目的。對利用效率低以及閑置土地做到及時收購儲備、適時出讓（孫金鋒，2014）。可制定具體政策措施，如下：

（1）合理處置批而未用及使用率低的土地。政府對存量建設用地中批而未用及使用效率低等土地，可采取措施有效激活，實現土地的二次開發。另外，國土部門應當制定針對性強、操作性強的用地政策，以便從源頭上防止新出讓的用地被低效利用或被閑置，比如先給予企業3-5年的土地使用權，若這段時間內企業建造了廠房且有良好的經營狀況，在投資額、產值和利稅等方面與最初拿地時的規定指標相符，則可延長其土地使用權限，否則收回土地和廠房（王瑜，2011）。

（2）對于違反規定制度的企業，依實際情況繳納土地閑置費。政府應對違規用地做出明確劃定：若企業因自身原因，造成土地自合同約定開工之日起滿一年仍未動工建設，或已動工但建設面積不足總面積的三分之一，或已投資額不足總投資的四分之一，或未經批準擅自終止開發建設滿一年，則責令使用者繳納土地閑置費，并且下達期限整改通知，對于逾期不做整改或滿兩年仍未動工的，依法收回其土地使用權（王英定，2009）。

（3）增強政府對土地的調控能力。通過政府劃撥資金或從土地出讓所得收入中劃出一定比例的資金，專門用于土地收儲，從而發揮土地儲備在盤活存量土地、調節供地速度、提高土地市場配置水平等方面的重要作用。

（三）加大對中小企業的扶持力度

政府要加強對中小企業的重視程度，在安排工業企業地塊規劃中，應根據當地大型企業與中小企業數量比例及企業類型和產業特點預估其對土地面積的需求，使中小企業有更多機會獲得用地。同時，政府還需要為中小企業搭建信息服務平臺，為中小企業與等待買家、租客上門的閑置土地和廠房的主人提供洽談的機會，解決土地與中小企業供需信息不對稱的問題；盡可能為園區引進專業化服務機構，為入駐企業提供物業管理、物流、財稅、用工等多項服務，為減輕中小企業的負擔采取切實的措施。

（四）完善供地機制，加大監督力度

嚴格執法和有效監管是土地高效、合理利用的重要保障。首先，要解決土地遺留問題。政府對批而未供土地開展專項清查，加大批而未供土地消化力度，及時做好已批準項目用地的征地遺留問題的處理，對緩解中小企業用地具有重要作用。其次，加強對違規企業的跟蹤監管力度，酌情加大其違規違約成本，弱化圈地、占地、粗放用地的現象；對于集約用地不達要求的，督促其限期整改，促進土地的節約集約利用；明確建立相關制度敦促企業按合同按時退出該退出的土地（劉忠永，2013）。另外，政府相關部門要積極支持中小企業發展，加大對中小企業的用地保障力度，增強服務意識，簡化審批環節，提高辦事效率。

總之，政府應為中小企業提供土地開創新思路，竭盡所能解決企業所需；根據實際制定系列創新政策，使政府對中小企業的支持常態化；并時時做好監管工作，使規章制度落實到位，讓企業切實享受到政府扶持帶來的好處；優化中小企業發展環境，加快中小企業發展步伐；強化中小企業在資源型經濟轉型的地位和作用，不僅有利于中小企業本身的發展，而且關系到山西資源型經濟轉型步伐。

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