拉美國家結構性經濟改革的經驗及啟示

呂洋

（中國現代國際關系研究院拉丁美洲研究所，北京100081）

拉美國家結構性經濟改革的經驗及啟示

呂洋

（中國現代國際關系研究院拉丁美洲研究所，北京100081）

拉美國家在20世紀80年代債務危機爆發后，被迫結束了以進口替代工業化為主導的經濟發展模式。為擺脫債務危機影響，在應急性調整失效的情況下，以玻利維亞的新經濟政策為開端，各國相繼推行了以市場化為目標的結構性經濟改革。在梳理拉美經濟改革背景的基礎上，對智利、墨西哥、巴西等國結構性經濟改革的主要內容和經驗進行了總結，同時深入分析了這些國家的改革經驗對我國當前經濟體制改革的啟示意義。

拉美國家；市場化；結構性改革

2015年11月黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出了全面建成小康社會的總體要求，明確指出將堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展。可以說，在國際國內經濟下行壓力日益加深的情況下，加快推進經濟改革已經迫在眉睫。改革，已成為近來中國經濟發展中最重要的名詞。正確認識當前背景下改革的意義，并積極探尋進一步深化改革的策略是學界乃至全社會最為關注的問題。借鑒外國經濟改革的經驗教訓對我國未來的改革布局大有裨益。拉美國家20世紀80年代起陸續開始了經濟結構性改革，其中的經驗和教訓都對我國當前的經濟改革具有一定的啟示意義。

一、拉美經濟改革的背景：進口替代工業化模式的終結

1982年爆發的債務危機標志著拉美國家以進口替代工業化為主導的發展周期的終結。進口替代工業化發展模式作為對拉美之前所施行的初級產品出口導向型發展模式的替代，在一定階段內確實推動了拉美各國的工業化發展和經濟增長，但隨著進口替代的推進高筑貿易壁壘、強調國家干預、高估本幣幣值等政策的弊端日益凸顯。

進入20世紀70年代以后，拉美各主要國家的進口替代進入對中間產品和資本品替代的較高級也是較困難的階段。但這一階段的進口替代著重發展的資本密集型和技術密集型產業并不利于這些國家發揮其勞動力資源方面的比較優勢，使社會貧富差距拉大，社會矛盾激化。進入進口替代高級階段后各國對資本品和中間產品的進口需求加大，貿易赤字和財政赤字嚴重，同時對效益低下的國有企業進行的大幅度的補貼則更加重了這一問題。然而在重重隱患之下，拉美各國政府此時卻越來越傾向于單純地追求經濟增長而忽視了國際收支的平衡。

同時，國際能源危機和國際銀行的信貸政策產生了大量利率極其低廉的外資的誘惑，拉美國家的政府及其私營公司都放下了最后的警惕性，貸入大量的外債［1］。幣值高估和設置貿易壁壘造成了對外出口部門的萎縮，而對本國工業的過度保護使其缺乏競爭力，對工業部門的高額補貼和對中間產品的進口需求也給財政帶來巨大的壓力。不難看出，進口替代模式下出口部門萎縮與推進本國工業化的目標之間的內在矛盾導致了拉美國家在當時除了不斷舉債，難以找到更好的緩解財政不平衡的手段和措施。

基于此，以1982年墨西哥宣布延期還債為起點，拉美國家紛紛陷入債務危機之中，也標志著以進口替代模式為代表的保護主義經濟政策的終結和拉美新一輪的結構性經濟改革的開始。

二、拉美經濟改革的理論選擇：從應急性調整到結構性改革

債務危機爆發之初，拉美各國主要還是試圖通過應急性的調整來度過危機，一方面與商業銀行協商爭取額外貸款并延付本息；另一方面，在國際金融機構的壓力下被迫采取經濟緊縮措施。但這些舉措反而導致了經濟負增長和惡性通貨膨脹，這說明應急性的調整并不能解決當時拉美國家的經濟危機。與此相比，玻利維亞的新經濟政策（NPE）卻起到了良好的效果。

玻利維亞新經濟政策的主要目標可以概括為以下幾點：包括平抑物價、消除惡性通貨膨脹；為經濟增長奠定基礎，扭轉1980年以來的負增長趨勢，恢復國家的外債償付能力；建立對外開放的、通過市場手段調節資源分配的新的經濟發展模式；明確公共部門和私人部門的權利職責；放棄國家資本主義，把進行生產性投資的職責交還給私人部門，國家和政府則僅扮演監督、規范市場、確保宏觀經濟穩定和推動教育、醫療衛生和基礎設施建設投資的角色，等等［2］。

在具體操作上，新經濟政策采用了在當時拉美各國普遍推行的，與傳統的漸進式改革不同的“休克式療法”。一方面大力壓縮財政赤字實施緊縮政策：取消了央行的信貸業務和直接和間接補貼；凍結了財政部、國有企業及事業單位的銀行結余，將其存入“托管基金”加以嚴格的限制；凍結了公共部門公務員的工資并大幅裁員；通過稅制改革降低稅率擴大稅基，向國際金融機構爭取貸款以增加財政收入。另一方面，推動穩定的貨幣金融政策，首先停發貨幣緩解通貨膨脹，通過實行“釘住美元”的浮動匯率制、放開利率管控等途徑穩定金融市場并實現匯率穩定，之后發行新貨幣玻利維亞諾以穩定貨幣需求量。

玻利維亞的新經濟政策雖然也導致出現失業增加，工人實際工資下降等問題，但在整體上扭轉了其受債務危機沖擊而出現的經濟困局。而與此同時拉美其他國家的債務問題卻始終沒有得到有效的解決。由此，債權國和國際金融機構也意識到只有提高拉美債務國的償還能力才是危機的解決之道，而這就必須要求拉美各國以玻利維亞的新經濟政策為借鑒，實現全面的、結構性的經濟改革。

1989年，在華盛頓舉行的由美國國際經濟研究所組織召開的會議上，一批政策制定者、國際金融機構代表以及拉美學術界的人士對拉美地區的經濟調整和改革達成了如下共識：1.制定相關政策強化財政紀律；2.將公共開支優先應用于教育和衛生領域；3.開展稅收制度改革；4.實現利率自由化；5.制定競爭性匯率政策；6.推行自由貿易政策；7.開放外商直接投資；8.國有企業私有化；9.加強不同經濟部門的聯系；10.承諾保護財產權［3］。這10條意見就是著名的關于拉美經濟改革的“華盛頓共識”，這一共識的內容和影響在長期以來都充滿爭議。很多學者認為這一所謂共識是美國施加影響的結果，以其為基礎進行的改革乃是新自由主義理論的實踐典型。但是仔細分析我們就會發現，共識中所要求的內容正是應對拉美國家當時經濟問題最直接、最有效的方案，而提出方案的也主要是來自拉美各國的學者和政策制定者，雖然其中有國際金融機構的影響，但更重要的是對于拉美當時經濟結構性的問題進行有針對性的調整和改革，從根本上提高經濟活力。可以說，對于拉美各國基于華盛頓共識所進行的改革是新自由主義改革的說法顯然包含了過多意識形態方面的因素，忽視了改革的實質和積極意義，也始終不被拉美國家內部的學者所認同。總而言之，正是在這種背景下，拉美各國以結構性經濟為指導的結構性改革全面展開。

三、拉美結構性經濟改革的主要內容

概括而言，拉美國家的結構性經濟改革主要從以下幾個方面入手：

首先，財稅改革。財政收支的嚴重不平衡是拉美國家陷入債務危機和高通脹問題的主要原因之一。所以，一方面各國政府通過立法加強財政紀律；一方面，進行稅制改革，借鑒結構性經濟供給學派的觀點大幅降低了邊際稅率，簡化稅種，以此擴大了稅基，從而提高了財政收入。

其次，放松貿易管制。該項改革的主要目的在于減少商業貿易壁壘和壓縮停工期，因為它們往往會導致腐敗和比較經濟劣勢。拉美各國通過大幅降低關稅稅率，減少關稅稅目，取消配額制度和進口限制，修改相關法律實現價格自由化以鼓勵競爭、消除進口替代階段產生的買辦現象，促進出口等手段極大地推進了地區貿易自由化的發展。

再次，資本賬戶開放。各國取消外了匯管制和對外國直接投資的管制，從而更多地吸引外資，實現投資自由化。

最后，也是最重要的是推進私有化。私有化被認為是緩解公共財政壓力的有效手段。1.通過私有化政府省去了對國有企業進行補助的開支，同時在出售企業的過程中取得的收入又極大地緩解了20世紀80年代的財政危機。2.私有化可以有效地促進私人投資轉向相對滯后的部門，同時顯著改善電力、通訊、交通運輸和金融服務業等領域的工作效率和服務質量。3.提高國民經濟中私人資本的比重在實踐中意味著有更多領域對跨國資本開放。值得一提的是，拉美私有化進程的一個重要特點是速度較快，大多數國家都采用了“休克療法”快速實現了資產轉移，從1990年到1995年間超過700余家來自公共部門、銀行保險業、高速公路、港口、交通運輸和基礎設施建設等領域的國有企業完成了私有化進程。但是，即便是私有化最為徹底的國家依然保留了能夠實現盈利的國有企業，如智利的國家銅業公司（Codelco）墨西哥國家石油公司（Pemex）和委內瑞拉國家石油公司（Pdvsa）。

從總體上說，拉美各國改革的核心內容都包括以上幾點，但各國由于國內出于自身國情，在改革過程中對不同領域的側重各有不同，各國的改革經驗也有其各自的特點。

四、拉美幾個主要國家的改革經驗

（一）智利

智利是拉美最早開始改革嘗試的國家。1973年皮諾切特發動軍事政變推翻了左翼阿連德政府，之后大膽啟用一批本國留美學生在政府中擔任要職，他們大多畢業于芝加哥大學，深受經濟學家米爾頓·弗里德曼的影響，被稱為“芝加哥弟子”。由此，開啟了智利結構性經濟的改革，甚至弗里德曼本人都曾多次親臨智利進行改革指導。

智利經濟改革的最主要特點是其徹底性，在率先實現自由市場戰略上采取了激進的“休克療法”，且其改革范圍之廣、程度之深都對拉美其他國家后來的改革產生了示范效應。

而在20世紀80年代末，隨著智利軍人政權的結束，新上臺的民主政府沒有拋棄獨裁時期的經濟制度遺產，而是進一步推動了改革，在維持經濟政策持續性的同時采取了更加實用主義的方針。他們將私有化與監管相結合，將貿易開放與保持國家對礦業部門的所有權相結合，將金融自由化與資本管制相結合。進入20世紀90年代以后，智利率先開始對外國資本實施管制，通過保證金制度對外國私人資本的流入進行控制。新政府還繼續實行正統的貨幣和財政政策，保證中央銀行的獨立性，在穩定物價的同時深化貿易自由化改革。財政上，則通過強化預算盈余政策約束逐步削減公共開支。

另外，智利的改革在社會保障領域的嘗試也值得稱道。智利的養老金私有化改革被認為是結構性經濟改革的一個典范。它成功地將私有化與監管有效地結合起來。在推行養老金個人賬戶制的同時，智利政府詳盡地規定了最低資本制度，將養老基金與其他金融機構分開，基金管理機構投資組合的資產配置受到嚴格的監管。而隨著養老金改革的深入，智利政府養老金管理機構可以獲準的投資項目不斷進行微調，后期開放了包括股票投資和境外投資等項目，成功降低了養老金系統對政府財政的依賴，這在政府倒賬現象頻發的拉美地區無疑對受益人提供了一份擔保。而智利養老金改革的進程也明顯反映出了智利的改革從激進主義風格向更為穩健務實的可能主義風格的轉變。正是其嚴格的貨幣政策和穩健的貨幣政策給宏觀經濟改革提供了堅實的制度基礎，也使智利成為了拉美地區為數不多的享有國際金融市場最高投資等級的國家之一。可以說，智利的結構性經濟改革在前期和后期都有很多寶貴的經驗值得其他國家加以借鑒。

（二）墨西哥

在拉美眾多國家中，墨西哥大概是除了巴西和特定時期的阿根廷之外最為保守和封閉的國家。因此，不難理解為何旨在減少國家干預、修復經濟扭曲、完善市場機制和提高效率的經濟改革在墨西哥遇到了較大的阻力。毫無疑問，一些改革影響了某些宏觀政策工具的自由度，影響了經濟政策的目標，進而甚至影響了改革本身。另外，僅僅通過初期階段的成果難以對改革的順序、政策施行的時間和相互關系、以及宏觀經濟的目標作出有效的評估。或者說這種評估不能脫離對外部環境和墨西哥本國國情的考慮。正如其他拉美國家一樣，墨西哥第一階段的改革并沒有達到預期的效果。

在貿易自由化改革方面，1988到1991年間墨西哥為了反通貨膨脹而采取的一系列宏觀經濟政策取得了一定的效果，但之后卻沒有及時實現政策調整，導致了產業重組成本的提高。在金融改革方面，利率市場化確實有助于緩解財政赤字和避免資本外流，但隨著后來的穩定計劃造成了通貨膨脹的加劇，被迫抬高的利率加大了公共財政管理和通脹預期管控的難度。1994年的金融危機更是暴露了政府借助短期方案應對急速變化的市場形勢的局限性。在財稅方面，雖然最初稅率的下調反而增加了稅收收入，但后期這種效應愈發不明顯，且財政收入對石油收入的依賴越來越大，最后導致政府財政的實際收入不增反降，限制了消費能力［4］。在私有化方面，忽視了私有化對資源分配和運營成本的影響，私有化過程中企業轉讓的過高成本最終轉移給了消費者，但其低效運營的情況沒有得到根本改善。

總之，墨西哥由于有著與其他拉美國家截然不同的發展軌跡和無與倫比的地緣優勢，如何在充分考慮本國國情的情況下深化改革，同時充分利用好地理上靠近美國，且已加入了北美自由貿易區這一巨大優勢，將是墨西哥未來改革與發展的重點所在。

（三）巴西

巴西是另一個在拉美的經濟改革中取得了顯著成績的國家。其中最著名的就是“雷亞爾計劃”的實施，它成功遏制了惡性通貨膨脹，實現了宏觀經濟的穩定，使三十年來飽受物價波動影響的巴西社會恢復了穩定。

“雷亞爾計劃”主要由三個步驟構成。首先政府通過建立“緊急社會基金”、減少財政支出等手段平衡聯邦財政收支，消除赤字，從而消除了巴西歷時多年的通貨膨脹的根源［5］。之后，引入“實際價值單位”作為新老貨幣更換前的過渡，其價值的變化根據美元的變化而變化，實際上就是通過經濟美元化控制了通貨膨脹。最后，發行了新貨幣雷亞爾，舊貨幣停止使用，巴西的通貨膨脹至此得到了有效的遏制，經濟進入新的穩定發展時期。

1994年開始實施的“雷亞爾計劃”與之前遭受失敗的反通脹計劃最大的不同有兩點。其一是極其大膽卻十分成功的價格非指數化，通過在國家貨幣體制中引入“實際價值單位”作為一種有效的過渡手段，緩沖通脹對發行新貨幣的壓力。另一個不同之處在于加大了經濟開放程度。政府有意促使貨幣升值，使進口成為了總需求和國內總供給間的有效的調節變量。不可否認的是，巴西到20世紀90年代仍然是一個十分封閉的經濟體，甚至直到今天，巴西的貿易自由化程度和市場開放程度相比很多拉美國家都比較低。如何進一步實現市場開放將是巴西未來改革和制定經濟發展戰略所要考慮的主要問題。

五、拉美結構性經濟改革對我國的啟示

（一）經濟市場化改革要摒棄意識形態化觀念

不可否認，拉美國家的經濟結構改革在幾十年間取得了可觀的成績，在顯著提高了該地區的經濟自由度的同時也促進了經濟的發展，使各國逐漸走出了債務危機的陰霾。雖然拉美改革在一開始就被人為地貼上了美國和結構性經濟的“標簽”，很多人認為市場化就是新自由主義化，把很多利于市場經濟建設的政策建議視為洪水猛獸。但在實踐中隨著其他改革模式的失敗，拉美國家逐漸接受了其中的很多政策建議，并取得了積極的成效。事實證明，拉美各國在改革過程中雖然借鑒了里根經濟學、芝加哥學派等西方經濟理論，但并沒有將這些理論賦予更多意識形態化的意義，而是越來越多地傾向于實用主義的風格，將優秀先進的經濟思想為己所用，追尋自己的改革之路。這一思路對于我國當前的經濟改革有著深刻的借鑒意義，更多地發揮市場在經濟活動中的作用，加快市場化步伐是符合經濟規律的合理選擇，是利國利民的科學決定，沒有必要將之賦予過多諸如新自由主義等意識形態色彩濃厚的“標簽”。

（二）改革的本質是回歸市場

拉美債務危機爆發前，拉美國家在進口替代工業化時期國家的作用被無限放大，過多的補貼和貿易保護造成了工業部門效率低下，社會不公和收入不均現象不斷加重，政府無限制的擴張和不合理的投資最終造成了危機。而在應對危機的過程中，各國不同方向的努力，包括IMF和世界銀行所建議的應急性療法和所謂“非正規療法”都沒能起到效果。各國在經歷了艱難的探索之后不約而同地、被迫地選擇了回歸市場，減少政府和國家在經濟活動中的干預力量，發揮市場在資源分配中的主導地位，這才使各國的經濟重現活力，化解了危機。從這個意義上來講與我國當前所強調的深化經濟體制改革的目標不謀而合，唯一不同的是拉美各國所經歷的是應激性的被迫性的經濟結構調整，而我國則是在權衡國內國際經濟形勢和前景之后所作出的戰略性轉型，二者在本質上殊途同歸。但是，由于沒有經濟危機和外部環境的壓力，我國的改革雖然不會遭遇像拉美各國那樣的經濟蕭條和動蕩所帶來的改革“鎮痛”，但也缺少了推進改革的動力和緊迫性，如何在推進市場化改革和降低改革風險之間找到平衡將是我國市場化改革過程中所面臨的重要問題。

（三）注意解決改革帶來的負面問題

拉美各國在結構性經濟改革過程中，由于其被迫性和緊迫性，忽視了改革帶來的一些負面效應。過于激進的“休克式療法”忽視了社會保障、基礎設施等公共部門的建設，激化了社會矛盾，資源分配的不均衡拉大了貧富差距，中低收入階層為改革作出了巨大的犧牲。另外，過分的私有化和政府退出造成了拉美地區在一個階段出現了去工業化的傾向，缺乏有效的監管也導致了投機、腐敗和資本外逃的發生，產業結構得到優化的程度十分有限。如何解決這些改革帶來的“副產品”成為了當前拉美國家推動第二代改革的主要目標。而這也對我國的經濟改革有著很大的警示作用，如何平衡政府和市場的關系？如何對市場實施有效而不過分地監管？如何在推動經濟增長的同時有效地解決社會問題、保障民生？拉美國家在改革中由于對這些問題的忽視導致了在一定時期的經濟增長之后社會分化加大，經濟增長的后勁不足，改革失去動力，這些問題必須要引起我們的重視和警惕。

總之，拉美各國近年來在經濟政策的路徑選擇上逐漸摒棄了鮮明的意識形態特點，越來越多地傾向于實用主義的風格，更加謹慎地進行制度設計，力圖使制度成為改革的助推力而非阻礙；努力協調好政府與市場的關系，在充分發揮市場的資源配置的同時實現政府的有效調控和監督；關注收入分配和社會保障層面的改革，有效緩解社會矛盾，等等。拉美國家經濟改革的經驗與教訓在我國全面深化改革的今天，有著深刻的借鑒意義。

［1］EnzoDelBúfalo，LASReformasEconómicasen Améroca Latina［J］.Rev.Venez.deEcon.yCienciasSociales，2002（2）：129-182.

［2］Eduardo Antelo Políticas de Estabilización y Dereformas Estructurales Enbolivia a Partir de 1985［M］.Cepal Serie Reformas Económicas 62，LC/L.1358Marzo de，2000：44.

［3］RicardoFfrench-Davis，LasReformasEconomicasEnamericalatina：Tareas Pendientesla Nnevaagenda de America La tina［M］. Febrero-MarzoNúmero，2001：72-73.

［4］Marcelo Neri，JoséMárcio Camargo，Structural Reforms，Macroeconomicfluctuation om Brazil［M］.CEPAL Serie Reformas Económicas 39，LC/L.1275，1999：12-45.

［5］哈維爾·桑蒂索.拉丁美洲經濟政策的務實性［M］.高靜，謝文澤，王鵬，譯.北京：世界知識出版社，2009：83-88.

【責任編輯 王鳳娥】

F124

A

1674-5450（2015）06-0076-04

2015-03-11

呂洋，男，遼寧沈陽人，中國現代國際關系研究院研究實習員，經濟學碩士。