歐洲督學專業化對我國督導隊伍建設的啟示

趙爽

（沈陽師范大學教育科學學院，遼寧沈陽110034）

歐洲督學專業化對我國督導隊伍建設的啟示

趙爽

（沈陽師范大學教育科學學院，遼寧沈陽110034）

專業化的督學隊伍能夠確保教育督導對政策實施發揮監督作用，對學校辦學行為和教育質量發揮問責和評價作用。在歐洲各國，督學是具有專業技術資格的國家公職人員，督學是穩定且具有吸引力的終身職業。督學隊伍內部具有專業分工、專業等級性，督學招聘任用程序規范，具有法律保障。在依法治教、構建現代教育治理體系目標的指導下，我國亟須從法律上明確督學職業屬性與地位，賦予督學合法督導的職責，逐步建立督學聘任制度和督學資格體系，根據教育督導任務對督學進行內部分工，以專業化的督學隊伍提升教育治理水平。

督學；教育督導；專業化

督導作為教育行政管理職能之一，是現代國家教育治理體系不可忽視的組成部分。專業化的督學隊伍能夠確保教育督導對政策實施發揮監督作用，對學校辦學行為和教育質量發揮問責和評價作用，從而引導教育發展的方向。歐洲是世界上教育督導制度建立最早的地區。1801年，荷蘭教育督導機構成立［1］，成為世界上最早建立教育督導制度的國家。英國在1839年建立教育督導制度［2］。

1995年，我國《教育法》第24條規定：“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度。”從法律上確立了教育督導是我國教育基本制度之一。2010年國家中長期教育改革和發展規劃綱要提出“健全國家督學制度，建設專職督導隊伍”的任務。2012年10月1日，新中國第一部專門的教育督導法規《教育督導條例》正式實施。10天后，新中國最高規格的教育督導機構國務院教育督導委員會成立，同時任命了第九屆國家督學，進一步夯實了教育依法督導，提升了教育督導的行政級別。隨著黨的十八大正式提出管辦評分離，2015年5月4日，教育部頒發了《關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》，指出“形成決策、執行、監督相互協調、相互制約的教育治理結構”。教育督導獨立成為新型教育治理結構的重要突破口，而加強督學隊伍建設是確保教育有效督導的重要基礎。

一、歐洲各國督學專業化經驗

在歐洲的一些國家，督學是與律師、醫師相似的專門職業，需要經過專業培訓、見習實習、資格認證、定期考核。國家督學的產生過程，任職資格、任命程序賦予其職務極大的行政權力和專業權威，從而以專業化隊伍形象行駛國家教育督導權力。可以說，較為完善的聘任制度與法律保障是國家督學制度成熟的標志，也是督學職業專業性、權威性的前提。

（一）督學是一種穩定的、有吸引力的公職

在歐洲很多國家，督學都是具有國家公職身份（公務員）的穩定的職業，并因此受人尊敬、具有較高的社會地位。在英國和法國，督學職業具有極大的吸引力。英國督學的起始工資較高，年收入、退休費、退休金都能得到極好的保障［3］25。德國則規定督學屬于國家官員，享受官員待遇，而且一般督學的月工資超過一般中小學教師工資一千馬克［3］25（2000年前后）。

（二）督學內部專業分工清晰

歐洲一些國家在督學管理上，或是根據職責范圍，或是根據教育事業階段、專題及領域等原則對人員進行分工管理，體現了國家督學的專業性和專門性。

法國教育督導按照“督學”與“督政”對督學隊伍進行分類管理。對應的，法國總督學包括國民教育總督學、國家教育行政總督學，以及圖書館總督學。此外，法國的國民教育督導制度最大的特色就是分學科的專業督導。法國國民教育總督學內部分為14組，其中12個組是學科督學，2組是綜合督學。通過對督學分學科管理實現更為專業的專門、專項教育督導［4］。

（三）督學招聘程序與法律保障

幾乎所有國家都形成了從普通督學到國家督學的督導人員晉職體系。首先，成為督學要經歷嚴格的招聘、審核、考試、見習與任命等程序，成為正式督學在時間上至少一年，有的甚至兩年；而從普通督學成為高一級督學還要經過更高級別的審核和見習。最高級別的督學都是由國家最高權威任命。法國由總統任命，英國是女王任命。國家督學的招聘、培養過程賦予國家督學職業以正規性、終身性、專業性和權威性。

1.督學任職資格門檻較高

歐洲各國從學歷、資歷、能力和年齡方面規定了選拔督學的條件。從學歷來看，各國都規定督學至少具有大學學士以上學位；而年齡以不超過50歲居多［5］。對于國家督學的要求則更為嚴格。法國要求國民教育總督學必須具有國家博士學位、具備指導研究導師資格，大學教師職稱或中學高級教師職稱，服務國民教育領域的公務員要成為國民教育總督學也要具有被承認的同等職銜［6］。英國女王督學候選人必須具有大學碩士學位且具有較高的學術聲望，經驗豐富，思維敏捷，具有較強的解決實際問題的能力。

2.督學招聘任用程序具有法律保障

歐洲各國由憲法規定督學的職責，這是對督學職業專業性和權威性的根本保障。在法國，國家督學招聘過程中，委員會將正式候選人推薦給教育部長，再呈遞給總統；最后，總統以法令形式對國民教育總督學進行正式任命。

3.督學招聘重視督導培訓經歷與經驗

各國督學系統內部形成了較為通暢的晉級制度，在成為普通督學的應聘過程中必須經歷培訓和見習。荷蘭督導局規定，所有督學每年需花費10個工作日接受在職培訓。督導局內設一個專門團隊負責新職員及原有職員的教育和培訓。英國教育標準局要求一般督學上崗前要接受120小時的培訓，每年要接受至少5天以上的培訓，培訓過程非常重視實踐的環節［7］。

在法國，總督學原則上不安排專門的脫產培訓，但安排不定期實習、學術研討會和短期培訓。由于法國總督學多數有過學區督學和省督學的工作經驗，而學區督學和省督學在正式任命和上崗前必須到“國家督學和教育領導培訓中心”接受兩年上崗培訓。因此，雖然法國總督學沒有專門的脫產培訓，但在其職業發展中都有見習和培訓經歷［8］。

二、我國督學隊伍現狀及問題

我國教育督導隊伍由專兼職督學、專兼職督導工作人員和特約教育督導員（特約督學）構成。國家督學，作為“教育部聘任的依法執行教育督導公務的人員”，在我國督導隊伍系統中處于最高一級，代表中央政府行駛督導職能，既要具有權威性，也要具有專業性。國家督學隊伍建設對我國督導隊伍建設具有指導性和示范性。

據教育部教育督導團辦公室主任何秀超介紹，本著“教育行政管理、教學科研一線并重，中央、地方并重，各級各類教育并重”原則組建的第九屆國家督學共160人，其中“國家機關24人，占15%；省市教育行政部門和教育督導機構74人，占46%；高校28人，占18%；中小學和幼兒園23人，占14%；教育研究機構和行業協會11人，占7%”［9］。與此前的八屆國家督學偏重于從教育行政部門聘任相比，第九屆國家督學增加了一批專家型國家督學。其中，一線教育工作者數量創下了歷年之最。盡管如此，第九屆國家督學隊伍構成上還是呈現出一些明顯的特征。

一是國家督學隊伍中兼職督學居多。第九屆國家督學隊伍中，專職督學不到20%。

二是國家督學隊伍中行政官員居多。第九屆國家督學具有行政職務的官員占52%，如果將高校具有領導職務的國家督學計算在內，比例達到69%。在職行政官員與高校領導屬于兼職國家督學，他們因事務繁多，很難保證督導時間。

三是國家督學與教師比例為1：92 301。（2013年全國各級各類教育專任教師數1 476.82萬人）聯合國教科文組織的一份報告顯示，2000年，英國每1 000名教師配備一名皇家督學，每200～300名教師配備一名地方督學（視導員）。法國督學與教師的比例為1：240。而包括韓國在內的其他亞洲國家，這一比值是1：150。比較起來，我國國家督學的數量是極為不足的。

四是國家督學身份性質不統一。專職督學一般具有國家公務員身份，但兼職督學既有公務員，也有事業編。因此，兼職國家督學行駛督導權力往往憑借其他行政職務權力發揮督導權威性。第九屆督學皮俊林曾介紹說，督學赴地方調研，一般都有政府部門相關負責人出面陪同。“這不是‘督學’這一頭銜決定的，而是我本身的行政級別要高于部分地方領導。”［9］［10］

五是國家督學選聘標準不足以滿足督導專業化需求。我國國家督學一般不經過招聘產生，而是采取推薦和任命形式安排。《國家督學聘任管理辦法（暫行）》（教督［2006］4號）第六條（三）（四）（五）規定了選聘國家督學的能力、學歷、級別等要求。其中，（五）“行政機關副廳級及以上，或具有中小學特級教師稱號，高等學校和科研機構等正高級專業技術職務”的規定是選拔的硬指標。這一標準縮小了國家督學選拔范圍。（四）“具有大學本科以上學歷或同等學力，從事教育管理或者教學、研究工作10年以上”。雖然規定了從事教育工作10年的年限要求，但卻沒有限定學科和專業是否與教育管理和教學相關，而且也沒有對教學經驗的要求。可以說，在“硬指標”之后增加了獲選幾率。而（三）“具有較強的組織協調能力和較強的口頭與書面表達能力”，這一規定則比較模糊，缺乏對應的考核、選拔標準。同時，《國家督學聘任管理辦法（暫行）》沒有對國家督學職能考核提出規范要求。

六是國家督學不屬于終身職業。我國國家督學實行任期制。“國家督學每屆任期3年，續聘一般不得超過三屆。”這一規定使得國家督學隊伍具有不穩定性，不足以吸引優秀人才終身從事該職業。

我國國家督學職業性質與現狀是我國教育督導隊伍整體的縮影。根據國家教育督導團辦公室2007年出版的《當代中國教育督導》提供的全國督導人員統計數字，會發現：第一，專職教育督導人員所占比例逐年遞減。20世紀最后十年，我國專職教育督導人員占督導隊伍整體比例縮減了一倍；而在21世紀初，在教育督導隊伍整體中，專職教育督導人員仍然不足一半，基本保持在38%～44%之間。第二，專職督學在督導隊伍中所占比例逐年下降。由1995年的33%下降到2007年的20%。

表1 1990-2007我國教育督導人員不完全統計①國家教育督導團辦公室《當代中國教育督導（重要法規經典文獻）》附錄中列出1990-2007年全國教育督導人員的構成情況，但年度統計方法前后不完全一致，導致一些數據無法獲得。

三、我國督學隊伍專業化建設的政策建議

歐洲各國督學隊伍專業化建設帶來的啟示是：督學專業化傳統由來已久，國家法律賦予督學以行政權力和專業權威，督學資格具有成熟的體系，根據督導任務對督學職業進行內部分工，從而實現了督學隊伍的專業性、權威性，確保有效督導。

督學隊伍建設與督導機構設置具有一定的關聯。從歐洲各國教育督導機構設置來看，獨立與非獨立的教育督導機構并存。督導效果并不受到教育督導機構是否獨立的影響。2012年，我國國務院新設國務院教育督導委員會，聘任國家督學。這被視為我國教育督導從教育部獨立出來的一個標志。但我國督學隊伍建設無論是督學職業定位方面，還是在督學培養培訓方面都與專業化建設存在差距。要發揮教育督導對政策實施的監督作用，對學校辦學行為和教育質量的問責和評價作用，對教育發展方向的導向作用，必須有賴于專業化的督學隊伍。我國國家督學隊伍專業化建設是督導制度改進的重要突破口。

第一，從法律上明確督學的公務員地位和待遇，賦予督學一定的行政職務級別。督學是具有專業技術資格、執行國家公務的專職人員。督學履行督導職能需要強制性權威的保障，法律能夠確保督導權力的合法性。2015年2月11日，上海市第十四屆人民代表大會通過了《上海市教育督導條例》，從上海市人大立法的角度肯定了獨立的教育督導權力，不僅可以督導下級政府，也可以督導同級相關部門。可見，賦予督導人員相當的行政級別是確保督導職能有效發揮的必要條件。

第二，建立督學資格證書制度，逐步形成督學職業體系。根據我國行政管理體系特點，構建中央、省、地市、縣區督學職業體系，并在體系內部形成基于督學資格證書認證的晉職制度。國家督學為最高級督學，由國家最高行政長官任命。

第三，建立督學聘任制度，面向社會公開招聘。根據教育督導職能分工，從公開招聘、選拔考試、面試、見習實習幾個環節選拔、培訓督學。轉變當前國家督學推薦任命的方式，確保吸引優秀人才終身從事督導工作。強化督學見習制度，將督導經驗、經歷作為選聘正式督學的重要指標。同時，將督學定期培訓作為督學隊伍建設的常規制度予以確立，并提供經費保障。

第四，對督學隊伍進行分類管理，以實現更專業、更有效的教育督導。我國教育發展已經從數量規模轉變到質量內涵發展階段。督學與督政同等重要。可以考慮在督導機構設置上將督政與督學分開，同時按照督政與督學分開對督學人員進行初次專業分工，并適時在內部考慮二次專業分工，滿足國家教育發展日益增加的對督學專業化、專門化的需求。

［1］劉朋.荷蘭教育督導監督職能演變及其啟示［J］.教學與管理，2008（7）：50.

［2］張旭，梁秀清.中英教育督導制度之比較［J］.中小學教師培訓，2011（2）：61-64.

［3］顧明遠.外國教育督導［M］.北京：人民教育出版社，2002.

［4］唐一鵬.法國教育督導制度現狀與特點研究［J］.比較教育研究，2013（10）：64-68.

［5］朱琦，楊辛，蔡雯卿.問題域探析：當代教育督導研究［M］.天津：天津教育出版社，2006：7.

［6］劉世清.法國教育督導以專業成就權威［J］.上海教育，2012（5）：26.

［7］王黎.荷蘭教育督導制度及其督導模式最新發展［J］.比較教育研究，2013（10）：39-43.

［8］教育部教育督導辦公室.我國為何要聘國家督學——訪教育部教育督導辦公室主任何秀超［N］.光明日報，2012-11-01（6）.

［9］楊章懷，葛倩新.中國最龐大督學隊伍即將上任［N］.南方都市報，2012-04-05（AA）.

【責任編輯 趙穎】

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1674-5450（2015）06-0137-03

2015-09-10

趙爽，女，遼寧昌圖人，沈陽師范大學副教授，教育學博士。