淺析社區在突發公共事件中存在的不足及完善

□潘永青

（西北師范大學社會發展與公共管理學院 甘肅 蘭州 730070）

淺析社區在突發公共事件中存在的不足及完善

□潘永青

（西北師范大學社會發展與公共管理學院 甘肅 蘭州 730070）

現階段，伴隨著我國綜合國力的提升，各類突發公共事件越來越多的引起了社會各界的廣泛關注。社區作為與公眾最直接、最緊密的基層聯系單元，在突發事件發生時，能夠發揮出其重要的作用。本文在分析了我國社區在突發公共事件中存在不足的基礎上，提出了相應的完善措施。

社區；突發公共事件；應急管理

1 城市社區在突發公共事件管理中的作用

1.1 進行危機宣傳教育，預防突發公共事件的突發性威脅

這主要表現在突發公共事件的預警階段。與其他行政單位相比較，社區最大的優勢便是直接能與公眾取得并長期保持穩定的聯系，社區工作人員通過走訪社區成員、舉辦參與社區集體活動等各種方式與公眾能夠進行良好的溝通。由于社區與公眾的生活息息相關，社區成員對社區發布的各類消息和政策關注度較高，因此，社區進行危機知識宣傳的過程就相對比較簡單，遇到的阻力相對較小，且內容易被社區成員所接受和認可。

1.2 維持社會穩定，促進突發公共事件的有序處理

社區的社會穩定職能是社區所具有的職能中最基本的職能，這項職能的充分發揮不僅是城市社區賴以生存和發展的基礎，而且也有利于我國和諧社會的建立。危機發生時，社區工作人員通過與公眾溝通，及時向公眾傳達危機信息，消除公眾對危機的誤解，并了解受災民眾最迫切的需要；通過與救災部門的協調，為其提供最直接的危機信息，減少危機過程中的信息溝通環節。社區作為連接公眾與突發公共事件管理部門的橋梁，對保持危機狀態下的社會穩定有著不可忽視的作用。

1.3 調動社會資源，支持突發公共事件的有效解決

突發公共事件的解決離不開充足的社會資源，但是由于危機的緊急性和公共部門能力的有限性，有些社會資源是公共部門在解決突發公共事件的過程中無法快速收集并使用到的。復雜社會中的社區成員掌握著豐富的社會資源，社區成員通過社區管理主體或者自主為公共部門提供社會資源，從而緩解了公共部門在解決危機時的經濟社會壓力，促進危機快速解決。

1.4 安撫受災居民，緩解突發公共事件造成的后續壓力

這項作用主要表現在解決突發公共事件的最后一個階段，即恢復階段。一方面，社區管理主體能夠得到居民的認可和信賴，在幫助居民災后恢復的過程中，有利于居民盡快擺脫突發事件造成的負面心理狀態，此外，社區管理主體也能夠對居民進行長期觀察和幫助，防止其他社會性問題的產生，并及時向有關救災部門反饋。另一方面，社區對于受災居民的安撫，也能減輕突發公共事件管理部門的工作量，節約公共資源，使得突發公共事件管理部門展開全面的救災工作。

2 城市社區在突發公共事件管理過程中的不足

2.1 社區事多權少，缺乏危機處理的靈活性和獨立性

夏建中在《城市社區基層社會管理組織的變革及其主要原因——建造新的城市社會管理和控制的模式》中指出，中國城市街道辦事處并不是向“小政府”的方向發展，而是相反，是向增加政府機構和管理范圍的方向發展。①社區作為上級政府的分支機構既要承擔政府的行政事務工作，又要履行基層自治組織的職責，繁雜的行政事務在削弱社區自治能力的同時也減弱了社區管理的靈活性。盡管《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定，不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。②可實際上，上級政府對社區的工作以行政命令和控制為主，社區只是機械的按照上級政府的政策要求來發揮自身功能，國家行政權力已經逐漸滲入社區，在突發事件中社區也只能通過政府“命令”或等待上級政府“指導”而盡最大可能控制事態的惡化或者蔓延，長期以往，固有的權力內卷化會使社區在突發公共事件處理過程中缺失應有的應變能力和獨立解決危機的能力。

2.2 公眾參與救災的程度低

國外以社區為基礎的危機管理模式歷經十余年，相關學者認為，盡管面臨種種困難，但在危機管理中擴大公民參與的趨勢不可動搖，它不僅是危機管理發展的必然要求，而且有助于社區自身的長期和可持續發展。③一方面，社區調動居民參與救災的能力有限，這主要表現在缺乏完整的突發公共事件管理體制、缺乏領導居民救災的權威性、缺乏承擔事后責任的勇氣等；另一方面，中央和地方政府對社區突發公共事件中居民參與的忽視，盡管國家一直在強調公眾在社區當中要充分參與、決策、自主、自治，但是公眾只是將社區視為一個政府機構，為自己提供服務的同時需要被社區管理。此外，受公眾自身素質和心理的影響，在參與社區自治的過程中的往往表現出利己的特征。因此，在危機發生時，如果沒有社區和上級政府的響應和要求，公眾很難主動參與救災。

2.3 基本應急設施配套不足

首先，缺乏系統的突發公共事件處理機構。縱向上來講，目前我國突發公共事件的處理機構遵循國家統一領導，由地方至中央逐級承擔突發公共事件的處理任務，最低級的突發公共事件應對部門為縣級地方政府。橫向上我國遵循綜合協調、分類管理的原則，各部門之間相互協調。現有的社區應急機構有公安派出所、街道辦事處、物業管理公司等機構，應急管理工作只是作為這些機構的一個分支來處理，社區內部并沒有設立專門的應急管理機構。

其次，缺乏資金支持。目前我國社區的經費來源主要有兩種，即居民籌集和政府財政撥款，前者主要用于本地區的公益事業，后者主要用于社區日常的工作支出。由于資金有限，社區無法向居民提供專業的突發公共事件應急教育，無法引進先進的突發公共事件處理技術、無法建立安全的突發公共事件應急場所，無法建立完善的預警系統，無法開展風險分析等措施。

最后，缺乏專業的應急管理人才。現階段，我國社區管理人員表現出綜合素質較低、老齡化現象較嚴重、實踐經驗較少、監督能力較弱等問題。這些問題使得社區在突發公共事件的事前預警、事中處置、事后評估過程中都不可能有效地、及時地處理突發公共事件。另外一個重要的問題表現在應急管理專業人才的匱乏，社區無法向社區居民提供專業的預防和應對突發公共事件的方法，也無法在第一時間進行科學的危機處理，更無法在突發事件發生時調動公眾的有序參與。由于監督機構的缺失和失職，造成救災工作人員濫用職權、責任推諉、挪用、侵占或者貪污救災物資等問題。

3 加強城市社區應對突發公共事件的路徑探究

3.1 政府視角

3.1.1 嚴格執行簡政放權的具體要求。實行社區的“簡政放權”是社區參與公共沖突事件管理的首要前提，是社區獨立解決危機的有力保障。各級政府要根據已有法律法規落實黨和政府對社區“簡政放權”的要求，充分發揮社區的民主性、自主性。要有針對性的為社區去分配行政事務，不能將社區作為完成行政指標的工具，保證社區在沖突發生時有獨立的權力和能力處理沖突。對于社區無法自主解決的沖突，上級部門及時給予指導并了解相關信息，與社區保持良好溝通，共同解決沖突并形成從中央到地方的監督體系，保證沖突過程中社區的有序運行。

3.1.2 重視社區應急管理設施的配套。第一，中央和地方政府要加大對社區應急管理資金投入的力度，建立完整的社區財政保障體系，設立社區應急管理轉型資金，切實保障社區應急管理的硬件設施和軟件設施的完整配套；中央和地方政府也要積極鼓勵社區自主創收，解決自身資金短缺的問題，政府可以在社區內舉辦貿易洽談會，為社區的招商引資提供機會，也可以利用社區的人文優勢，發展文藝事業，創造財富；政府要加強對社區應急管理資金流向和運用的監督，保證社區應急管理資金的有效使用。第二，中央和地方政府應重視建設職業化、專業化的社區突發公共事件管理人才隊伍，為社區工作人員定期提供專業的應急管理培訓，努力提高社區工作人員的應急管理專業能力和水平。第三，政府應設立社區突發公共事件管理機構，明確社區突發公共事件部門的具體職責，借鑒國外和國內發達地區的應急管理模式和技術，打造科學、有效的社區應急管理組織

3.2 社區視角

3.2.1 調動公眾參與的積極性。首先，社區要根據突發公共事件的發生階段采取相應的措施調動居民參與突發公共事件的管理工作。危機發生前，社區應對居民提供突發公共事件的專業知識的宣講，包括突發公共事件的預防、處置以及危機結束后的身心恢復等內容。社區可以通過微博、微信、電視、廣播等媒體向公眾發送突發公共事件的相關內容，也可以通過地方政府或社會組織的幫助邀請專業應急管理人員舉辦突發公共事件專業知識的講解，還可以定期在社區內進行突發公共事件的文藝活動或演習，在增強居民危機意識的同時調動居民參與突發公共事件管理的積極性。危機發生時，社區應該及時、準確發布突發公共事件的相關信息，主動引導輿論，最大程度地避免、縮小甚至消除各種消極影響。同時，通過信息公開，增強居民對社區的信任，消除居民的心理恐慌，增強全社區的凝聚力，鼓勵社區居民參與到突發公共事件的事后自救和互救環節。危機發生后，社區組織要加強與本區居民的溝通，排除受災人員的心理壓力。其次，社區應當重視非正式組織在突發公共事件管理工作中的的重要性。社區工作人員應及時與非正式組織領導人進行溝通，既不能盲目考慮非正式組織的利益，也不能將非正式組織排除在救災隊伍之外。要充分利用非正式組織的優勢促進突發公共事件的處理，也要注意非正式組織可能會給救災工作帶來的不便。最后，社區應充分發揮居民代表大會的功能。對于涉及居民切身利益的問題，社區應當召開居民代表大會，聽取居民意見和建議，保證居民最大程度的滿意，避免次生危機的發生。

3.2.2 拓寬資金募集渠道。社區要與市、縣級地方政府保持緊密的聯系，爭取地方政府對社區突發公共事件管理工作的資金支持。社區也要加強與當地企業，尤其是社區內部企業家或者企業的聯系，依據地緣優勢吸收資金，解決突發公共事件管理工作的困境。此外，社區要勇于依據自身優勢和特色進行創收，也可以通過社區內居民參會的形式設立應急管理專項資金。

3.2.3 構建社區突發公共事件管理的網絡化信息平臺。首先，社區要借鑒國內外先進的信息共享平臺建造技術，根據自身的實際條件，建立適合本區的突發公共事件網絡化信息平臺。此平臺的功能旨宣傳教育、信息發布、溝通交流。如，社區可以設立本區的微博、微信、QQ等網絡信息平臺，為本區居民提供交流學習的空間。其次，社區要注重打造社區信息資源管理的中樞流程。社區信息資源管理的中樞流程是社區憑借信息基礎設施和信息資源，建立社區各管理機構之間及社區管理機構與社會各界之間的電子化信息道路，從而使機關、事業單位和社會公眾在方便的時間、地點及方式下，獲得信息服務的程序和環節。④社區可以通過這一流程在處置突發公共事件過程中發布危機信息、尋求幫助、統籌協調等，增強社區處理突發公共事件的能力。

3.3 公眾視角

公眾應轉變應急觀念，為社區的救災工作建言獻策，積極參與社區救災工作，使危機能夠迅速有效的解決。公眾要盡可能多的參與社區舉辦的關于突發公共事件處置的相關活動，培養自身的危機意識，加強與社區及社區居民的聯系，提高自身解決公共突發事件的能力。

[1]吳新葉.社區管理學[M].北京:北京大學出版社,2008.

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[3]汪大海.社區管理學[M].北京:北京師范大學出版社,2013.

[4]徐勇,陳偉東.中國城市社區自治[M].武漢:武漢出版社,2002.

[5]卜長莉.社區沖突與社區建設:東北城市社區矛盾問題案例研究[M].北京:社會科學文獻出版社,2009.

[6]劉霞,向良云.公共危機治理[M].上海:上海交通大學出版社,2010.

[7]夏建中.城市社區基層社會管理組織的變革及其主要原因——建造新的城市社會管理和控制的模式[J].

江蘇社會科學,2002（1）.

[8]謝一帆,古雯.論公共危機管理中的社區參與[J].華東經濟管理,2006(11).

注釋:

①夏建中.城市社區基層社會管理組織的變革及其主要原因——建造新的城市社會管理和控制的模式[J].江蘇社會科學，2002（1）：170.

②人民網.中華人民共和國城市居民委員會組織法[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201507/20150700848492.shtml，2006-01-08.

③謝一帆,古雯.論公共危機管理中的社區參與[J].華東經濟管理,2006(11):43—46.

④汪大海.社區管理學 [M].北京師范大學出版社，2013：281.

1004-7026（2015）09-0099-03

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.09.68