國外土地整理的成功經驗及對我國土地整理的啟示

程 丹

安徽大學中國三農問題研究中心，安徽合肥，230601

國外土地整理的成功經驗及對我國土地整理的啟示

程 丹

安徽大學中國三農問題研究中心，安徽合肥，230601

總結了國外土地整理方面的成功經驗：不同歷史時期土地整理的側重點不同，以法律為依據，嚴格的事前規劃與縝密的操作流程，注重土地權屬調整與規模經營，多部門協調聯動實現綜合目標，重視科技的投入與專業人才的培養，有較高的公眾參與度等。結合目前我國土地整理現狀，對我國土地整理過程中出現的問題進行了研究，對我國土地整理工作提出如下建議：完善相關法律法規，結合土地確權與流轉實現土地整理的市場化運作，健全相關組織管理機構，建立事后評估監督體系，加大科技的投入和專業人才的培養，加強土地整理的宣傳與引導等，有重點、有步驟地推進土地整理。

土地整理；國土整治；國際經驗

世界上較早開展土地整理活動的國家有德國、荷蘭、俄羅斯等，隨后，加拿大、日本、韓國等國也進行了土地整理。其中德國、荷蘭及日本等國的土地整理工作走在了世界前列，并積累了大量經驗。我國現代意義上的土地整治則是新中國成立以后，特別是改革開放之后才逐步形成和發展起來的。經過20多年的發展，雖取得一定成績，但仍存在不少亟待解決的問題。歸納總結了上述國家土地整理的成功經驗，并結合我國土地整理實際情況，對我國土地整理過程中出現的問題進行分析，并提出對策和建議，以期對我國的土地整理工作有所幫助。

1 國外土地整理方面的成功經驗

1.1 不同歷史時期土地整理的側重點不同

德國真正意義上的土地整理始于1886年巴伐利亞王國的一部土地整理法，直至19世紀之前，土地整理的重點都是合并農田及調整田間道路，以提高農業生產力和適應規模化經營。到20世紀30年代，又將土壤改良、提高土地肥力和產量以及加強對自然生態環境和景觀的保護寫入土地整理法。20世紀70年代，村莊更新被作為一項新任務增加到土地整理法當中。另外，由于大量耕地撂荒，耕作區的保護也成為一項社會任務增加到土地整理法當中。20世紀90年代以后，土地整理則更加強調綜合性治理[1]。

20世紀初，荷蘭開始了較大規模的土地整理，此時的土地整理是為了適應大規模的農業機械化生產，提高農業生產力。由于20世紀50年代后失業率有所緩解，20世紀60年代至70年代，國家對土地整理持審慎的態度，土地整理的重點轉向追求提高資本回報率上。20世紀70年代以后，人們逐漸意識到過度開發對鄉村景觀和生態環境的破壞，土地整理開始在農業發展、鄉村景觀、生態環境的保護以及鄉村旅游之間尋求平衡[2]。

日本于第二次世界大戰后開始土地整理，20世紀50至60年代中期，主要注重基礎設施的建設和農田的開墾，以提高糧食產量；20世紀60年代中期至70年代中期，著重解決田地碎片化問題，以方便規模化及機械化經營；20世紀70年代中期至80年代末，著重改善農村環境、整治村莊以及縮小城鄉差距；到了20世紀90年代后期，傾向于農村的發展問題、農業增產以及鄉村環境的協調發展[3]。

由此可見，國外土地整理大致經歷了由簡單的土地合并到圍繞城市和鄉村建設進行的權屬調整與村莊更新，再到土地的綜合利用。

1.2 土地整理以法律為依據

世界上較早開展土地整理且發展較好的國家如德國、日本、荷蘭等都無一例外地先后出臺過一系列法律法規，以保障土地整理的順利實施。前聯邦德國于1953年制定并頒布了該國的第一部《土地整理法》，該法是在整合以前土地整理相關法律法規的基礎上結合土地整理的現實狀況頒布的。但是，由于土地整理的新情況、新問題不斷出現，現有法律已不能適應不斷出現的新問題，后又于1976年、1982年對《土地整理法》進行了修訂。該法一直沿用至今，成為德國土地整理的主要法律依據。經修訂后的《土地整理法》意義重大，它不僅明確了實施土地整理的目的、各級組織機構及其職能、各個單位的具體任務和實際操作方法，還規定了土地整理最終成果的檢驗標準，構成了一套完整的法律體系[4]1-2。

荷蘭于1924年出臺了第一部《土地整理法》，這是荷蘭政府首次從法律層面開展土地整理活動。后又于1938年對現有的《土地整理法》進行了修訂，主要是簡化了土地整理的項目審批程序。1947年頒布的《瓦赫倫島土地整理法》標志著土地整理從簡單的土地調整轉向更為復雜的土地發展計劃。1954年再次修訂的《土地整理法》及1985年頒布的《土地開發法》，則更重視戶外休閑娛樂及生態景觀的保護。除此之外，《自然和景觀保護法》《戶外娛樂法》《鄉村發展的布局安排》等法律法規構成荷蘭土地整理法律體系的一部分[5]。

日本由國家頒布的國土管理方面的法律多達40多部，為了使已頒布的法律內容更加清晰和便于實際操作，在每項法律之后，通常附有解釋條文、施行令以及具體施行規則等，相關法律也會隨時間的推移和條件的變化不斷進行修改和完善。其中，《農地法》《農地擴大開發促進法》《國土利用計劃法》等都對農用地的保護提出了具體要求。《水力資源開發促進法》《農業經營基礎強化促進法》《土地改良法》以及《農業振興地域法》等相關法律一同構成了日本土地管理法律體系，為土地整理的順利開展提供了有力的法律保障[6]。

1.3 嚴格的事前規劃與縝密的操作流程

在德國，開展土地整理有嚴格的程序及規范。有土地整理意向的鄉鎮需要連同地方農業協會向當地土地管理局提出書面申請，土地管理局在經過多方考證與權衡利弊的基礎上，決定是否批準立項，而這個過程通常需要2～3年時間[7]。土地管理局立項后，有幾項重要工作需要開展：第一，地產評估。土地整理局負責評估的組織工作以及評估結果的確認與公布，由有資質的評估師具體負責評估。第二，地產的重新歸整，即以改善土地利用結構為目的，進行面向未來的土地利用基礎設施的規劃。第三，道路與河流體系及景觀保持計劃，一般包括方案的起草(一般來說該階段需要花費1～2年時間)、審批與裁決，環境相容性評估以及公共設施的修建。第四，業主選地意愿大會和土地分配。進行土地分配前，需要召開業主選地意愿大會，對土地整理區域進行重新測量，重新整理繪制出相應的圖文資料，該階段一般需要花費3年時間[4]27-54。

土地整理局把上述各種成果綜合起來，形成土地整理方案。方案要向每個參加者公布，有異議的要在隨后舉行的聽證會上提出，否則無效。另外，新的土地產權關系也要進行變更登記，這一過程可能需要幾年的時間。一般而言，一個一般規模和難度的土地整理項目，前后需花費12～15年的時間[4]63-64。

1.4 注重土地權屬調整與規模經營

在德國，土地私有權屬調整異常復雜，為此，政府非常重視權屬調整并在這方面積累了不少經驗。土地的權屬調整在《土地整理法》中有明確規定，并貫穿于土地整理的全過程。如立項前要明確土地權屬關系及地產所有者的權利和義務，立項后要制定詳盡的權屬調整方案和補償方法，土地整理方案形成之后要及時進行權屬變更登記等[4]10-65。

在日本，因零碎的地塊和低效率的農業生產讓政府格外重視農地的流轉與規模化經營。通過開展土地整理，將承租區外租賃農戶的土地與承租區內私有農戶的土地進行權屬置換，在不觸動雙方土地所有權的情況下，以協商與簽訂協議的方式進行農地合并。這種土地置換模式有利于解決農田整體規劃問題，可實現農業的規模化與專業化經營，簡化了其他不必要的程序，提高了土地利用效率[8]。

1.5 多部門協調聯動的工作機制

土地整理是對田、水、路、林、村進行的綜合整治，其目的是為了實現經濟、社會及生態均衡發展的綜合目標，具體操作中必然涉及多個領域，各部門的協調與配合是土地整理工作順利開展與實行的必要保障。

在德國，土地整理立項之前，土地管理局要與當地的自然保護主管機關、農業局、水利局等單位進行溝通，以期提出一套在土地整理過程中能兼顧生態環境、自然保護與景觀保持等方面的方案。另外，還要聽取土地規劃局、縣級農民聯合會、鄉鎮政府等有關機構和組織的意見和建議。立項之后，涉及土地整理范圍內地產的重新規劃時，還要與農業局、水利局、林業局、交通建設局、文物局、公認的自然保護協會等有關各方共同商討，以制定具體的實行方案[9]。

荷蘭的土地整理是有關部門相互配合、分工協作的結果。土地整理的管理部門有中央土地整理委員會和土地整理服務局，區域政府或省一級政府也逐漸參與到管理工作中來。土地整理項目的實施部門為農村地區水資源和土地資源管理局，同時，省一級政府也負責配合進行具體實施工作。另外，還由各方利益集團成立土地整理委員會，具體負責地方土地整理項目的決策工作，地籍管理部門則負責項目實施中的田塊劃分工作，為計劃實施和正在實施的土地整理項目收購土地的任務則由土地管理基金會負責[10]。

1.6 重視科技的投入與專業人才的培養

日本土地整理工程的設計壽命為40年，工程的健康運行期為60年，實際上正常運行期還高于60年。而工程的“長壽”正是依靠科技的力量：日本農田灌溉基本依靠滴灌技術，田間排水工程很大一部分是管道化的，利用機器人對管道化工程進行針對性的檢查，大大降低了人工成本和工程的維護成本。另外，還規定每5年組織一輪調查評估，為編制下一個5年土地整理計劃提供技術支持[11]。

德國較早地將信息技術應用于土地整理，如利用地理信息系統(GIS)，對包括土地的地理位置、相鄰關系、圖層的劃分以及與土地相關的各種空間屬性和人文屬性進行系統的測繪和管理，通過該系統可以對土地整理區域進行規劃、管理和監控，提高土地整理方案的科學性。還可以運用GISPAD和MGIS軟件系統對土地進行重新分配，制作不同用途的圖件供選用。在土地規劃中，根據不同比例尺要求，采用GIS-system-David或GIS-system-Arc-view軟件分別解決小區域(1∶1000～1∶10000)或大區域(1∶25000～1∶200000)概念性土地規劃和整理的問題[12]。

1.7 土地整理有較高的公眾參與度

德國土地整理的公眾參與有明顯的廣泛性、直接性、全程性特點。第一，土地整理公眾參與的法人機構是參加者聯合會，它由土地所有者和合法建屋權人組成，代表全體參加者利益，其組織機構包括理事會、主席和參加者大會。第二，理事會直接參與土地整理過程中所有重要活動，如必須參加道路與河流體系以及景觀保持計劃的制定過程，以便對土地整理范圍內新的土地利用方案施加影響。第三，土地整理方案形成前要召開選地意愿大會，土地整理局邀請全部參加者參與，解釋土地分配的有關法規、依據和原則，說明每次參與者應如何考慮土地分配問題。方案形成后還要召開聽證會，參加者若認為自己的利益受到損害，可以向土地整理局提出異議。

荷蘭土地整理項目擁有較廣泛的群眾基礎，項目的提出要擁有25%以上土地面積的居民同意才會被提交中央土地整理委員會，而項目的實施則要擁有一半以上土地面積的居民同意[13]。由農戶代表、水資源管理委員會代表、市政府代表及其他利益集團代表組成的土地整理委員會則具體負責項目的規劃和設計、組織公眾聽證會以及工程的實施與監督等事項。

2 國外土地整理經驗對我國土地整理的啟示

2.1 完善相關法律體系，促進土地整理有序進行

我國的土地整理活動多依靠政府的行政命令，法律約束性不強，雖先后出臺了《全國土地開發整理規劃》《關于加強農村宅基地管理的意見》《土地復墾條例》《全國土地整理規劃》等文件，但至今法律層面上仍沒有針對土地整理的詳細具體的專門法律，這導致土地整理的不確定性增大，進行整治與不進行整治沒有明確的法律責任制約。土地整理涉及的部門、利益群體繁多，僅僅依靠政策、行政法規的調整遠遠不夠，因此，制定門類齊全、科學配套的法律體系意義重大[14]。

目前，我國的土地整理工作亟需將《土地整理規劃》上升為《土地整理法》，進一步增強其法律約束能力。一方面，應增強土地整理的可操作性，并將土地整理的具體流程、步驟以法律的形式確定下來，以減少人為因素的干擾，提高土地整理的效率。另一方面，應考慮協調不同部門、行業間的協作問題，完善與土地整理相關的法律法規，最終形成一套完備的法律體系，為土地整理提供法律保障。

2.2 因地制宜，有重點地推進土地整理

土地整理是對原有的自然條件進行的人為修改，人類可以充分發揮主觀能動性，利用土地資源，但也要遵循自然和各地社會經濟發展規律。

我國幅員廣闊，不僅土地類型多樣，而且氣候類型不盡相同，各地自然稟賦也不同。東、中、西部在經濟發展也有快有慢，同一個地區內部經濟發展水平同樣也存在差異。這就要求各地在進行土地整理之前充分了解本地區自然、社會經濟條件，立足地方經濟社會發展實際，因地制宜，宜農則農，宜林則林，宜漁則漁，切不可為追求暫時的經濟利益盲目擴建新村或擴種不適合本地區經濟發展的農作物。另外，各地要在追求經濟、社會、生態均衡發展的綜合目標的同時，充分發揮地區優勢，有重點地進行土地整理。

2.3 不能急于求成，要有步驟地進行土地整理

科學的規劃是土地整理成功的關鍵。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“要大規模實施土地整理，搞好規劃、統籌安排、連片推進。”而我國有些地區土地整理急于求成，明顯缺乏規劃[15]。例如，宅基地建設建新不拆舊，新房無人住，造成農村用地“外擴內空”及耕地資源的嚴重浪費；政策反復，導致補充耕地項目驗收后不久又被新的建設項目征用，造成勞民傷財；基礎設施缺失，新房雖建成，相關配套設施卻不齊全。

土地整理規劃要堅持以土地整理總規劃為依據，以扎實的實地調研為基礎，統籌規劃，分步進行。首先，明確土地整理的范圍和難度，做到心中有數。其次，做好土地整理范圍內的數據統計工作，為接下來的規劃設計打下基礎。再次，根據收集、整理的資料，制訂近期、遠期整治及綜合整治的目標任務。最后，要考慮規劃的可操作性與可持續性，不具有現實意義、不能提高農民生活水平的規劃或者只能維持三五年的規劃應予廢止。另外，土地整理規劃一經確定，必須嚴格執行。

2.4 結合土地確權與流轉，實現土地整理的市場化運作

土地確權是順利進行土地整理的基礎性工作，而擁有完整的、明晰的產權是保證土地整理過程中農民利益不受侵害的重要因素。目前，我國土地整理的主要任務還是以擴大耕地規模、提高糧食產量為目標，土地流轉則是實現農業規模化經營的有效手段。

在土地流轉與整治過程中，應以財政資金為主，充分發揮市場機制的作用，吸引社會資金進入，推進土地整理的市場化運作，最終形成多渠道的融資體系。有條件的地區可考慮建設農村土地交易市場，將農村建設用地與城市建設用地掛鉤，在不轉變農用地用途的前提下，進行農用地規劃。這不僅有利于促進城鄉要素雙向有序流動，而且有利于實現農地與城市用地同地、同價、同權，保障農戶利益[16]。

2.5 健全相關組織管理機構，建立事后評估監督體系

隨著我國土地整理工作的不斷深入，業務領域的不斷擴大，部分省份土地整理機構的專業結構、職能定位、人員編制等已不能滿足事業發展的需要。部分地區土地整理工作起步較晚，還未設置專門的土地整理機構，截至2013年底，縣級行政區還有1/3未建立土地整理機構。這種情況下，應加快建立相關的土地整理機構，已經建立土地整理機構的地區應進一步加強和完善機構的內部建設。土地整理是對田、水、路、林、村進行的多方面綜合整治，涉及農業、國土、水利、交通、林業、規劃和環保等多個部門，因此，一項優秀的土地整理計劃必然是各個部門有序協同合作的結果。然而，受部門利益、管理模式、運作方式等因素的影響與制約，相關部門在具體組織實施項目建設時缺乏統一標準和協調配合，難以實現統一管理。以后的土地整理工作可考慮由土地整理中心牽頭，在土地整理的各個階段，舉辦多方聽證會，聽取各方意見，協調各部門利益，最終達到土地整理效益最大化的目標。

土地整理不能為整治而整治，整治的效益應具有可持續性，因此，應重視相關評估工作與工程的事前、事中、事后質量監督工作。項目評估可從社會影響、經濟影響、環境影響與可持續影響等方面進行，并逐步建立項目評估體系。另外，建議在有條件的地區建立村民土地整理委員會，所有參加土地整理的村民都有項目監督的權力，形成上至國土資源部、下至村民土地整理委員會的監督體系。

2.6 加大科技的投入和專業人才的培養

土地整理需要獲取大量的土地、資源和環境信息，依靠傳統的人力勘測、人工統計不僅耗時耗力，而且精度不高，容易出錯。有關信息的進一步管理、應用和分析也需要相關信息系統提供支持。然而，由于國土資源部監測監管系統與省級監管系統信息未實現互享共用，導致農村土地整理監測監管系統中部分項目數據與省、部級監管系統中數據不一致，省、部級監管系統聯動不足。建議加快建立全國土地整理信息系統，促進全國范圍內土地資源信息共享。鼓勵和支持先進科學技術應用于土地整理，進一步加大科技投入，提升科技的支撐力量。

根據統計，截至2013年12月底，全國32個省級土地整理機構在編人員中具有中級以上職稱的有365人，占43%；地級行政區有800人，占24%；縣級的有1 658人，僅占14%[17]。高學歷專業人才的缺乏，導致土地整理的科學化、精細化管理的目標難以實現。建議在全國范圍內開展專業技術人才的培養工作，同時鼓勵生態環境專家、園林設計專家和城市規劃專家加入到土地整理的工作中來，使得土地整理成果更具專業性和全面性。

2.7 加強土地整理的宣傳與引導

土地整理直接面向農戶，整治的成果直接影響農戶的切身利益，農民的理解和支持也將促進土地整理更加順利的進行。以往許多學者雖都關注到農地整治過程中公眾參與的重要性，但是他們往往只注重公眾的決策參與，忽視了這樣一個事實：我國大部分農村地區擁有決策能力的青年都已外出打工，聯系上他們尚且困難，更不用說讓他們回來參與決策了。在這種情況下，一方面，相關部門要做好土地整理的宣傳與引導工作，讓農民在對土地整理有充分了解的基礎上逐步培養其參與意識，并為下一步的決策參與奠定基礎；另一方面，要建立完善的信息公示制度，通過公示欄、網上信息發布或手機信息通知等方式，定期向農戶公示土地整理的相關進展情況，保證農戶有充分的知情權，提高土地整理的透明度。

3 結束語

本文針對德國、日本、荷蘭等國土地整理的研究表明，國外土地整理在不同歷史階段的側重點各不相同，但大多具有土地整理法治化、目標綜合化、投入科學化、參與公眾化等方面的成功經驗，并且注重通過縝密的事前規劃，力求通過土地權屬調整實現規模經營。

在城鄉一體化快速發展的今天，中國土地供求矛盾更加突出，土地整理在破除城鄉二元結構、加快推進新農村建設及統籌城鄉發展方面的意義更加突出。當前，土地整理應突出法制化和科學化，通過立法保障土地整理的程序化，通過從業人員整體素質的提升和科技的投入促進土地整理整體效率的提高。根據各地區實際情況做好土地整理工作的同時，進一步加快有條件地區土地整理與市場接軌的步伐，并對土地整理成果進行評估。土地整理直接面對農戶，因此，土地整理還應注重取得被整治地區農戶的理解與支持，進一步做好宣傳、引導工作。力求在學習借鑒國外先進經驗及技術的基礎上，結合我國實際情況，逐步探索出符合我國國情的土地整理模式，為建設美麗鄉村奠定堅實基礎。

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(責任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2015.08.003

2015-03-03

安徽大學農村改革與經濟社會發展研究院研究生課業創新項目“農地承包經營權確權問題研究”(KYCX201401)。

程丹(1992-)，女，安徽霍邱人，在讀研究生，主要研究方向：農業技術經濟。

F301

A

1673-2006(2015)08-0009-05