論我國被訴行政機關負責人出庭應訴的現狀及相關機制的完善

李夢媛

南京師范大學法學院，江蘇南京，210023

論我國被訴行政機關負責人出庭應訴的現狀及相關機制的完善

李夢媛

南京師范大學法學院，江蘇南京，210023

《行政訴訟法》修改后，被訴行政機關負責人應該出庭應訴有了明確的法律依據。由于法律規定不周延、官本位思想的存在和行政機關負責人訴訟法律知識的缺乏等，導致行政機關負責人出庭應訴率總體偏低。被訴行政機關負責人出庭應訴對行政爭議的有效解決、訴訟程序的順利進行、依法行政水平的提升以及領導干部法治意識的提高有著不可忽視的積極意義。然而該制度也存在著許多弊端，如行政機關負責人出庭形式化嚴重、出庭案件類型不明確、出庭應訴后的評價總結機制欠缺等。因此，需要不斷完善該制度及其配套法規，以提高行政執法水平，推動法治建設。

行政機關負責人；行政訴訟；出庭應訴

十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過《關于修改〈行政訴訟法〉的決定》。其中規定，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。行政機關負責人出庭應訴不僅拉近了官民的距離，緩和了近年來愈演愈烈的官民矛盾，而且有利于行政爭議的及時有效解決，促進行政機關依法行政觀念的提升。實際上，雖然被訴行政機關負責人出庭應訴制度在此次《行政訴訟法》修改中被明確規定，但在實際操作層面仍然存在一些問題，需要進一步改進與完善。

1 我國被訴行政機關負責人出庭應訴制度的現狀

我國《憲法》第86條規定：“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制。”第105條規定：“地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。”憲法是我國的根本大法，根據依法行政的原理，行政首長負責制同樣應該在行政法領域中予以落實。在本次《行政訴訟法》修改之前，關于“民告官”被訴行政機關應該由誰去應訴，我國并沒有專門的規定。舊《行政訴訟法》在第29條規定：“當事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟。”從這條規定不難看出，作為行政訴訟被告方的行政機關具有應訴人選擇權，即行政機關負責人可以選擇出庭或者由其代理人出庭。該規定賦予行政機關負責人回避與對方當事人對薄公堂的權利。

國務院《關于全面推進依法行政實施綱要》第28條規定，行政機關對于已受理的行政案件應當積極出庭應訴、答辯。該《綱要》的目的是：敦促作為行政訴訟當事人的行政機關積極出庭應訴，改變行政機關長期以來不真正參與行政訴訟，致使被告時常缺席訴訟的局面。但《綱要》沒有明確規定行政機關負責人必須出庭，這與舊《行政訴訟法》一樣，僅僅為行政機關負責人出庭應訴這一要求提供了間接依據。

從地方層面來看，自行政機關負責人出庭應訴這一制度理念提出后，全國各地針對該制度相繼出臺了相關文件，其中較為典型的有陜西合陽和江蘇海安兩地的文件規定。早在1998年6月，陜西合陽縣就率先在全國建立了行政首長出庭應訴制度，并下發了《關于貫徹行政首長出庭應訴制度的實施意見》，該實施意見規定“機關部門一旦成為被告，行政首長必須出庭應訴”[1]。之后，江蘇海安縣出臺了《關于進一步強化行政機關負責人出庭應訴答辯制度的意見》，對行政機關負責人必須出庭應訴作了具體規定，推動了行政機關負責人從消極應訴到積極參與的轉變[2]。與此同時，浙江、山東等省份也針對該制度出臺了一系列文件。經過數十年的發展，我國部分地區的行政機關負責人出庭應訴率雖有所提升，但仍然存在總體應訴率低、地區發展不平衡的情況。許多地區的行政首長出庭應訴率仍然不容樂觀，以惠州市為例，根據2013年行政審判案件數據統計，在應由行政首長出庭的案件中，其出庭應訴率為零[3]。

從現實狀況歸納來看，行政機關負責人出庭應訴率低的原因主要有以下幾個方面。

1.1 法律規定的不周延

根據舊《行政訴訟法》第29條的規定，行政機關負責人出庭應訴并不是強制性的，可以自由選擇是否出庭，或者由其委托的代理人出庭。在行政機關負責人面對比較棘手的案件時，為了避免對簿公堂的尷尬局面，逃避其應當承擔的責任，可以委托他人代理出庭。這種規定的結果是使行政首長獲得了選擇的權利。盡管在一些地方政府規章中對行政機關負責人出庭應訴作了強制性規定，但是，由于我國法律及地方規章對于行政機關負責人不出庭應訴的相關懲戒機制處于法規不完備的狀態，法律規定的不周延給了行政機關負責人不出庭應訴以可乘之機，因此，該規定的約束力較低、可操作性不強，使規定淪為一紙空文。

1.2 官本位思想仍較嚴重

傳統的行政關系中，行政機關和公民之間是管理與被管理的關系，行政機關較之于公民是強勢的一方。很多行政官員仍然存在著傳統的行政思維和嚴重的官本位思想，認為自己是管理者，作為被管理者的公民應該服從其管理。當公民將行政機關告上法庭，行政機關負責人出庭應訴時會覺得丟面子，有損自身形象。尤其是在行政機關敗訴以后，行政機關負責人往往覺得難以接受。

1.3 訴訟法律知識缺乏

《行政訴訟法》作為訴訟法的分支之一，是一部較為專業的程序法。我國在法制建設的歷程中，曾經走過重實體而輕程序的彎路，因此我國訴訟法出臺的比較晚，普及程度較低，且具有較高的專業性，因此，想要掌握法規程序必須具有較高的法律素養。在行政訴訟中，行政機關負責人不僅需要了解行政法領域涉案的相關實體規定，還需要了解行政訴訟的程序性規定，掌握訴訟的技巧。然而，現階段我國行政機關負責人的法律知識水平總體不高，訴訟法律知識尤為缺乏，也是行政機關負責人不愿出庭應訴的原因之一。

2 頒行被訴行政機關負責人出庭應訴制度的意義

在當前全面深化改革和推進依法治國的大背景下，將被訴行政機關負責人出庭應訴制度載入新《行政訴訟法》，對行政爭議的有效解決、依法行政水平的提升等方面具有積極的意義。

2.1 行政機關負責人出庭應訴有助于行政爭議的解決

近年來，行政爭議大量涌現，很多行政爭議的處理過程和結果并不能被民眾所接受，上訴率與申訴率都居高不下。以2010年的行政審判情況為例，在法院作出判決后，一審案件的上訴率達到78.8%，一審的再審率達11%，二審的再審率達41%[4]。針對這種現狀，被訴行政機關負責人出庭應訴能夠有效改善這一困境。首先，行政機關負責人出庭應訴為其與公民平等對話提供了契機。在現實中，由于行政相對人屬于弱勢一方，在行政訴訟中，行政相對人試圖通過與行政機關平等對話來獲得自身期望的公平正義，因此，若行政機關不缺席，且被訴行政機關負責人出庭應訴，會使行政相對人感受到來自強勢方行政機關的誠意，這一舉措為行政機關和公民之間的平等對話溝通提供了平臺，在一定程度上緩和了雙方的緊張關系，有利于行政爭議的解決。其次，行政機關負責人出庭應訴是了解行政相對人訴求和不滿的最直接方式，可為雙方矛盾的解決提供更為有利的條件。而實際上，由于《行政訴訟法》修改前對于行政機關出庭應訴只作了“當事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟”的規定，行政機關在作為被告時往往由直接責任人或行政機關的委托人參加訴訟，行政機關的負責人只能以間接的方式了解到案件的情況和當事人的訴求，不利于矛盾的解決。因此，行政機關負責人出庭應訴能夠及時了解民眾的真正訴求，針對被訴行政行為向行政相對人作出合理的解釋，可推動爭議及時有效的解決。

2.2 行政機關負責人出庭應訴可保障訴訟程序的順利進行

我國三大訴訟法均規定，訴訟雙方當事人地位平等。但是在日常的行政管理中，行政機關和行政相對人是管理與被管理的關系，因此，在行政訴訟中想要實現行政機關和行政相對人之間的平等，本身就有一定的難度。與此同時，行政機關負責人不出庭應訴，導致“民告官不見官”局面的出現，民與官之間形式上的平等都沒有實現，更不用說實現實質上的平等了。當事民眾會因此對行政機關產生更為不滿的情緒，激化了雙方之間的矛盾，不利于法治社會的構建。行政機關負責人出庭應訴，以一方當事人的身份與民眾面對面對爭議展開辯論對話，平起平坐，實現了形式上的平等，在庭審過程中，通過聽取行政訴訟原告的意見和訴求，針對被訴行政行為向原告作出合理的解釋，并對出現錯誤的行政行為采取相應的補救措施，有利于案件的公正審判和訴訟程序的順利進行。

2.3 行政機關負責人出庭應訴促進依法行政水平的提高

作為行政權力的統領者，行政機關的負責人不可能事無巨細地參與到每一次行政執法活動中并了解行政執法的每個環節，因此無法親身感受到行政執法活動中存在的不合理乃至不合法的行為。若其再沒有參與到訴訟過程中去，對行政爭議的焦點、結果、存在的問題等就不能有深入的了解和體會。對于行政機關敗訴的案件，若行政機關負責人不出庭應訴，便不能及時發現行政執法中的問題和癥結所在，也不會針對行政執法中存在的問題進行有效的解決，從而準確把握行政機關為人民服務的方向。行政機關負責人出庭應訴后也能夠給行政機關其他工作人員起到較好的領導帶頭作用，進一步提高依法行政的水平。

2.4 行政機關負責人出庭應訴有利于增強領導干部的法治意識

黨的十八大報告明確提出了“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”的要求。領導干部依法行政意識的形成不僅需要外在的宣傳教育，也需要行政機關負責人的切身體會感悟，即參與到行政訴訟庭審過程中，與對方當事人辯論說理。行政機關負責人出庭應訴制度的頒行，其意義不只是單純解決行政爭議，處理“民官矛盾”，更在于促使官員尊重法律、提高法治意識，從而踐行法治。

3 行政機關負責人出庭應訴存在的問題

行政機關負責人出庭應訴制度已經推行數年，在一些起步較早、文件規定較為規范的地區取得了良好的社會效果和法律效果，但是從整體上來說，仍然存在著出庭率較低、行政機關負責人消極出庭應訴的現象。歸納起來主要有下列問題：

3.1 行政機關負責人出庭應訴形式化嚴重

行政機關負責人出庭應訴制度在文件規定層面及實際操作層面都存在著形式化的問題。從相關文件制定的層面來說，無論是走在領先行列的江蘇、浙江等省份，還是一些后起的省份，針對行政機關負責人出庭應訴的規范性文件都具有相似性，一個省份參照另一個省份制定規范性文件，機械地仿效，沒有結合自己的實際情況，為制定文件而制定文件。有些省份在制定了相關文件后，并沒有將其落實，只是記載下來的一紙空文。從操作的層面來說，由于當前不少行政機關負責人法律知識欠缺、法律觀念薄弱，“官本位”“愛面子”思想嚴重，內心不愿意參與到庭審中去，但又不得不按照文件規定行事，出庭應訴是為了求應付，趕時髦，帶有作秀的成分,因此，到了庭審階段，常出現出庭不出聲，見官不見效的情況。

3.2 必須由行政機關負責人出庭應訴的法定情形不明確

《行政訴訟法》修訂后，總則中的第3條盡管對行政機關負責人出庭作了強制性規定，但仍給其留有不出庭的空間，即行政機關負責人因特殊情況無法出庭的，可以委托其他工作人員出庭，但是，對于什么“特殊情況”沒有明確的規定。在一些地方的規范性文件中，雖然對于行政機關負責人可以不出庭的情況有所涉及，但是規定的比較粗糙，例如地方性文件往往規定“有必要出庭的案件”需要行政機關負責人出庭，但對于什么情形屬于“有必要出庭”并沒有明確界定，缺乏可操作性。

3.3 行政機關負責人出庭應訴后的評價總結機制欠缺

修訂后的《行政訴訟法》對行政機關不到庭應訴，或者中途隨意退庭的情形規定了制約機制，但是對于行政機關負責人出庭應訴后的表現情況和結果并沒有形成制度性的規定。行政機關負責人出庭應訴的初衷是為了讓行政機關負責人參與到案件中，了解案件情況，促進爭議的解決，提高行政執法水平，但行政機關負責人出庭時應付審判，在法庭上很少發聲，甚至審判全程都不發聲[5]。對于這種應訴“不發聲”的表現如何評價總結？目前尚且沒有這方面與之配套的機制。

4 行政機關負責人出庭應訴制度的完善

現階段，無論是從國家的立法層面還是從地方的規范性文件層面，都對行政機關負責人出庭應訴制度進行了規定，雖然出庭應訴率在逐漸提高，但問題依舊存在，與之配套的機制仍需完善。

4.1 提升行政機關負責人法治意識，以消除出庭應訴的形式化傾向

各地行政機關在制定關于行政機關負責人出庭應訴的規范性文件時，常常出現盲目模仿、為制定文件而制定文件的現象，究其原因在于行政機關工作人員，特別是行政機關負責人的法治觀念薄弱，導致制定文件的形式化。與此同時，行政機關負責人因為官本位思想占據主導地位，礙于面子，被動出庭應付，導致出庭后不能針對行政活動的薄弱環節進行有效改進，從而使得該制度流于形式。為此，必須加強對行政機關負責人的法治教育，幫助其樹立正確的法治意識，從內心尊重法律，規制自己的行為，去除行政機關負責人出庭應訴的形式化傾向。

4.2 明確行政機關負責人必須出庭應訴的案件類型

必須由行政機關負責任人出庭應訴的法定情形規定過于模糊，導致行政機關負責人易逃避法律責任。“影響較大”和“有必要出庭”的抽象措辭使得行政機關負責人具有選擇權，在某種程度上，不利于行政機關負責人了解行政執法現狀，也不能發揮行政機關負責人在行政中的引領作用。為此，必須明確行政機關負責人出庭應訴的情形。綜合各地行政機關具有建設性的做法，具體來講可以包括以下類別：一是行政機關每一年度的第一起行政訴訟案件；二是社會影響較大的群體性案件；三是跨地區管轄案件；四是對群眾基本生產生活有明顯影響的案件等[6]。

4.3 完善行政機關負責人出庭應訴后的評價總結機制

行政機關負責人參加行政訴訟的表現好壞關系著行政爭議能否有效解決，為避免其被動應付出庭的局面發生，應設立出庭應訴后的評價總結機制。法官將行政機關負責人在庭審時的表現情況予以記載，設置打分等級，并在庭審結束后以司法建議等形式送達行政機關，使得行政機關負責人能夠對自己的表現予以充分了解，從而提高其應訴能力。與此同時，行政機關應該將行政機關負責人的每一次庭審表現、行政爭議的焦點、庭審結果和解決方案予以記錄，整理成檔案留存，以避免行政執法活動中出現類似問題。將行政機關負責人出庭應訴的次數和表現情況納入行政機關績效的考核指標，以敦促行政機關負責人從應訴觀念和能力上進行改進。另外，也可以考慮引入媒體輿論，進行適度監督報道。

綜上所述，盡管被訴行政機關負責人出庭應訴制度在立法規定層面仍有漏洞，在實際運行的過程中也存在操作性差、落實不到位的情況，但該制度的積極意義不可小覷。因此，必須從制度建設和立法規定兩方面來完善，加強立法、司法、行政三方面的溝通配合，使得被訴行政機關負責人積極參加行政訴訟，從而推動我國的法治建設。

[1]朱云峰，黃友學，劉文鼎.合陽行政首長出庭制度14年之調查[N].人民法院報，2012-08-20(05)

[2]陳廣娟，王志高，朱陳康，等.海安行政長官出庭應訴率100%[N].江蘇法制報，2010-08-16(A08)

[3]戴建.我市行政首長出庭應訴率為零[N].惠州日報,2013-10-31(A03)

[4]何海波.行政訴訟法[M].北京：法律出版社，2011：528-542

[5]章志遠.行政訴訟中的行政首長出庭應訴制度研究[J].法學雜志，2013(3)：94-104

[6]黃學賢.行政首長出庭應訴的機理分析與機制構建[J].法治研究，2012(10)：17-30

(責任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2015.08.011

2015-03-26

李夢媛(1990-)，女，安徽淮北人，研究生，主要研究方向：憲法學。

D912.1

A

1673-2006(2015)08-0040-04