農(nóng)業(yè)支持政策亟待調(diào)整和完善

□方向明 蔡海龍

加入世界貿(mào)易組織以來，我國貿(mào)易自由化和城鎮(zhèn)化快速推進。一方面農(nóng)產(chǎn)品進口快速增加，進口農(nóng)產(chǎn)品價格對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格的影響日益顯著，低價農(nóng)產(chǎn)品大量進口抑制了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲；另一方面勞動力、土地等生產(chǎn)要素價格快速上漲，生產(chǎn)成本不斷上升，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格競爭力進一步削弱，大宗農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)價格開始全面高于國際價格。隨著農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價差不斷擴大，我國農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控難度越來越大。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨價格“天花板”、成本“地板”和調(diào)控“空間”的三重擠壓。

1 我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨三重擠壓

1.1 市場開放程度高，農(nóng)產(chǎn)品價格的“天花板”封頂效應(yīng)日益顯著

入世后，我國農(nóng)業(yè)做出了廣泛而重大的承諾，我國已成為世界農(nóng)產(chǎn)品市場最開放的國家之一。市場開放后，農(nóng)產(chǎn)品進口快速增加，農(nóng)產(chǎn)品進口額從2001年的118億美元增加到2013年的1189億美元，年均增速為21.2%，2004年我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易由順差轉(zhuǎn)為逆差。國外低價農(nóng)產(chǎn)品大量進口對國內(nèi)價格造成了嚴重抑制，使得農(nóng)產(chǎn)品價格不能隨著國內(nèi)生產(chǎn)成本上升和需求增加而相應(yīng)提高，價格的“天花板”封頂效應(yīng)明顯，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到擠壓。

1.2 國內(nèi)生產(chǎn)成本激增，農(nóng)產(chǎn)品成本“地板”不斷抬升

從2008~2013年的5年中，三種糧食作物的平均生產(chǎn)成本上漲了82%。在成本的推動下，2008~2013年大米價格上漲了44%、小麥上漲了45%、玉米上漲了60%，農(nóng)產(chǎn)品價格漲幅低于生產(chǎn)成本價格漲幅，價格上漲使得國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品進一步喪失了價格競爭力，進口農(nóng)產(chǎn)品快速增加，國內(nèi)市場被進口產(chǎn)品過度擠占，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到擠壓。

1.3 國內(nèi)外價差擴大，農(nóng)業(yè)政策調(diào)控“空間”越來越小

“地板”越來越高，甚至超過了“天花板”，國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格出現(xiàn)倒掛。2013年8月以來，國內(nèi)糧、棉、油、糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品的價格均已超過國外進口產(chǎn)品到岸稅后價格。價差已經(jīng)成為近年來我國農(nóng)產(chǎn)品大量進口的重要驅(qū)動力，部分產(chǎn)品甚至在配額外大量進口，關(guān)稅和配額的防火墻作用已經(jīng)逐步消失。2011~2013年，食糖以配額外50%稅率的進口量分別為97萬t、180萬t和260萬t；2013年，棉花以配額外滑準稅進口189萬t，以配額外40%稅率進口51萬t。除了邊境保護政策外，國內(nèi)支持政策也是農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的重要手段。入世時，我國承諾取消出口補貼，更多地使用“綠箱”政策，“黃箱”的微量許可僅為8.5%（其他發(fā)展中國家為10%）。與產(chǎn)量和價格掛鉤的“黃箱”支持是增加國內(nèi)產(chǎn)量最直接有效的手段，但隨著國內(nèi)外價差的擴大，8.5%的微量許可空間顯得越來越小，同時政府的財政負擔也會越來越重。農(nóng)業(yè)政策調(diào)控空間受到擠壓。

2 未來農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整建議

面對這些巨大變化和挑戰(zhàn)，根本的出路在于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，但這是一個長期過程。短期來看，如何調(diào)整和完善農(nóng)業(yè)支持和保護政策,提高政策精準性和指向性是保障農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的重要途徑。

從政策目標看，要形成中央保戰(zhàn)略、地方保特色的目標架構(gòu)。由于目前我國財力相對有限，尚不具備全面大規(guī)模補貼農(nóng)業(yè)的能力，對于補貼區(qū)域和補貼產(chǎn)品的選擇，要緊緊圍繞政策目標確定補貼產(chǎn)品和補貼區(qū)域的優(yōu)先序，從而增強政策的針對性、指向性和有效性。小麥和水稻是口糧，玉米是重要的飼料糧，保障這三大谷物的有效供給是保障糧食安全的關(guān)鍵，因此，中央財政應(yīng)主要補貼三大糧食作物，考慮到糧食主產(chǎn)區(qū)對糧食產(chǎn)量的貢獻，應(yīng)向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜；考慮到農(nóng)民增收的政策目標，除三大谷物外其他的糧食產(chǎn)品、畜產(chǎn)品以及地方特色經(jīng)濟作物的補貼政策，中央可不做具體規(guī)定，由地方政府根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要自主確定，中央給予必要的資金扶持，并實行目標考核。

從補貼對象看，應(yīng)由廣大農(nóng)戶向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體延伸。近些年來，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體日益多元化，除了傳統(tǒng)的小規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶外，家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展很快，農(nóng)業(yè)補貼政策應(yīng)把這些經(jīng)營主體納入到政策對象中來，新增的補貼資金應(yīng)該重點向適度規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。

從補貼產(chǎn)品看，要針對不同產(chǎn)品設(shè)計差異化的價格支持政策。以糧食為例，大豆的價格“天花板”很低，提高生產(chǎn)者價格水平的空間非常有限，政策設(shè)計要注重收入支持；而大米、小麥和玉米的配額和關(guān)稅仍然能夠起到防火墻作用，價格“天花板”相對較高，要充分利用這種價格空間，通過提高最低收購價或提高目標價格等手段，在國際規(guī)則允許范圍內(nèi)加大對這些產(chǎn)品的價格支持。

從補貼機制看，應(yīng)注意脫鉤補貼與掛鉤補貼相結(jié)合。如果從增加糧食產(chǎn)量的角度考慮，完全實施掛鉤補貼政策的效果最明顯，但存在市場扭曲，操作成本較高，并且勢必會突破8.5%的微量允許；如果完全實施脫鉤補貼，由于糧食生產(chǎn)的比較收益低，農(nóng)民將會減少或放棄糧食種植，從而導(dǎo)致糧價上漲，不利于糧食安全，影響社會穩(wěn)定。綜合考慮上述因素，我國農(nóng)業(yè)補貼政策應(yīng)實行脫鉤與掛鉤相結(jié)合的補貼政策。對于目前面向廣大農(nóng)戶的存量補貼政策，應(yīng)通過適當?shù)恼{(diào)整和合并后實行脫鉤補貼；對于增加糧食產(chǎn)量的增量補貼資金，實行掛鉤補貼。

從國際規(guī)則看，要用足“黃箱”補貼空間并創(chuàng)新“綠箱”補貼措施。一方面，“黃箱”支持是增加國內(nèi)產(chǎn)量、提高農(nóng)民收入最直接有效的手段。另一方面，“綠箱”政策是農(nóng)業(yè)補貼政策改革的方向。目前我國“綠箱”政策使用不足，要在充分考慮市場機制作用的基礎(chǔ)上創(chuàng)新“綠箱”措施，為農(nóng)業(yè)補貼政策改革打好基礎(chǔ)。