深化農村土地制度改革的調查與思考

□呂永興

1 農村土地制度改革概況

1．1 實行了“五統一”的農地征用制度

本文以湖北省武穴市為例。2009年以來，武穴市在農村土地征用制度改革方面進行了積極的探索。該市以土地儲備供應中心為平臺，通過實施土地收儲制度，強化政府征收土地權力的唯一性，實現政府高度壟斷土地一級市場。堅決實行建設用地統一規劃、統一征收、統一儲備、統一供應、統一管理的“五統一”制度。湖北省武穴市國土部門代表市政府行使征收土地主體職責，負責宣傳征地政策、簽訂征地協議、組織報批材料；市土地儲備中心負責土地統征前期事務性工作及土地儲備；鎮處村規劃、國土部門只面對市土地儲備供應中心一家。任何單位和個人不得與農戶私訂征地協議，或以租代征形式非法使用集體土地。具體征用標準見下表：

適用范圍 年產值標準 征地補償標準I類區域 武穴辦事處1600元/667h m232000元/667h m2 I I類區域 刊江、田鎮辦事處、龍坪鎮、1500元/667h m230000元/667h m2Ⅲ類區域梅川、花橋、余川、大金、石佛寺、四望、大法寺鎮、萬丈湖辦事處1400/667h m2，23800元/667h m2執行文件依據《湖北省征地統一年產值標準和區片綜合地價的通知》（鄂政發【2009】46號）

1.2 建立了完善失地農民的安置機制

（1）實施被征地村實行留地安置、留地發展政策，保障農民政策選項權益。為了保持村級經濟的可持續發展，市政府對于被征地面積較大的村實行留地發展政策。原則上按所在村（社區）版圖面積的10%預留給村作為該村（社區）級集體建設用地。留用地由村（社區）集體用于商業、工業項目按規劃自主開發經營，發展壯大村（社區）級集體經濟。（2）加大民生傾斜力度，實行征地激勵政策。市政府對武穴辦事處、刊江辦事處轄區范圍內的村（社區）每征收一畝土地，一次性獎勵1~2萬元，對田鎮工業新區、火車站工業園規劃范圍內的村（社區），每征收一畝土地，一次性獎勵0.5萬元。（3）逐步完善被征地農民保險政策，建立被征地農民保障體系。《市人民政府關于進一步加強城鄉規劃建設和土地管理工作的決定》(武政發[2012]15號)文件規定，自一個村（社區）一個區域內70%農戶簽訂征地協議之日起，90日內由市財政局籌集資金、人社局負責辦好被征地農民的基本養老保險。堅持同征同保的原則，被征地農民養老保險費中個人承擔7000元，村（社區）集體部分的資金15000元由市財政承擔。同時，建立被征地農民養老保險風險準備金，從土地凈收益中撥付5%到市財政被征地農民社會養老保險基金專戶。

1.3 積極推行土地增減掛鉤連帶制度

城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區（以下簡稱項目區），通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。實質是將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地，實現土地這一生產要素在城鄉之間的流動。2011年以來，武穴市緊緊抓住全省城鄉建設用地增減掛鉤的大好機遇，以土地綜合整治為抓手，穩妥規范推進掛鉤項目，破解了用地難題。截止目前，全市共計整理復墾土地117hm2，保障了龍坪鎮、馬口工業園、刊江團山工業園等重大項目及時落地和基礎設施用地需求。

2 現行土地征用制度存在的主要問題

2.1 建設用地增長態勢迅猛，基本農田保護問題日益突出

土地是不可再生的資源。國家實行嚴格的耕地保護政策，法律明文規定各省劃定的基本農田應占本行政區域內耕地的80%以上。武穴市工業經濟較發達，近年來進行較大規模的工業園區、科技園區的開發建設，工業企業發展迅速，項目用地量越來越大；同時隨著城市化進程的推進，城市規劃正在相應作出調整，城市建設用和農民建房用地面積在不斷擴大，這就給基本農田保護工作帶來了較大的難度。

2.2 征用補償設計標準偏低，失地農民的利益難以保障

由于我國對征地補償實行的是“適當補償”原則，土地補償的范圍過窄，只補償直接損失，不補償間接損失，且補償標準過低。2004年11月，國土資源部下發了《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，在農民征地補償標準上有所突破，即使這個指導意見，其制定的農民征地補償費標準仍然過低。按此標準，一畝糧田的補償平均也就30000元左右，而這塊地的使用權拿到二級市場上掛牌拍賣，最少的價格也有二三十萬元，優等地還遠不止這個數字。造成這種狀況，主要原因有三：其一、現在國家實行的土地補償費的標準依然由該耕地前三年的平均畝產值決定，沒有能體現被征用土地的市場價格。其二、征地范圍隨意擴大。無論是國家公益事業建設項目，還是房地產開發經營、工業企業用地，都可以對農民集體土地實施征用，而且征地補償標準是一樣的。其三、土地收益分配上劃。補償收益分配政府上劃，大量補償收益用于城鎮化建設，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。而且在目前的實際做法中，往往還存在各種理由降低征收補償的手段，這就再一次使失地農民利益遭受損害。

2.3 農村社會保障制度責任主體缺失，影響失地農民的生活保障

我國是農業大國,土地是絕大多數農民的安身立命之本。由于農村不象城市那樣建立起統一的社會保障。在農村,失地農民首先關注的是眼前利益,他們考慮的通常都是通過征地能得到多少征地補償費用,由于習慣了“日出而做,日落而息”的傳統耕作方式,再加上農村本身條件的局限性,他們不會也不可能對失地后的生活做出較好的安排,一般的農村集體經濟組織也不會將本來就不多的土地補償款給農民購買社會保險,且絕大多數失地農民屬于沒文化、沒資金、沒技術的弱勢群體,想創業非常難。國家雖然針對失地農民采取了一定的安置措施,但這些安置措施只是風起云涌的征地潮中的杯水車薪,大多數失地農民都是領到一次性貨幣補償費后自謀出路,于是很多失地農民拿著征地補償費坐吃山空后生活就陷入困境。與其失地后過著那種毫無保障的生活,還不如守著自己的三分田，這也是為什么許多農民死活不同意征地的重要原因。

2.4 涉農政策監督機制尚不健全，損害了農民合法權益

當前由于農村集體產權關系混亂，產權主體不清，有些地方甚至存在村干部憑借權力分割征地補償款，致使農民不能享受到應有利益。為有效保護被征地者的合法權益，其它國家和地區除設立土地決策、咨詢、執行機構外，還專門設立仲裁機構裁決征收者與土地所有者之間的爭議，以保證土地征收的合理性與公平性，如香港設立土地審裁處，法國設立征收裁判所等。我國就缺乏這樣一個機構來裁決征收過程中的爭議，矯正不當、違規征地行為進而保護農民權益。對農地征收補償款的分配、使用監管不到位，導致補償金發放不暢、分配混亂，克扣、貪污屢禁不止，極大損害了農民合法權益，嚴重影響耕地保護，阻礙市場經濟的健康、和諧發展。

3 深化土地征用管制制度的改革路徑與優化

3.1 合理開發利用優化配置土地資源

快速的經濟發展和城市化進程的推進，建設用地的供求矛盾是不可避免的，而國家規定的基本農用田保護率，在今后的幾年中不可能有較大的調整和突破。那么，應當積極利用現有的土地政策，因地制宜，統一規劃，合理開發，優化配置土地資源。一是大力整理土地。進一步制定和完善土地整理規劃和計劃，建立征地調節基金制度，并制定相應的配套措施和獎勵措施，以最大限度地彌補全市建設用地指標的缺口。二是科學規劃，合理開發現有土地資源。經營土地是政府經濟管理活動中的重要內容，經營土地不能簡單地只是“以地生財”，應該包含土地資源和土地資產并重管理兩方面內容。通過科學規劃，合理開發，實現土地資源的優化配置，為城市經濟長期、穩定、健康發展提供資源保障。三是堅決禁止圈地現象，提高工業用地利用率。對于那些沒有明確的建設項目，或資金沒有落實的項目，要嚴格禁止征地行為，違者要依法嚴肅處理。

3.2 出臺征收以土地使用費主導的涉農土地保護門檻政策

起征土地使用費，制定單位面積投資強度、產值、稅收、安置就業人數、就業人員工資收益等量化指標，根據項目的投入資金量確定建設面積，項目投產后，對單位面積產值、稅收、安置就業人數、就業人員工資收益未達到標準的征收土地使用費。同時加大對集體土地的管理力度，對擅自改變集體土地用途，按標準征收土地使用費。

3．3 運用以市場價格為基礎進行征地補償的導向剛性杠桿

土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑。征地補償必須以土地的市場價格為依據，按市場50%的標準進行補償。土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，實行土地收益二次分配制度，使補償收益更多地偏向失地農民和農村集體經濟組織。農村集體經濟組織所得份額應用于本集體經濟組織內的生產建設，如興修農田水利建設，購置農機具，幫助農民引進先進的農業科學技術，更新品種，提高農業單產，同時還可進行鄉鎮企業的建設，為失地農民提供更多的就業機會。總之，土地補償收益必須進行合理的分配和使用，真正體現農民的利益，只有這樣，才能真正體現產權工作的經濟利益。

3.4 建立被征地農民的養老保險制度

解決失地農民長遠生活保障問題，根本途徑是建立和完善失地農民社保制度。要從政策上、經濟利益上引導農民積極自愿參加社保。一是參加養老保險的資金負擔。完善建立征地農民養老保險基金制度，資金來源原則上從土地出讓金中劃出一部分。這樣，就能在很大程度上減輕農民繳納養老金的負擔，也能促使絕大多數農民自愿參加養老保險。二是對男60歲以下，女55歲以下的被征地農民的生活保障問題，可以從征地補償費中的“基本農田投入補償費”中列支，將這部分資金按最低生活費逐月發放給被征地農民，用于解決這些年齡段的失地農民的基本生活問題。三是應積極培育社會就業的中介機構，對被征地農民進行就業培訓，培訓經費可以從土地出讓金中列出一小部分，提高失地農民的勞動技能，幫助他們就業創造條件，從根本上解決失地農民的生活問題。

3.5 拓寬失地農民安置途徑

實行先安置，后征用的土地征用安置辦法，采取多元安置途徑，優先進行農業安置，規范留地安置，推進被征地農民社會保障資金的落實。在一些通過土地整治增加了耕地以及農村集體經濟組織預留機動地較多的村，征地時應優先采取農業安置方式，將新增耕地或機動地安排給被征地農民，使其擁有一定面積的耕作土地，維持基本的生產條件和收入來源。在區位優勢較好地區，探索建立農民經濟合作組織，創造收益后農民可入股分紅。

3.6 建立征地補償款預存制度

為防止拖欠征地補償款，確保補償費用及時足額到位，應建立征地補償款預存制度。在組織用地報批時，根據征地規模與補償標準，測算征地補償費用，由政府提前繳納預存征地補償款。用地經依法批準后，根據批準情況對預存的征地補償款及時核算，多退少補。征地批后實施時，按照確定的征地補償安置方案，及時足額支付補償安置費用；應支付給被征地農民的，要直接支付給農民個人，防止和及時糾正截留、挪用征地補償安置費的問題。