新時期農村土地承包經營權的路徑選擇

□ 霍振山

1 前言

2002年，我國《農村土地承包法》的通過，對農村土地承包經營權進行了定義完善并對其可操作性予以加強；即農村土地承包人對其依法承包的土地（包括耕地、草地、林地以及其它合法農業用土地）享有占有、使用、收益以及一定處分的權利。農村土地承包經營秉承公開、公平、公正的基本原則，核心意義在于平衡處理國家、集體、個人三者間的利益關系。

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次將承包經營權抵押與擔保權能賦予廣大農民，并全面啟動了完善承包地處置權能的改革。兩年后，中央下發一號文件——《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》，探索農村集體所有制有效實現形式，而其探索的核心正是完善承包地處置權能。

新時期下，以我國“三農”發展進程與相關政策制度為基礎，結合社會主義市場經濟發展趨勢與規律，對農村土地承包經營權制度進行創新思考與剖析，對其未來走向以前瞻性的理論探討與實踐意義探尋[1]。

2 政策制度——土地承包經營權登記

農村土地承包經營權確權登記頒證工作，對于穩定土地承包關系、完備農村基本經營制度有重要意義。農村土地承包經營權登記工作，具體來講，可以使農民依法享有土地權益、獲得更多財產權利、促進土地流轉、推進農業規模經營；從更高層次來看，這一登記制度可以完善農村治理體系、維護農村和諧穩定，是事關農業、農村長遠發展與農民切身利益保障的重大舉措與創新路徑選擇[2]。

農村土地承包經營權確權登記頒證，以《物權法》、《農村土地承包法》等法律規定為基準，由縣級農村土地承包管理部門對農戶家庭承包土地的地塊、面積、位置等信息及其變動情況記載于登記簿，由縣級以上地方人民政府頒發農村土地承包經營權證書，明確農民對承包土地的各項權益。土地是農民的命根子，權屬不清，心中難安。而農村土地承包經營權的物權保護，通過確權，土地有了“身份證”，農民吃下了定心丸，更愿意把土地流轉出去，從土地中解放出來[3]。農村產權要素流動起來，農民“口袋里”的家產會自愿、自然地釋放出來，為下一步土地流轉打下堅實基礎。

3 市場金融——土地承包經營權抵押、擔保

近年來，全國很多地方都嘗試性地設立了土地中介機構，例如山東省諸城市的“土地信托中心”、寧夏回族自治區平羅縣的“土地信用合作社”，等等。就如同存款一樣，農戶先將土地承包經營權存入土地合作社或信用中心，由其代為尋找目標客戶，再向客戶（農業大戶、農資企業等）貸出所吸納的土地承包經營權，在一進一出、一買一賣的交易過程中，土地信托中心和農戶獲得利益。但是，在此類交易過程中還存在著諸多問題；例如，土地承包經營權估價規則和評估標準尚不規范統一，農戶在進行土地承包經營權抵押時與地方土地信托中介、與目標受眾間的信息透明對稱、公平對等合作等方面還有所缺失[4]。目前出現的土地信托組織可以稱為是“土地銀行”的雛形，但由于其不直接開展土地金融業務，經營模式尚不符合真正意義上土地銀行的標準，故需要不斷總結全國各地區試點經驗，借鑒國外土地銀行實踐成果，結合自身農村社會現狀，適時制定頒布相關法律法規，如同國家開發銀行等政策性金融機構一樣，不斷探索土地承包經營權與金融市場有機結合的良好路徑。

4 法律保障——土地承包經營權流轉保護

早在上世紀九十年代中期，“土地承包經營權流轉”這一概念已被提出，《國務院批轉農業部〈關于穩定和完善土地承包關系的意見〉的通知》中明確提出建立土地承包經營權流轉機制，即土地承包經營權可依法采取出租、轉包、轉讓、互換等其它方式進行流轉。

由于土地承包經營權與農民生計息息相關的特性，其流轉全面開禁后，眾多疑慮在一段時期內并未完全消解；我國農村社會保障制度尚處于初級階段，廣大農民所享受的社會保障還不完備、還不能解決主要的后顧之憂，故農戶們“身家性命”的流轉需要法律制度強有力的支持與保護，相關法律規定的路徑選擇直接關聯土地承包經營權流轉的成敗存亡。例如，現實中，傳統農戶在與大戶、工商資本的競爭中處于絕對弱勢，行政性力量介入承包地經營權流轉，所以必須建立健全相關處置權法律保護制度，保證承包地處置權在自愿、公開、公平、公正的條件下行使，避免強制農戶參加合作社、變相剝奪權利人處置權能等情況的發生。此外，需要為出讓土地承包經營權的農戶提供就業與生活方面的底線保護，土地承包經營權的市場運作會帶來財產利益，但市場風險也隨之產生，建立健全保障制度是避免失地、失業農民大量出現的重要配套舉措[6]。最后，建立承包地抵押、擔保的再保險制度，建立政府性的再保險公司，代表政府贖回擔保、抵押后面臨處置問題的承包權或經營權，并設立專門的委員會，決定這些產權的處置問題。

5 結論

新時期下，農村土地承包經營權的調整、改進與完善大有可為，與不同類別的政策引導模式、與不同階段的經濟金融趨勢相互結合，持續研究探索新的路徑選擇，對我國農村事業的發展和農民生活水平的提高具有劃時代的重要意義。

[1]江必新.國家治理現代化基本問題研究[J].中南大學學報(社會科學版),2014(03)

[2]魯勇睿.土地承包經營權之權利束與權利結構研究[M].北京:法律出版社,2011

[3]周英.農村土地生產要素市場化內涵辨析及建設性思考[J].改革與戰略,2008(10)

[4]丁關良.土地承包經營權制度立法研究[M].北京:中國農業出版社,2009

[5]王忠林.我國農村土地流轉的市場機制及相關問題探析[J].齊魯學刊,2011(01)