PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用研究

□何文勝

城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市生存和發(fā)展所必須具備的工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的總稱。完備的城市基礎(chǔ)設(shè)施,對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展有著重要影響,是城市可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

長(zhǎng)期以來(lái),城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理等各項(xiàng)活動(dòng)基本上是由政府承擔(dān),其結(jié)果是政府財(cái)政不堪重負(fù)。特別是近幾年，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的不斷加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資成倍增長(zhǎng)，政府債務(wù)不斷增加，造成了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此,公共部門迫切需要尋找新的更為有效的方式來(lái)解決城市基礎(chǔ)設(shè)施的資金來(lái)源，以提高政府管理效率并減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

采取公司合伙的PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行,將適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府規(guī)制相結(jié)合,可以在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的同時(shí)也給企業(yè)帶來(lái)利潤(rùn),同時(shí)也能夠增強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的能力。

1 城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)存在的問(wèn)題

通過(guò)研究，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式目前存在的問(wèn)題主要有：（1）投資主體單一，且融資渠道狹窄。一般是政府為投資主體，主要方式以銀行貸款為主；（2）管理和運(yùn)營(yíng)體制落后，資金利用效率和建設(shè)效率較低，對(duì)社會(huì)資源配置沒(méi)有充分利用；（3）缺少法律法規(guī)的管制。

2 引入PPP管理模式

為化解我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的融資難和債務(wù)危機(jī)問(wèn)題，國(guó)家財(cái)政部專門成立了包括金融、經(jīng)建、預(yù)算、條法、國(guó)庫(kù)、國(guó)合等為成員的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用。

2.1 PPP模式簡(jiǎn)介

PPP(Public-Private Partnership),中文直譯為“公私合伙制”，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是公共工程項(xiàng)目融資的一種模式。在該模式下，政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成相互合作關(guān)系。通過(guò)這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 PPP模式的特征和優(yōu)勢(shì)

（1）PPP的運(yùn)行具有三個(gè)重要的特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在PPP模式中,公私雙方通過(guò)合理的風(fēng)險(xiǎn)配置,發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),共同合作達(dá)到共贏,同時(shí)也能夠更好地滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的要求。

（2）PPP模式主要優(yōu)勢(shì)如下：一是能夠?qū)崿F(xiàn)融資和投資主體多元化。利用私營(yíng)部門來(lái)提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能,促進(jìn)了投融資體制改革。二是能夠降低項(xiàng)目費(fèi)用。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項(xiàng)目的規(guī)劃、可行性研究、設(shè)計(jì)和融資等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程,保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，縮短前期工作周期,使項(xiàng)目費(fèi)用降低。三是政府和民間部門合作能夠發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。四是能夠合理分配風(fēng)險(xiǎn)。由于政府分擔(dān)了項(xiàng)目部分風(fēng)險(xiǎn)，減少了承建商與投資商的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。

基于以上PPP模式的優(yōu)勢(shì)和特征，充分運(yùn)用PPP模式到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中勢(shì)在必行。

3 PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的具體運(yùn)用

對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)而言，采用PPP模式其主要運(yùn)作思路是：首先 公共機(jī)構(gòu)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施及城市公用事業(yè)建設(shè)的需要，以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)選擇某一民營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行伙伴式合伙，雙方共同參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)及可行性分析等項(xiàng)目前期工作，確定好風(fēng)險(xiǎn)的分配方案，由持有特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議的民營(yíng)機(jī)構(gòu)組建項(xiàng)目公司，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及移交等工作，在此過(guò)程中雙方相互協(xié)調(diào)，共同對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。

在實(shí)際工作中應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài)來(lái)確定選擇PPP管理模式。

1、對(duì)于建成并可運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用出售、租賃、合同承包等形式與民間資本合作，向民間資本發(fā)放特許經(jīng)營(yíng)權(quán)證，由民間資本進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。民間資本可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過(guò)政府向使用者收費(fèi)。通過(guò)政府和民間資本的合作，提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用與運(yùn)營(yíng)效率。在出售和租賃的形式中，還可以為政府置換和融通資金，從而支持和從事新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2、對(duì)于擬擴(kuò)建和改造的現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用LBO（租賃－建設(shè)－經(jīng)營(yíng)）、BBO（購(gòu)買－建設(shè)－經(jīng)營(yíng)）等形式與民間資本合作，這樣可以加快基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)、改造的速度并提升基礎(chǔ)設(shè)施的功能，同時(shí)還能為政府籌集一定的資金。

3、對(duì)于新建的基礎(chǔ)設(shè)施，政府可以采用BOT、BTO、BOO等形式與民間資本合作，為新建基礎(chǔ)設(shè)施融入民間資本，同時(shí)提高資金的使用效率和提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。

4、PPP模式在軌道交通建設(shè)中主要以出讓線路經(jīng)營(yíng)權(quán)為主。線路完全由政府投資建設(shè),建成后委托有運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理和相關(guān)資源開(kāi)發(fā)。社會(huì)投資人由政府通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇,以特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)作為標(biāo)的。運(yùn)營(yíng)公司可以是社會(huì)投資人獨(dú)自組建,也可由政府和社會(huì)投資人共同出資組建。運(yùn)營(yíng)公司只有使用管理權(quán),承擔(dān)專業(yè)化的運(yùn)營(yíng)職能,采取商業(yè)化的運(yùn)營(yíng)模式以實(shí)現(xiàn)公司盈利,政府負(fù)責(zé)監(jiān)督、規(guī)范運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)營(yíng)。

4 改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式的對(duì)策建議

基于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中存在的問(wèn)題以及PPP模式的特點(diǎn)，政府在以后的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中應(yīng)采取一些積極的政策和措施。

1、轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)和市場(chǎng)監(jiān)督能力，提高基礎(chǔ)設(shè)施投資效益。

2、實(shí)行投資主體多元化，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行分類。

3、完善基礎(chǔ)設(shè)施投資決策和管理體制，形成更加有效的城市基礎(chǔ)設(shè)施供給。

4、發(fā)展直接融資，完善間接融資，擴(kuò)大融資渠道，廣泛有效地運(yùn)用社會(huì)資本。

5、完善對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的激勵(lì)機(jī)制和考核體系，提高私人資本對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與程度，建立基于城市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化融資方式的信息披露制度

6、盡快制定城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的投融資法律法規(guī)。

采取公司合伙的PPP模式進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行,將適度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府規(guī)制相結(jié)合,可以在實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的同時(shí)也給企業(yè)帶來(lái)利潤(rùn),同時(shí)也能夠增強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)展的能力。

1、王灝.加快PPP模式的研究與應(yīng)用,推動(dòng)軌道交通市場(chǎng)化進(jìn)程[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2004(1)

2、柯永建、王守清、陳炳泉.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)[J].建筑經(jīng)濟(jì),2008年（4）

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