中國公共教育及其政策轉型：背景及實現條件

李西順

政府是公共教育價值及公共教育資源的配置主體,政府管理體制的轉型深刻影響了公共教育及其政策的價值轉向及政策范式轉型。在中國的政府管理體制改革方面,服務型政府的建設,進一步促使公共教育及其政策范式從民力教育轉向民生教育。筆者所關心的問題是：在政府管理體制轉型的背后還有哪些因素共同促使了公共教育及其政策范式的這種轉型?為了順應并引領該轉型趨勢,中國當前的公共教育及其政策范式尚需做出怎樣的調整與改革?本研究擬主要從公共政策學及公共教育學的理論視域來審視這些問題。

一、公共教育及其政策轉型的社會背景分析① 王紹光：《從經濟政策到社會政策：中國公共政策格局的歷史性轉變》,《公共管理研究》2007年第3期。

(一)社會矛盾的凸顯

從改革開放至20世紀90年代中期,中國政府的施政重點在于加速經濟發展。政府堅持“效率優先”的政策價值取向,政策范式屬于較為典型的經濟增長型,或稱GDP型。20世紀90年代中期,中國的總體基尼系數升至0.45,按照國際通行標準,已經達到嚴重不平等的程度。此后,諸如失業、城市貧困等問題凸顯出來。在農村,90年代后期糧食和其他各類農產品供過于求,農民收入總體增長緩慢。這些社會矛盾的凸顯對社會公共政策(包括教育政策)范式的轉型提出了迫切需求。

(二)政府財政汲取能力的增強

政府財政實力的增長為上述轉型需求提供了重要的物質基礎。據國家統計局有關材料顯示,近年來中國政府的綜合財政收入飛速增長,財政汲取能力日益增強并顯示出穩健強勁的持續內驅力。財政部2015年1月30日發布的數據顯示,2014年中國一般公共財政收入140350億元,比上年增加11140億元,增長8.6%。而且,據最新數據顯示,2015年上半年累計中國財政收入79600億元,比2014年同期增長6.6%,同口徑增長4.7%。中國政府的財政汲取能力持續提升。

(三)社會公共政策議程設置模式的調整

王紹光認為,任何一個社會都會面臨各種各樣的挑戰,但政府應對挑戰的各種資源卻是有限的,故應對各種挑戰的重要性進行排序,該排序在公共政策學中被稱為“議程設置”。換言之,在具體決策之前,政府必須做出抉擇,對處理的挑戰應有所取舍,有先有后。在中國,利益相關者的博弈、非政府組織的參與、大眾傳媒的轉型及互聯網的迅速興起,眾多方面的社會壓力對中國社會公共政策的議程設置模式產生了巨大影響。其中,最重要的表現就是民生問題凸顯出來。在此情狀下,效率至上的經濟型政策范式已經不能適應中國社會轉型背景及時代訴求,進一步改革成為必然。

(四)政府管理體制的轉型：由管制型政府到服務型政府

傳統管制型政府的特征是自上而下的科層制。中共十六屆三中全會之后,作為取代管制型政府的一種新模式,“服務型政府”理念迅速引起學術界的廣泛關注及政府管理部門的高度重視。隨后,服務型政府的理論研究成為公共管理的重要內容,政府部門也開始在實踐中逐步探索服務型政府的建設。2004年2月21日,溫家寶在中央黨校省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業儀式上正式提出“建設服務型政府”,2006年的《政府工作報告》中“服務”的執政理念再次得以重申①鄧鴻偉：《我國服務型政府研究述評》,《陜西職業技術學院學報》2006年第2期。。

“服務”,從一般意義上理解,主要指為集體(或別人)利益或為某種事業而工作。著名學者白仲堯先生認為,“服務是人際間的一種交往方式,即一些人根據他人的意愿和要求而進行的某種活動”。因此,“所有的服務,最低限度是有兩個人進入角色,一個是服務的消費者,他提出需要,支配‘他人’為滿足自己的要求而活動；另一個是服務的提供者,他則是根據‘他人’的要求,即在‘他人’的支配下進行恰當的活動,以達到‘他人’的目的。依此意義而言,服務型政府是公共產品及公共服務的提供者,其目的是為了滿足公共民眾的正當需求。故此,服務型政府就是把為公眾服務作為政府存在、運行及發展的根本宗旨的政府②張康之：《限制政府規模的理念》,《人文雜志》2001年第3期。,就是在公民本位、社會本位指導下,在整個社會民主秩序的框架內,通過法定程序,并按照公民意志組建起來,以為公民服務為宗旨,實現服務型職能并承擔服務責任的政府③劉熙瑞：《服務型政府—經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》,《中國行政管理》2002年第7期。。服務型政府的核心內涵在于突出“以民為本”的理念,明確政府最重要的職能在于為全體民眾提供公共產品和公共服務,強調“民本位、社會本位、權利本位”的民主思想。

服務型政府理念的提出標志著政府管理體制由“管制”向“服務”轉變,公民由被管制者轉化為支配者,組建政府的目的是更好地為全體公民服務。由管制型政府到服務型政府的轉型為政策范式的轉型奠定了堅實的基礎。

(五)社會政策范式的轉型：由經濟型政策到社會型政策

1.政策價值取向的轉變——由效率至上到民生公正

從改革開放到20世紀90年代中期,受“經濟至上、效率至上”的新自由主義思潮影響,經濟增長成為中國政府制定社會公共政策的首要價值取向,“效率”以絕對優勢壓倒了“公平”。隨著社會矛盾的凸顯及外壓模式的形成,SARS的出現成為轉折的指示器：經濟發展不是發展的全部,社會發展同樣重要,經濟發展只是實現民生的手段而非發展的最終目的,民生才是最終目的。在此背景下,服務型政府、科學發展觀、和諧社會等重大理念開始確立并逐步完善,這標志著中國政府公共政策的價值取向發生了重大轉變：效率至上轉變為民生公正,“又快又好地發展”轉變為“又好又快地發展”。

2.政策范式的轉型——由經濟型政策到社會型政策

建基于托馬斯·庫恩(Thomas Kuhn)提出的科學范式理論,彼得·霍爾(Peter Hall)在研究公共政策制定的過程(社會學習過程)中率先使用了“政策范式”概念(Hall,1993)?；魻栒J為,政策范式(policy paradigm)指的是鑲嵌在政策制定者頭腦中的知識框架(intellectual framework)。政策范式不僅支配著政策目標和政策工具的選擇和設置,而且還決定著政策制定者對其想要解決問題之認識,政策范式代表著政策行動的框架①岳經綸、郭巍青：《中國公共政策評論》(第1卷),世紀出版集團、上海人民出版社,2007年版第1頁。?；魻栠M而將政策制定視作一個包含三個關鍵變量的過程：指導屬于特定領域之政策的總體性目標(overarching goals),為了實現這些目標所采用的手段或政策工具(instruments),以及這些工具的精確設置(precise settings)②Hall,P.A,1993,“Policy Paradigms,Social Learning and the State：the Case of Economic Policy-making in Britain”,Comparative Politics,3(25)：278.?；魻栠M而把這三種變化分別命名為“第一序列變化”(first order change)、“第二序列變化”(second order change)、“第三序列變化”(third order change)。第一序列變化指的是基本政策工具的使用程度(或設置)的變化,第二序列的變化指的是據以實現政策目標的基本技術(工具)的變化,即采用新的政策工具。第三序列變化指的是政策的三種構成要素的變化,也就是政策目標的改變。這三個層次或序列構成了霍爾所說的政策制定中的“社會學習”過程。依照霍爾的觀點,前兩個序列變化發生在一個相對封閉的政策網絡中,其累積不會導致第三序列的變化。但是,當異常事件(anomalies)(例如2003年的SARS疫癥肆虐)累積時,就容易導致第三序列的變化,范式轉移開始發生。在范式轉移的發生過程之中,權威核心的轉移是關鍵部分,最后,導致重大的范式轉移過程不可能局限在國家內部,最終會受到更廣泛的社會辯論的影響③Hall,P.A,1993,“Policy Paradigms,Social Learning and the State：the Case of Economic Policy-making in Britain”,Comparative Politics,3(25)：291.。經過一定的時間,新范式倡導者獲得權威地位,并通過現有的組織和決策安排來使范式制度化,該過程即政策范式的轉型過程。

具體到中國而言,改革開放以來,政策范式經歷了兩個明顯的范式階段④岳經綸：《中國發展概念的再定義：走向新的政策范式》,《公共管理研究》2007年第3期。：單純經濟增長型范式(1978-2003年)及以人為本型政策范式(2003年開始),或稱經濟型政策范式及社會型政策范式。在單純經濟增長型范式階段,發展的重點放在狹義的經濟維度上。2003年以來,“以人為本”的政策范式逐漸獲得全社會的核心權威地位。中國政府開始積極面對新的社會和經濟環境,強調民主與公平,強調混合型政策工具(公民參與、回應性治理等等)(第一及第二序列變化),強調以人為本的政策目標(第三序列變化)⑤此處所言之以人為本的政策目標,即第三序列與前文所論及的價值取向不在同一維度。政策價值取向是更為宏觀的公共政策導向及社會倫理,而在霍爾的政策范式轉型分析框架之內的第三序列是針對前兩個序列的導向轉變,較政策價值取向更為具體。,依據霍爾的政策范式轉移理論,中國政府的政策范式轉型已經開始。政府拋棄了國家與社會之間“零和博弈”的簡單思維模式,更為強調國家與社會的伙伴合作關系以達到兩者的“相互增權”。從2003年至今,中國政府的公共政策范式由經濟型向社會型的轉型過程已經基本開始并逐步優化。

二、公共教育及其政策轉型的實現條件分析

大體而言,1978年至2003年的中國公共教育及其政策可描述為“民力教育”,以單純的經濟增長型社會發展政策及模式為背景。具體而言,所謂“民力教育”,是指政府將教育事業作為經濟實業,著眼于開發人力資源以促進國民經濟增長和發展為價值取向的教育類型,民力教育的理論基礎是“人力資本”理論,反映出政府把教育作為國民經濟資源的戰略價值。與之相對,2003年之后,在民生型的社會發展政策及范式的大背景下,中國的公共教育及其政策可描述為“民生教育”,以服務民生型社會發展政策及范式為背景。所謂“民生教育”,是指政府把教育事業作為社會公共服務事業,強調教育事業的民生價值,強調教育事業“以人為本”的服務性,強調所有公民都普遍受益,獲得全面發展。

在此分析框架內,可以看出,“民生教育”雖趨勢明顯,卻尚處在初級發展階段。鑒于此,我們思考問題的思路應該是：中國當前的公共教育及其政策范式不應僅僅是順應這種發展態勢,而應該主動引領歷史發展的趨勢,主動探究從“民力教育”到“民生教育”的轉型需要哪些基本條件。限于篇幅,本文僅做粗線條框架式的思考,著力從教育的最終服務目的、民生教育實施所依靠的主體以及改革成果的受益主體三個方面來分析。

(一)由“途徑教育”向“目的教育”轉變：公民是最終的服務目的

民力教育視民力(經濟型人力資源)為發展經濟之途徑,對民生關注不夠。從教育系統外部觀之,民力教育是政府著力挖掘教育經濟價值的教育類型；從教育系統內部觀之,“公共教育事業乃是民生所需”的理念并未受到足夠重視,民力教育的管理及運作過分強調效率而忽視民生,“教育為民”的宗旨被邊緣化,“民”尚未真正成為教育的最終目的。民力教育只是反映出政府把教育作為國民經濟資源的戰略價值。

然而,民生教育的根基與核心價值觀是民生。從教育系統外部觀之,民生教育是政府注重教育的社會價值和民生價值的教育類型,教育是政府著力改善百姓日常生活的重要途徑；從教育系統內部觀之,教育系統本身是民生需求的理念得到了充分重視,民生教育的管理及運作強調“以人為本”,強調辦人民滿意的教育,“民”非工具而是目的。在以民生為目的的教育理念及發展范式內,公共教育政策作為教育方針的具體體現,其民生取向的實現需要做好如下四個方面的轉變：

第一,從關注民生的角度看,公共教育及其政策范式應進一步關注教育領域中發生的關乎民生的熱點問題,并探究其成因、表現及發展趨勢。由于教育的公益屬性及教育作為基本的民生需求的特點,這些熱點問題往往與人民生活高度相關。比如教育投入不足與需求旺盛的關系問題、大學生就業難問題、基礎教育均衡發展問題等。公共教育政策必須增強政策本身的敏感性和適時性,對與民生相關的熱點問題要有清醒的認識,并體現民本關懷。

第二,從重視民生的角度看,公共教育及其政策范式要重點關注教育領域中發生的關乎民生的難點問題,調研這些難點問題的歷史及癥結所在,并著力尋求破解方案。這些難點問題更多地集中在微觀領域,與人民群眾生活聯系更加緊密,比如課程改革中的評價改革問題、擇校問題、德育實效問題,等等。公共教育政策要因時、因事制宜地解決問題,顧及不同利益群體的利益需求,更多地向弱勢群體進行政策傾斜,體現出教育在維護社會公正、促進教育公平方面的價值。

第三,從保障民生的角度看,公共教育及其政策范式要繼續完善教育領域內的民生保障指標體系,使公共教育政策從研究、分析到制訂、執行和評估都圍繞這些指標體系來運作,體現教育政策的責任感。公共教育及其政策范式的保障功能是教育發展與教育公平的“穩定器”,可以增強民眾對教育政策的信任感和依賴感,完善對弱勢群體的救濟渠道,使公共教育政策真正成為保護民生的屏障。

第四,從改善民生的角度看,公共教育及其政策范式要切實解決與百姓生活聯系最直接、最迫切的問題,公共教育政策改善民生體現了自身的作為性及實用性。公共教育不是私人物品,公共教育政策也不是“文牘”,不能紙上談兵,不但要注重應然價值取向,更要解決教育領域中的實際問題。義務教育免費制度、免費師范生制度等都體現了政府急人民之所急、想人民之所想,體現出公共教育政策在改善民生方面的價值所在①張瀛、張天雪：《教育政策彰顯民生價值取向》,《內蒙古教育》2008年第4期。。

從重視民力途徑以發展經濟,到重視民生目的辦讓人民滿意的教育,公共教育政策從政策價值取向上必須實現重大變革：由“途徑教育”轉化為“目的教育”,當然,其中的“途徑”與“目的”皆指全體公民。

(二)由“劃槳教育”向“掌舵教育”轉變：教育的發展依靠所有公民

價值取向變革需要以政策范式的轉型為基礎。依據霍爾的觀點,政策范式轉型既是決策者頭腦中知識框架的轉變,更是政府和決策者引領各種社會力量共同參與從而進行“社會學習”以適應社會變遷的轉變過程。從轉變政府職能的角度分析,實現由民力教育到民生教育的轉變,必須促使當前中國的公共教育及其政策范式實現由“劃槳教育”到“掌舵教育”的轉變。在公共教育的改革和發展過程中,政府的職能不是劃槳,而是掌舵,掌好民生之舵,整體把握公共教育政策的價值取向。在其引領下,民生教育的實現需要依靠各社會團體共同劃槳。

政府的重要產品之一是公共教育政策,政府的職能由管制到服務的轉變及角色定位必然要求公共教育政策的價值轉變及范式轉型。薩瓦斯(Savas)指出：“‘政府’一詞的詞根來自希臘文,意為‘操舵’。政府的職責是掌舵而不是劃槳?！雹赱美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》,上海譯文出版社,1996年版第1頁。在公共物品的供給中,政府只需要做好“掌舵”工作,而“劃槳”的工作則應交給其他社會組織來完成③程建華、武靖州：《中國公共物品多元化供給問題探析》,《價格理論與實踐》2007年第10期。。

但是,政府權力與社會力量之間的確存在一種內在的緊張關系,在一定條件下,這種緊張關系還可能演化成為一種相互制約的關系④顧昕、王旭：《從零和博弈到相互增權：中國社團發展政策的新思維》,《公共管理研究》2007年第3期。,兩者仿佛存在一種天然對立的關系。這是一種國家政府與社會團體之間“零和博弈”的線性思維模式。在國際學術界,對該思維的挑戰肇始于20世紀90年代初,此后,主張國家與社會可以協同發展、相互增權、相得益彰的各種理論和思潮層出不窮,共同取向是顛覆以往國家政府與社會團體之間二元對立的分析框架,從各種角度探索國家與社會良性互動的可能性。有關研究發現,無論是公共政策的制定和有效實施,還是公共部門的良好運作,都離不開生機勃勃的社會系統。公共教育及其政策范式的改革及實施也是如此,民力教育向民生教育的轉變除了依靠政府“掌好民生之舵”,也需要依靠各種社會團體“劃好民生之槳”。既然政府的權力來自人民,那么,民生教育就必須是依靠百姓自己來辦的公共事業,是所有公民為了自我民生而實施的公共事業。當前,中國社團空間的健康發展及公民社會的逐漸完善為和諧社會建設提供了強大的內在生命力。相關研究及和諧社會建設的偉大實踐讓民眾有理由期待,國家政府與社團及公民社會能夠實現相互增權,達到社會的真正和諧。

民生教育是由政府掌舵而由社會劃槳的教育。中國政府的民生情懷已得到中國民眾的大力支持,獲得了其內在合法性。但是,政府由改革開放之初的親自劃槳轉變為現在的服務型掌舵并不是新自由主義者所提倡的“國家退出”,而是“能促型國家”(the enabling state)的角色定位⑤“enable”是英文中的一個普通動詞,意思是“使別人有能力做某事”,可惜在中文中沒有對應的詞。因此,在翻譯作為形容詞的動名詞時,顧昕和王旭等學者將之翻譯為“能促型”。詳細參見顧昕、王旭：《從零和博弈到相互增權：中國社團發展政策的新思維》,《公共管理研究》2007年第3期。。政府促進社會的發展,社會促進政府的完善,公民是兩者的內在聯系紐帶及共同目的,政府與社會相互增權則是手段。在兩者相互增權的良性互動中,公共教育及其政策范式才能邁向讓人民滿意的“民生教育”。由民力教育向民生教育轉型,營造政府與社會良性互動、相互增權的公民社會氛圍尤為重要,“劃槳教育”需要向“掌舵教育”轉變。

(三)由“金色教育”向“綠色教育”轉變：教育成果由所有公民共享

如果說由“途徑教育”向“目的教育”轉變是公共教育及其政策的價值取向轉變,而由“劃槳教育”向“掌舵教育”轉變是公共教育及其政策的具體操作范式轉變,那么,由“金色教育”向“綠色教育”轉變則是這兩種轉變的內在契合,強調教育的成果由所有公民共享,注重公共教育政策的公平價值取向。只要金色(經濟)不要綠色(民生)便會失去公共教育事業存在的民生合法性。

改革開放之初,受單純經濟增長發展范式的影響,伴隨20世紀90年代的教育產業化改革,公共教育領域內部掀起一股“金色教育”的熱潮,這更加劇了本來就日漸升溫的社會矛盾。醫療、社會保障、失業等社會問題相互交織,對社會穩定和諧造成很大的負面影響,上學難成為直接影響百姓民生的重大社會問題。也就是說,“金色教育”片面追求單純經濟增長的發展模式,忽略了公共教育的公益性,忽視了所有公民共享教育成果的社會公平維度,故公共教育的民生價值難以彰顯。雖然我們不可否認,民力教育(“金色教育”)在中國的經濟發展及提高人民物質生活水平方面都體現出重要的戰略價值,但是,單純經濟范式的政策導向所帶來的種種弊端迫使公共教育政策的決策者認識到,只有單純的經濟增長沒有公平共享,就達不到“民生”的根本目的。重要的是,從公共教育的本質來看,公共教育屬于第三部門,即非贏利性組織①王名：《中國社團改革——從政府選擇到社會選擇》,社會科學出版社,2001年版第12頁。,是一種綠色的生命事業,“以志愿求公益”是其運行的基本準則②勞凱聲：《教育體制改革的公益性訴求》,《理論視野》2008年第7期。,公共教育的成果必須實現所有公民共享才能真正實現和諧有序、生機勃勃的可持續發展。也就是說,必須著力實現公共教育的綠色價值：成果人人共享、公平和諧的可持續發展。

綜上所述,目前中國的公共教育及其政策范式面臨從民力教育向民生教育的轉型,該轉型是大勢所趨,有其深刻的歷史背景和社會背景。故此,中國當前的公共教育及其政策范式的改革與發展,必須著力實現服務目的、實施主體、受益主體等方面的深刻轉變。如此,中國的公共教育事業才能順應并引領時代潮流,促使中國社會朝著更為人本、更為和諧的方向發展。