現階段縣域政府社會管理創新存在的問題及解決對策

吳子靖　顧超

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2015）01—086—05

[內容提要]社會管理創新是提高政府社會管理能力和公共服務水平的重要途徑，是實現公共服務均等化和保障民生的重要前提。縣域政府作為我國行政機構的基本構成之一，其社會管理創新活動的效果影響整個格局。因此，積極探索現階段縣域政府社會管理創新存在的問題及解決對策，對構建現代社會管理體系意義重大。

[關 鍵 詞]政府；社會管理；創新；制度供給

一、現階段縣域政府社會管理創新存在的問題及原因分析

社會管理的內涵是通過規范社會行為，協調社會關系，解決社會問題，化解社會風險來維護社會秩序，激發社會活力。社會管理的外延包括，管理社會行為、管理社會關系、管理社會問題和管理社會風險。[1]社會管理創新是一種邊界性的活動。現今我國處于社會轉型的攻堅階段，其特殊性質和特點在邊界上制約著社會管理創新的幅度，當然社會管理創新活動的目的是在完善社會主義形態，鞏固現在已經建立的社會主義基本制度。因此，社會管理創新活動必須是以此為前提的，既不損害社會形態和社會基本制度為邊界的。這樣就給社會管理創新活動劃定了一定的邊界，在原則上規范了其活動的范圍，這種邊界的制約性對社會管理創新活動起到了規范性的作用。因此，社會管理創新活動應該在其合理邊界內，發揮多元主體的協作功能推進器活動的有效開展。

雖然我國縣域政府在社會管理創新活動開展以來取得了很大的成果，但其中也存在著局限，大致有以下幾方面突出問題：

（一）社會管理創新理念滯后

政府的管理理念是政府的管理哲學，它決定了政府管理的行為舉措。理念上的滯后，往往會導致政府執政行為的偏差和執政結果的失效，社會管理創新也就無從談起。因此政府要進行社會管理創新，必須將理念創新作為先導。

然而很多縣域政府的社會管理創新理念仍然是傳統的行政觀念，政府單向控制的管理模式仍舊盛行。原因在于縣域政府一直被經濟指標所困擾，因此縣域政府官員推崇GDP主義，一切向經濟指標看齊。在這樣的經濟背景下，政府官員被GDP弄的焦頭爛額，行政權力過分的干預民眾的生活，與民爭利的現象大量存在。這些都反映出傳統的行政觀念還根深蒂固，民本位的管理理念沒有豎立起來，這必然會導致一系列問題：第一，對公平理念認識不足。談到公平我們會自然想到公平與效率的關系，如果將二者單獨分析，各自都具有極大的優點。但由于我國處于矛盾凸顯的社會轉型時期，必須將二者有一個價值上的排序，如果盲目地把效率放在第一的位置，而忽視公平的理念，這樣與社會管理創新的初衷是背道而馳的，可預期的結果就是社會矛盾沖突此起彼伏，國家生活秩序混亂。過分重視效率而忽視公平的理念，會阻礙地方政府社會管理創新的發展。第二，缺乏服務意識。地方政府官員的思維意識和自身素質，直接制約著社會管理創新的成效。官員們普遍具有傳統意義上的思維，習慣縱向的運用公共權力而不是橫向的協調與合作。而這種思維意識與社會管理創新所倡導的服務意識不存在契合點，甚至是格格不入的，缺乏對公眾的責任意識、服務意識，對社會的需求不敏感，回應不積極。

（二）社會管理創新主體動力不足

新的社會管理格局是國家就各種社會管理主體在社會建設和社會管理中的地位作用、相互關系及運行方式做出的制度安排，構建齊抓共管的社會管理格局是加強和創新社會管理的根本保證。

在縣域政府社會管理創新實踐中，大部分縣域政府較強的發揮了“黨委領導、政府主導”的作用，卻沒有充分發揮“社會協同”和“公眾參與”的作用，致使社會組織協同社會管理的能力不強、部分群眾參與社會管理的積極性不高的局面。縣域政府對于社會組織的管理實行的是雙重負責管理體制，即登記管理機關和業務主管部門同時對社會組織進行管理和監督。領導多頭的管理體制使社會組織不知何去何從，常常出現任務“打架”的現象，在雙重壓力下的社會組織，往往顯得執行力不足。此外，我國的《社會團體登記管理條例》自1998年制定并實施以來，一直沒有相應的更新。其中對社會組織在注冊資金，人員數量，活動范圍等方面具有嚴格的約束和控制，這在一定程度上提高了社會組織進入的門檻，解釋了縣域社會組織數量不足的原因。

（三）社會管理創新制度滯后

制度是影響人們行為的準則，對人們的社會行為進行規范。道格拉斯·諾斯說：“制度是社會中的游戲規則，也就是說，制度是決定人們之間相互關系的一系列約束。主要包括非正式約束（習慣、道德的約束、傳統、禁忌和行為準則）和正式的法規（法令、憲法、產權）。”[2]科學的社會管理創新制度對于政府社會管理創新活動起到制度性的保障作用，具有重要的意義。但是，縣域政府在社會管理創新制度設計方面卻存在一些問題：

首先，對社會管理創新制度設計的重要性認識不足。到目前為止，很多縣域政府制定了《加強和創新社會管理工作實施方案》，確定了各種具有各具特色的社會管理創新方向。但對社會管理創新的相關制度設計還沒有引起足夠重視，僅僅停留在方案的設計執行階段。制度設計遠遠落后于方式、方法的創新。問題管理或者危機管理事件頻發，筆者認為：出現一系列的社會治理問題，關鍵在于社會管理創新制度的滯后，制度的變革不能做到與政府社會管理環境的協調一致。社會裂痕的出現，往往需要巨大的代價來進行彌補，對于社會的健康發展傷害巨大。

其次，缺乏有效的社會管理創新制度激勵。許多縣域政府還沒有為新出臺的《加強和創新社會管理工作實施方案》，設定合理有效的社會管理創新制度激勵。對社會管理創新評估指標體系，仍舊圍繞所謂的“政績”開展。這些陳舊的評價指標，可謂與社會管理創新制度設計不存在合理的契合點。因為制度的變遷是一個漫長的過程，不可能一蹴而就。而官員對于政績的訴求，往往以任期為期限。這就存在“二律背反”的尷尬情景，花費大量的時間精力去探索沒有預期的社會管理創新制度設計，還不如近期所謂的“政績”來得實惠。縣域政府在社會管理創新激勵機制方面欠缺考慮，同時這也是阻礙其社會管理創新活動向前推進的制約因素。endprint

二、解決政府社會管理創新問題的對策

（一）樹立現代行政管理觀念

1.樹立公平正義理念。社會公平與公正，在縣域政府社會管理創新實踐中具有特別的含義。社會公平包括社會的經濟利益、政治利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，它意味著社會資源和社會機會配置的公平性和平等性。要想達到社會公平的理想效果，首先要做的就是建立健全收入分配和利益協調機制，因為利益之間的沖突是所有社會問題產生的根源。合理、公平、公正的利益機制和分配格局是社會穩定的基石。只有在社會管理創新中始終堅持公平正義的理念，才能在市場失靈時政府及時的補位，保證社會成員利益相對均衡，從而形成相對均衡的利益格局。

2.樹立社會本位的理念。社會本位理念的重要內容就是保障民生。任何地區追求經濟的發展，最終只是為了滿足社會公眾的生活水平與質量的全面提高這一目的的工具，它的終極目標是追求人的全面發展。正如亞當·斯密所言，如果一個社會的經濟發展成果不能真正分流到大眾手中，那么它在道義上將是不得人心的。[3]因此作為縣域政府不僅要把經濟搞上去，但不能盲目追求GDP，在追求經濟高速發展的同時更要關注民生，要明確社會管理創新的價值基礎。只有真心實意的體恤民情，關注民意，用盡一切辦法改善民生。只有這樣，社會運行機制才能更有效率，從而其降低運行成本。

3.樹立服務的理念。提供公共服務是政府社會管理的一項重要職能，正如登哈特夫婦所言，政府的基本職能不是“掌舵”也不是“劃槳”，而是回應公民訴求，為公民提公共服務。[4]通過提供公共服務的過程，來調節社會管理中所存在的各種問題，對社會資源的合理整合，使其產生規模化效應，為公眾提供高質量的公共產品，滿足社會公眾的需求。只有將管理寓于服務，才談得上在服務的基礎上實施管理。只有本著加強服務，構建起一個服務型的政府，才能推進和實現現代意義上的社會管理。

（二）建立多元共治的社會管理創新體制

一元的社會管理創新體制與多元的社會發展趨勢之間存在信息不對稱的問題，隨之而來的就是政府治理失靈，社會自理能力不足，窒息社會管理創新活動。當前，形成多元社會管理創新主體共同參與社會管理創新活動中，形成政府主導，社會協同，公民參與的多元共治的社會管理創新體制，這對于提高社會的自我管理能力，維護社會的長治久安具有重要的意義。

1.政府主導社會管理創新。政府具有社會管理的職能，理應處于社會管理創新的核心地位。而一味的將社會治理的任務轉向社會，可謂政府的失職，政府應及時補位充當主導作用。首先，在加強和創新社會管理的過程中，政府要充當“掌舵手”的角色，將創新與民生緊密結合。讓社會管理創新在民本的思想下向前推進，營造一種善治的局面。其次在建立多元社會管理創新體制中政府也需要發揮主導作用。政府需要正確處理與社會組織間的關系，對社會組織的角色定位給以明晰的闡釋，職能邊界進行合理的界定。當前急需解決的是破除對縣域社會組織雙重領導體制，將社會組織與職能相關部門進行剝離，增強其自主性。最后要合理規范登記管理制度，指標評價體系，降低社會組織進入門檻。逐步的推進社會組織規范化、法制化建設，使社會組織理性、規范、積極地參與社會管理創新活動。

2.社會協同社會管理創新。所謂的社會協同就是要將各類社會組織納入社會管理創新的管理格局中去，充分發揮社會治理的能力，形成多元共治的局面。社會協同社會管理創新的基本要求是社會組織的進入，縣域政府應完善社會管理創新的格局，大力發揮社會組織的協同力量，需要完成以下幾方面的工作。

第一，為社會組織松綁。縣域政府始終把社會組織當成是社會潛在的不穩定因素，通常采取不信任的態度和有意識地防范。據筆者調查走訪，縣域政府對于社會組織的管理方式主要以限制和控制為主。這樣也就不難想象縣域社會組織再進入社會管理創新的第一階段就存在門檻問題。突出的表現為注冊條件苛刻，監管過于頻繁，社會組織位于政府設定的各種加鎖之中。無法獨立自主的參與社會管理創新活動。為此筆者建議縣域政府，應該適當轉變思維，營造寬松的社會管理創新制度環境，降低社會組織進入門檻，合理有效的對其進行監管，防止過度監督的行政行為。在人事、資金、管理方面提供一些必要的支持，提高社會組織參與社會管理創新的積極性。

第二，為社會組織搭建服務平臺。為社會組織搭建服務平臺，能夠暢通社會組織提供公共服務的渠道。以專業化分工為前提，構建橫向的功能服務平臺，充分發揮各類社會組織的專業技能。政府在這一過程中，可以充當“守夜人”的角色，負責協調工作，對社會組織提供的公共服務進行評估，并配合一定的激勵手段。在必要的時候，也可以采取購買公共服務的措施，建立起市場機制，刺激社會組織提供更優質的服務，政府買單作為對其回報。

3.民眾參與社會管理創新。構建公民社會要求公民行使自身權利，以理性、合法、有序的方式參與社會管理創新活動。

第一，提升公民意識。公民作為社會的最小單位，是構成社會的基礎細胞。而公民意識作為一種政治素養，是公民參與社會管理創新活動的前提基礎。強烈的公民參與意識能夠保證政治生活的質量。但事與愿違，據筆者觀察發現，縣域的公眾的公眾意識淡薄。對基本的政治常識缺乏了解，而且長期處于單行控制的管理模式下，公民意識被置換。因此首先要提高公眾的公民意識，意識到自己作為國家的主人，表達自身的合理訴求，剔除掉“官重民輕”的傳統觀念，積極引導公眾參與社會管理創新實踐。

第二，暢通民眾參與渠道。民眾參與社會管理創新的方式一般主要有兩種方式。第一，公民以個人的身份參與社會管理創新。隨著網絡技術的發展，公民參與社會管理創新的手段日益多樣化。例如，公眾信箱、網絡聽證、互聯網論壇、網絡意見征集。但這種以個人身份的參與方式的有效性還有待商榷，因為個人與組織的博弈根本不存在勝算的可能性，況且從法律的角度考慮并沒有為公民參與提供制度保障。第二，公民參與社會組織進而參與社會管理創新活動。這種參與方式具有一定的時效性，至少在理論上組織與組織的博弈存在一定的可行性。筆者認為這也應該是公民參與社會管理創新的主要方式，也是未來工作的著重點。endprint

（三）合理規范社會管理創新制度

合理完善的制度規范，能夠為政府的社會管理創新活動提供有效的制度保障。

1.完善制度制定程序。社會管理創新最終目的是實現善治，這要求社會管理創新的相關制度設計者要把“民本”作為制度倫理，維護最廣大人民的根本利益。因此制度設計者在制定社會管理創新制度時，要始終抱以“公共精神”，主動切斷與利益集團的鏈條，把維護社會公平與正義作為初衷。筆者建議縣域政府在制定社會管理創新制度時，要注意以下幾點。第一，把社會公平與正義作為價值追求。以公共的“善”來克服利己主義，提高官員的道德素質。第二，建立責任追究機制。以法律監督的方式規避制度設計者與利益集團的“捆綁”。規范利益集團的利益表達方式，防止行政權力的異化。

2.減少制度執行摩擦。地方政府社會管理創新的過程當中出現了一種“怪圈”現象：制定的社會管理創新制度很全面，所涉及的范圍也很廣泛，但執行效果不佳，與預期目標產生一定的偏差。筆者認為可能存在的原因在于制度設計上存在制度失效的問題，重復的制度設計是沒有效果的，而制度的重疊又引起制度短缺的問題，最終會導致問題的疊加，社會運行成本必然加大。因此在制度設計時要減少制度的重復設計，對已經失效的社會管理創新制度進行定期的清除，增強其新陳代謝的功能。

3.避免制度運行失靈。社會管理環境的不斷變化，要求社會管理創新制度與其適應。況且社會管理創新制度要在運行中發揮其作用，更加要求制度設計者要將其與行政環境進行動態的監測。在制度運行過程中要建立反饋機制，當制度運行出現偏差時進行修補。當過時的制度設計不足以提供制度供給時，把握恰當的時機將其終結。社會管理創新制度的有效運行，可以說是整個社會管理創新活動最難得一個環節，也是檢驗成果的階段。因此其運行效果良好關系到整個社會管理創新活動的成敗，所以縣域政府必須加以重視。在必要時，可以將一些運行狀況良好，供給力度大的社會管理創新制度上升為法律。以法律的強制性、約束性進而來規范社會管理創新活動。科學規范的制度設計再加上對制度運行的監測系統在一定程度上可以規避社會管理創新制度運行失靈。

參考文獻

[1]丁元竹.社會管理發展的歷史與國際視角[J].國家行政學院.2011（6）：1

[2]道格拉斯·諾斯.制度：制度變遷與經濟績效[M].上海：上海三聯書店，1994：10

[3]亞當·斯密.國富論[M].北京：華夏出版社，2012：134

[4]珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特.新公共服務[M].北京：中國人民大學出版社，2004：4

責任編輯/李永生endprint