淺析人權白皮書中的人權話語及其變遷

周 強

(中國致公黨中央委員會社會服務部研究室，北京 100120)

人權白皮書是我國官方發布的人權報告。中國政府1991年發布了第一部人權白皮書《中國的人權狀況》，最近一部人權白皮書是2014年5月發布的《2013年中國人權事業的進展》。據國務院新聞辦公室網站上“政府白皮書”欄目下的“人權”類別里的統計，目前我國已發布的人權白皮書共14部，時間跨度達20余年。國家人權白皮書代表了中國政府在人權問題上的正式立場，通過對歷年來白皮書在選材、分類、內容、用語、表述等方面的分析比對，將能夠對我國人權話語及變遷有更深入的認識。①一國的人權話語既包括官方話語，也包括民間話語。民間話語中又可包括學術話語、媒體話語、大眾話語等。其中國家人權白皮書中所體現出來的主要應屬官方人權話語的范疇。

一、基本情況

我國自1991年第一次正式頒布國家人權白皮書《中國的人權狀況》，到2014年頒布《2013年中國人權事業的進展》白皮書為止，共發布政府白皮書14份。②以國務院新聞辦公室官方網站下“政府白皮書”欄目，“人權”類別下所列資料為準，見http://www．scio．gov．cn/zfbps/index．htm．其中有3份白皮書內容上包含了多個年份，分別是1991年發布的《中國的人權狀況》(以下簡稱1991白皮書)、1995年發布的《中國人權事業的進展》(涵蓋從1991年到1995年間的4年，以下簡稱1995白皮書)以及2000年發布的《中國人權發展50年》。年度性人權白皮書8份，其命名格式統一為《××年中國人權事業的進展》，通常在第二年的上半年發布頭一年的白皮書，但并非逐年發布。其中第一份為1997年3月發布的《1996年中國人權事業的進展》(以下簡稱1996年白皮書，其他年度白皮書均采用相同簡稱規則)，最近一份是2014年5月份發布的《2013年中國人權事業的進展》(13年白皮書)，其涵蓋的年份分別為 1996、1998、2000、2003、2004、2009、2012 和 2013 年。單獨涉及某一地方區域的人權白皮書2份，分別是1992年《西藏的主權歸屬與人權狀況》和1998年《西藏自治區人權事業的新進展》。此外還有單獨就某一項人權發布的白皮書1份，即1997年發布的《中國的宗教信仰自由狀況》。

基于結構、內容等相關性因素的差異，本文選取的研究素材主要是跨年度人權白皮書和年度人權白皮書。

二、結構體例

從歷年人權白皮書所采用的結構體例來看，大致可以分為三種模式，見表1。

(一)混合模式

這是1991年《中國的人權狀況》白皮書所開創的體例。之后在主體框架和基本思路不變的情況下，歷年來分別做了不同的改動，一直沿用至2009年白皮書。

期間經歷了一些變化和改動，如1991年白皮書只提到了生存權而沒有提發展權，而在之后的白皮書中“人民的生存權和發展權”成為經典表述。又如，1991年、1998年和2000年白皮書在標題中均使用了“政治權利”這一概念，1996年白皮書則使用了“民主權利”這一概念，而從內容來看并沒有太大差別，主要都是關于我國根本政治制度(人大制度)、基本政治制度(中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度)和基層民主建設(城鄉民主)等方面的闡述。而2003、2004和2009年白皮書都使用了“公民權利和政治權利”這一國際人權法中的規范表述(1995年白皮書和《中國人權發展50年》白皮書使用的是“公民、政治權利”)。再如，對于經社文權利，在1991年白皮書中的表述是“經濟、文化和社會權利”，相較于國際人權法中的經典表述，此處把“文化”的順序提到了“社會”之前。在1995年和1996年白皮書中都沒有相關名稱的出現，而是分別單列了勞動權(或稱勞動者權利、勞動者權益)和受教育權。而自1998年白皮書開始，白皮書標題中開始穩定出現“經濟、社會和文化權利”的表述，與國際人權法的表述一致，相應地，勞動權和受教育權不再單列。還如，涉及到特殊人群的人權時，自1995年白皮書以來，“婦女、兒童權利(權益)”的標題一直出現在歷年人權白皮書中，含1995、1996、1998、2000、2003年白皮書以及《中國人權發展50年》白皮書，一直到2004年白皮書中不再單獨成章。而“殘疾人權益(人權保障)”的標題在1996、1998、2000年白皮書以及《中國人權發展50年》白皮書中則缺席。

表1 人權白皮書的結構模式

但這些變化并沒有改變其基本框架和思路，因而統一稱之為混合模式。這一模式具有以下幾個特點:一是不同種類人權的混合。如歷次白皮書中基本都出現的“公民權利和政治權利”、“經濟、社會和文化權利”的提法來自國際人權法，分別屬于“三代人權”學說中的第一代人權和第二代人權，①1979年，由時任聯合國教科文組織人權與和平處處長卡雷爾·瓦薩克(Karel Vaska)提出三代人權概念，第一代人權指公民權利和政治權利，第二代人權指經濟、社會和文化權利，第三代人權指集體人權，包括民族自決權、發展權、環境權、和平與安全權等。參見徐顯明:《國際人權法》，法律出版社，2004年，第6頁。其中每一類之下又包含若干具體的人權種類，如“公民權利和政治權利”之下又包含了生命權、人身自由、選舉權和被選決權等，“經濟、社會和文化權利”之下包含工作權、社會保障權、受教育權、健康權等。而同樣在白皮書中與“公民權利和政治權利”、“經濟、社會和文化權利”并列的“發展權”則只是第三代人權“集體人權”類別下的一種，并不是同一個層面上的分類。至于“生存權”的表述則更帶有鮮明的中國話語特色。①從內容上來看，生存權與經社文權利中的“適當生活水準權”有很多一致的要求，參見《經濟、社會及文化權利國際公約》第11條第1款:“本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件?！倍菣嗬蜋嗬Ｕ戏绞降幕旌?。“人權的司法保障”這一標題，從命名規則來看，并不是一類權利(如經社文權利)，也不是一類人的權利(如少數民族和殘疾人權利)，而是一種人權保障方式。白皮書中將其插在“公民權利和政治權利”以及“經濟、社會和文化權利”這兩類權利之間，體現了權利與權利保障方式的混合編排。三是在表述語言上的混合。如在提及生存權和發展權時有“人民”這個主體限定，而提及公民權利和政治權利及經社文權利時則沒有。在提及殘疾人的時候沒有使用“權利”而是使用了“權益”一詞。對少數民族的人權保障直接在標題中點明了其“平等權利”和“特殊保護”的特性。不同的言語表述包含和傳遞了不同的信息。

總的看來，這一結構經過歷年的調適演進，已經漸趨穩定，奠定了早期人權白皮書的基本結構和格局，反映并影響著我國的人權話語。

(二)“五位一體”模式

2012年白皮書發布于2013年5月，在體例上大膽借鑒了2012年11月中國共產黨第十八大報告中關于推進中國特色社會主義建設的“五位一體”總布局的提法。除了最后一部分按慣例涉及人權領域的對外交流與合作外，前幾部分完全沿用了十八大報告中“五位一體”的結構，把人權保障分成經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設五個不同的領域，分別闡述不同領域中的人權進展。

這一模式結構簡潔、統一，避免了混合模式中的一些問題，是一種新的思路和嘗試。而且關注生態文明建設中的人權保障，注重環境權保護，在某種程度上可以說是2013年白皮書單列“環境權利”做法的先導。但這一模式與之前已經成型的白皮書格式和相應的人權話語之間差異較大，在基本思路和分類上與之前完全不同，而且在隨后2013年白皮書中這一做法又被完全放棄。因而這一體例在人權白皮書的歷史上成為非常特殊的一例，較難進行比較。

(三)權利清單模式

2014年5月發布的《2013年中國人權事業的進展》是最新的一部白皮書，在結構體例上既沒有采用2012年白皮書的“五位一體”模式，也沒有恢復之前的混合模式，而是呈現出了一些新的、值得關注的變化，成為一種新的模式。

在形式上統一采用清單方式對權利進行列舉。每一個標題列舉一類權利或一類人的權利，標題一律以“××權利”的形式出現。只列舉權利，不添加修飾語，如以“少數民族權利”取代混合模式中習慣使用的“少數民族的平等權利和特殊保護”的表述。每一項權利類別之前不放置主語，不再出現類似“人民的生存權和發展權”(2009年白皮書)，或者“公民的經濟、社會和文化權利”(2000年白皮書)的表達形式。以往在白皮書中出現的“權益”一詞，如“婦女、兒童權益”(2003年白皮書)、“殘疾人權益”(2009年白皮書)等表述，也一律代之以“權利”。不再使用“人權司法保障”的提法，而是將其所涉及的內容以“人身自由”的權利列舉形式表述出來，或者分散排入其他標題之下。權利表述形式更加規范、統一，也更具有形式美感。

在內容上，不拘泥于傳統人權理論和實踐做法，不再籠統地按照“三代人權”學說來進行分類，而是在傳統人權學說和話語的基礎上，結合中國人權保障實際，大膽調整、增刪。如根據我國人權事業發展實際，在標題中不再單列“生存權”。而“發展權利”一馬當先，吸收了就業、勞動者權利、教育保障、文化等傳統經社文權利的內容，內容更加具體充實。其中的“環境權利”單列出來，既表明了我國當前和今后一段時間環境保護問題的突出，也體現了我國對環境保護的高度重視。又如，不再直接使用“經濟、社會和文化權利”的提法，而是有針對性地將其中的“社會保障權利”單獨列出，突出我國對社會保障、對民生問題的關切及在這一領域取得的成就。再如“公民權利和政治權利”“人權的司法保障”兩個提法不再出現，相關內容分別放在“民主權利”“言論自由權利”和“人身自由”下。而在具體內容上，也不再去論述人大制度和政協制度等的制度建設成就，而是從權利視角來談，關注選舉權的實現、關注協商民主、關注權利救濟，與整個白皮書的結構、基調和視角保持一致。

這一模式與混合模式相比有變化、有繼承。變化主要體現在，在進行權利列舉時更注重分類標準的統一。基本思路還是沿用“三代人權”的分類，但在具體做法上不列大項、只列小項。如“發展權利”“環境權利”屬于集體人權的內容，“社會保障權利”屬于經濟、社會和文化權利的內容，“民主權利”“言論自由權利”“人身自由”屬于公民權利和政治權利的范疇。在白皮書中按照我國人權進展的實際有選擇性地加以列舉，分類標準統一，不再出現混合模式中人權大項、小項并列的情形。繼承的地方主要體現在兩方面:一是在人權分類標準上總的來講，還是“三代人權”的分類思路，只不過做了精細化，沒有直接出現三代人權的名稱;二是基本沿用了“少數民族權利”、“殘疾人權利”以及“人權領域的對外交流與合作”這三項。

總體來看，這一模式在形式上更加規范、內容上更加充實，重點更突出，特色更鮮明，更加符合中國人權實際，也更加務實。這一模式在今后的白皮書中是否能夠繼承下來?對中國(官方)人權話語將有多大的改變?對今后人權研究和人權工作會有怎樣的影響?這些問題都值得繼續關注和研究。

三、生存權的變遷

生存權長期以來都是我國人權話語中的核心語匯，其在提法和內容方面，在人權白皮書中也經歷了一定的變遷。在1991年白皮書中率先提到“生存權”，在之后歷年的白皮書尤其是年度人權白皮書中都是將生存權和發展權并列放置在白皮書的第一部分(其中，2012年白皮書由于體例原因而例外)。在2013年白皮書中，出現了重大變化，“生存權”的提法只出現在前言之中，在標題中不再出現。

在1991年白皮書中第一部分首先提到“生存權是中國人民長期爭取的首要人權”，不但開宗明義地提出了生存權概念，而且指明了生存權的性質和地位，即“首要人權”，這也可以由生存權在白皮書中位居首位的排列位置來證明。生存權的主體是“中國人民”，更進一步而言，“對于任何一個國家和民族來說，人權首先是人民的生存權”，這一斷語意味著生存權絕不僅只是一個中國特色的問題，而是帶有一定普遍性的問題，是一個人權理論問題，代表了中國對人權的觀念和認識，構成了中國人權話語以及中國人權觀的重要內容。

從內容上看，1991年白皮書對生存權的界定是“吃飽穿暖”，因此當“人民的溫飽問題基本解決了，人民的生存權問題也就基本解決了”。不可否認，“吃飽穿暖”只是一個“最低要求”，但在1991年白皮書看來，生存權問題“至今仍然是一個首要問題”。在1995年白皮書中指出，“農村的絕大多數居民解決了溫飽問題”。2000年白皮書進一步指出，“全國人民總體上實現了由溫飽向小康的跨越”。在2004年白皮書中，與“溫飽”一詞相對應的主體是“農村貧困人口”和“殘疾人”。在2009年白皮書中，“溫飽”一詞只出現了一次，而且是出現在少數民族權利部分，在“生存權”標題下沒有再使用這一詞，轉而關注的是“改善貧困人口的生產生活條件”。到了2013年白皮書，在標題中不再出現“生存權”，全文中也沒有使用“溫飽”這一詞匯。只是在“發展權利”標題下提到“農村扶貧開發扎實推進”，在“社會保障權利”標題下對養老保險、醫療保險、大病保險、最低生活保障以及社會救助等制度建設和成就作了闡明。

從生存權在人權白皮書中的變遷，可得出如下4項結論。(1)生存權是我國人權理論和人權話語中的重要內容，人權首先是人民的生存權。(2)生存權從內容上看是個溫飽問題，即吃飽穿暖。毋庸諱言，生存權是一個最低要求，從而生存權問題具有階段性。(3)隨著經濟社會發展，我國總體已經實現了由溫飽向小康的跨越，在溫飽問題已經整體上加以解決的情況下，生存權問題也將不再是當下我們人權的首要問題和關注重心，“生存權”也將不再是我國人權話語的中心。(4)對于有可能發生的個別性的、小范圍的，以及由于災害等造成的短時間、暫時性的溫飽問題，我們已經通過制度建設來加以解決，其核心語匯是“社會保障權利”，也不再是“生存權”。

從以上對人權白皮書的分析，我們能看出生存權的變化軌跡，而這種變化也清晰地向我們揭示出人權話語和人權觀念的變遷。

四、發展權利和社會保障權利的興起

(一)發展權利地位日益穩固

在1991年白皮書中，標題中并沒有列出“發展權”。與發展權相關的內容被放在經濟、社會和文化權利之中，原文為“中國政府重視維護和實現國家、民族和個人的經濟、文化、社會和政治的發展權?！薄吧鐣髁x中國消滅了人剝削人的制度，從而在歷史上第一次使全體勞動者獲得在經濟上平等發展的權利。”在1995年白皮書中，“發展權”第一次被列入標題中，與生存權并列，題名“人民的生存權和發展權”，被放在白皮書第一部分這樣一個醒目的位置，以后歷次的白皮書中都采用這一模式。在2013年白皮書中更是以“發展權利”的名稱單獨成篇。

從內容來看，歷年來白皮書中列入過“發展權”標題下的主要包括城鄉居民收入問題、消費水平(或者把收入和消費合稱為生活水平)、人口死亡率、扶貧、住房、健康水平(醫療保健)、人口預期壽命、救災、安全生產、食品安全、社會救助、環境權益、公共衛生體系建設等。內容不是很固定，也較為龐雜，這主要與白皮書的結構變化有關。在我國歷年來的人權白皮書中，發展權利與經社文權利、勞動權利(勞動者的權益)緊密相關，其內容在不同情況下會相互包含。在1991年白皮書中，由于沒有單列發展權，因而發展權的內容放在了經社文權利和勞動權利內容之下。在1995、1996年白皮書中，發展權與生存權并列成章，但是沒有單列經社文權利，從而經社文權利的相關內容，尤其是社會保障方面的內容，被歸類在發展權和勞動權下。1998年白皮書以及之后的幾部白皮書中發展權和經社文權利都同時穩定出現，而勞動權利(或曰勞動者權益保障)的相關標題消失，于是勞動權的相關內容就被分別放在發展權和經社文權利之中。到了2013年白皮書，社會保障權利單列出來并吸收了經社文權利中的相關內容。經社文權利的提法不再保留，相關內容部分放在單列的社會保障權內容之下，其他大多并入了發展權內容之中。因此在2013年白皮書中，“發展權利”中增加了教育、文化權利和勞動者權利(包含就業)等內容。社會救助、醫療保險、重大疾病保障、社會保險、最低生活保障等全放在新列出來的社會保障權利條目下。此外，曾經放在發展權利中的環境權利單列出去。最終形成了現在發展權的格局。但發展權的內容是否能夠就此確定下來還需要繼續觀察。

表2 人權白皮書中的發展權內容

經歷了從無到有、從并列到單列的過程，發展權利的提法越來越固定，多年來一直穩居白皮書首位。其地位日益重要，內容也逐步豐富，包含了與百姓生活密切相關的居民收入、生活水平、就業等勞動者權利、安居、扶貧、教育、文化等焦點問題。隨著我國經濟社會發展由溫飽到小康的全面轉變，在生存權漸漸退出人權話語中心位置的情形下，發展權的地位將更加凸顯。

(二)社會保障權利異軍突起

“社會保障權利”的單獨成章是2013年白皮書中的一個重大變化，也是權利清單模式人權白皮書的一個重要特征，相應的，“經濟、社會和文化權利”的提法則不再出現。從排列位序來看，社會保障權利排在發展權利之后，列在第二位。以往白皮書中排在第二位都是“政治權利”(1991年、1998年和2000年白皮書)，或者“公民、政治權利”(1995年白皮書)，或者是“民主權利”(1996年白皮書)，或者是“公民權利和政治權利”(2003年、2004年和2009年白皮書)，都屬于國際人權法中“公民權利和政治權利”的范疇，只是根據內容選材的不同和年代特點的不同做了不同的取舍和表述。“經濟、社會和文化權利”一般排在第四位(在“人權的司法保障”之后)。但是在2013年白皮書中，主要脫胎于經社文權利的“社會保障權利”不但單獨成篇，而且高居白皮書第二位。而相應地主要屬于“公民權利和政治權利”內容的“民主權利”、“言論自由權利”和“人身自由”都排在社會保障權利之后，分列第三、四、五部分。

我國從與人民群眾切身利益聯系最緊密的問題入手，根據傳統文化和社會主義現代化建設中重視民生發展的特點，以民生為本、以民生為重、以民生為先，大力推動經濟社會發展和人權保障。①關于民生與人權保障的相關論述，可參見羅豪才:《中國以民生為重的人權建設》，載《人權》2013年第3期。社會保障權利的異軍突起，既是我國民生建設在人權保障領域的體現，也是我國人權保障制度化建設的成果。社會保障權利從經社文權利中單列出來，把源自國際人權法中的經社文權利進一步精細化、本土化，將其從一個普遍性的人權概念，提煉為一個能夠較為準確描述和歸納我國人權發展和保障重心的、自己的人權話語。注重從中國人權發展的重點領域和實踐出發，不囿于既有的框架，而是有意識地擺脫和突破原有人權分類和篇章結構模式，根據素材和實踐來歸納和總結自己的人權進展和成就，不斷更新人權話語，發展人權觀念。社會保障權利有望與發展權利一道成為我國人權話語中新的核心語匯。

白皮書的發布是對人權工作的審視，白皮書的構造和撰寫本身也能體現出我國在人權話語和人權觀念上的變遷。我們期望今后的年度人權白皮書能夠一年年不間斷地、規范化地發布下去，也希望能夠在探索和形成自己的人權話語方面繼續有成。