地方政府對社會組織培育的政治嵌入——基于廣州市級政府層面的實證研究

謝 菲

(中山大學政治與公共事務管理學院，廣東廣州 510275)

一、研究問題的提出

自2007年黨的十七大報告提出“重視社會組織建設和管理”以來，“培育和發展社會組織”頻繁地出現在黨的報告、中央和地方的政府工作報告、政策法規、發展規劃、工作計劃等政策文本中，社會組織也成為政治學、社會學、公共行政學、管理學等學科研究的一個重要議題。2013年3月《國務院機構改革和職能轉變方案》又一次提出轉變政府職能和簡政放權，并首次提出改革社會組織管理體制，及9月《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》的出臺，開啟了政府培育社會組織的政策之窗，社會組織“迎來發展的春天”［1］。在地方層面，自2004年以來，地方政府在培育社會組織上進行了一些有益的探索。一方面，社會組織作為社會建設的主體之一被委以重責，另一方面，中央和地方一直表現出“出于維護政權和政治穩定的考慮而在社會組織監管上表現出強烈的限制和控制取向”［2］，主導著社會組織的發展方向，社會組織的運行滲透著政府控制的策略。

在已有的政府培育社會組織的研究中，大多數文獻在國家—社會關系的理論框架下對政府與社會組織的關系展開討論，還有一些文獻側重運用實證方法對社會組織培育進行個案經驗的考察。

第一，對社會組織進行分類管理和發展。康曉光和韓恒認為，政府會根據各類社會組織的挑戰能力和提供的公共物品的種類對它們實施不同的“控制”(限制)或“吸納”策略。［3］這種“多元化的管理策略”被稱為“分類控制”。王向民則指出，體制擴容的政治轉型導致地方政府正在傳統分類控制體系的基礎上探索更為細密、具體化與精致化的分類治理模式，即樞紐性社會組織建設、服務性社會組織項目制的組織治理和草根化、多元化的利益表達性社會組織的政治吸納。［4］

第二，行政吸納社會。在“政府主導型社會”中，僅僅從“控制”的角度考察政府對社會組織的管理策略仍然過于片面。在2005年研究的基礎上，康曉光和韓恒提出了“行政吸納社會”的概念，政府不僅運用“消極的”“控制策略”，還運用更加“積極的”“功能替代策略”和“強者優先原則”。［5］

第三，行政吸納服務。唐文玉通過對一個鄉鎮基層文聯成立與運作的個案研究，提出了“行政吸納服務”的解釋模式，政府通過培育和支持社會組織的發展為我所用，社會組織也獲得了生存與發展的必需資源。［6］

第四，政府鑲嵌在社會組織中。許多學者用“嵌入性”概念解釋當代中國政府對社會組織的管理和培育。米格代爾等人指出國家與社會不是簡單的以誰為中心的問題，而是“國家鑲嵌在社會中”［7］。郁建興等提出了“國家在社會中”［8］的新取向。皮特·何等人提出了“嵌入式行動主義”(embedded activism)的觀點，政府和環保組織之間的邊界模糊不清，環保組織維持一種不威脅政府、行動上去政治化的形象以便完成使命。［9］劉鵬提出，當代中國在社會組織管理體制方面正逐步從分類控制轉向嵌入型監管。［10］付建軍、高奇琦從政府職能轉型的視角切入，把政治嵌入視作社會組織發展的一種政治環境，包括政策、管理、經濟和結構方面的嵌入。［11］但他們并沒對政治嵌入的過程深入分析。王志華借用“體制嵌入”這一概念來分析在我國購買服務中出現的關系嵌入、功能嵌入、結構嵌入和目標嵌入。［12］吳月則運用嵌入式控制解釋社團行政化現象，政府通過關系嵌入和結構嵌入，將社團納入體制內。［13］

以上研究突出強調“控制”“監管”在解釋國家與社會關系中的節點作用，為本文的寫作尤其是下文分析框架的構建提供了許多有益的啟發。已有研究不約而同地把社會組織作為解釋的對象，本文以地方政府作為分析對象，嘗試借鑒“嵌入性”概念，探討政府如何在培育社會組織的過程中嵌入社會組織的運行過程。具體來說，地方政府在社會組織的培育過程中運用了哪些政治嵌入的策略?這些策略對社會組織產生了什么影響?

二、政治嵌入:一個分析框架

20世紀卡爾·波蘭尼在《大轉型》中首先提出了“嵌入性”(Embeddedness)概念。他認為19世紀之前，人類經濟一直嵌入社會之中。［14］格蘭諾維對這一概念進行了較為系統的闡述，他指出經濟行為是嵌入于社會網之中的，經濟活動是一個人際互動，而不是一種制度化的過程。在此基礎上，他提出了關系與結構嵌入的概念。［15］祖金和多明戈對該概念進行了進一步地開發，他們將嵌入性分為結構、認知、文化和政治嵌入。在界定政治嵌入性時，他們認為政治嵌入是指行為主體所處的政治環境、政治體制、權力結構對主體行為產生影響。［16］此后，越來越多的不同學科背景的學者開始操作這個概念。一些學者借用這個概念框架從嵌入的過程來解釋中國社會工作的發展［17-19］，還有一些學者用這一概念解釋政府與社會組織的關系。這些理論與實證的研究極大地拓展了這一概念的解釋范圍，它“所具有的擴散能力為解釋較為復雜的社會現象提供了新思路”［18］。

本文嘗試聚焦于政治環境，延長這一概念的分析鏈條，將其研究的觸角遷移到社會組織。本文將政治環境分解為政策、經濟、結構、關系和目標，將政治嵌入界定為地方政府權力結構、政治制度和安排、政治環境、地方文化對社會組織的影響，著重分析地方政府在培育社會組織的過程中，如何既實現對社會組織的培育和發展，又把社會組織控制在其自上而下的監管體制之中。

(一)政策嵌入

當地方政府制定和出臺培育和管理社會組織的相關政策時，政府以“制度設計師”的身份嵌入到社會組織的成長和發展中。地方政府通過制定社會組織管理的相關法律、法規和政策，構建社會組織管理的監督和規范的制度框架和發展規劃，為社會組織的發展提供合法性基礎。政策既是社會組織發展的重要資源，又是社會組織發展的約束和限制。

(二)經濟嵌入

當地方政府為社會組織的培育提供財政支持和其他資源支持時，政府就以“資源提供者”的身份嵌入到了社會組織的發展中。從世界范圍來看，社會組織的資金來源主要包括民間捐贈、服務收費、政府補貼和外國援助四個渠道。

(三)結構嵌入

當政府將科層制結構嵌入到社會組織，“以便更好地領導、監督和控制社會組織，……導致社會組織在機構設置、職能履行上逐漸靠近并融入政府的行政體系之中”［13］時，政府以“化妝師”的身份嵌入到社會組織的培育中。本文強調社會組織的結構受到政府科層制結構的影響，從而導致社會組織與政府組織在結構上的同質化和職能上的程序化和官僚化及規模的擴大化，進而被吸納進政府行政體制內。

(四)關系嵌入

當政府通過非正式關系如與社會組織的理事長是同窗好友而對社會組織施加某種影響時，政府以“籠絡者”的身份嵌入到社會組織的培育中，格蘭諾維認為關系嵌入是指行動者嵌入于其所在的關系網絡之中，并深受網絡其他成員的影響［15］，本文強調政府通過非正式關系滲入到社會組織之中，從而實現對社會組織“潤物細無聲”的控制。

(五)目標嵌入

當政府將其政治目標和價值觀植入社會組織，或者利用社會組織實現公共服務以外的目標時，政府以一種“蠶食者”的姿態嵌入到社會組織的培育中，不知不覺地吞噬社會組織的使命。

這五種嵌入并由此衍生的政府的五種角色并不是相互獨立的，而是相互聯系、相互作用的，就像相互嵌套的“俄羅斯套娃”，環環相扣，五種嵌入可能同時發生，其中目標嵌入是政府的最終目的。

三、一個實證研究:來自廣州市級政府層面的觀察

走在改革開放前沿的廣州，在社會組織的培育和管理上也不甘落后，出臺了一系列扶持政策，放寬對社會組織的登記限制，積極推進政府轉移職能和購買服務，加強社會組織能力建設，建立公共財政扶持社會組織發展專項資金，建立社會組織培育孵化基地，擴大社會組織黨建覆蓋，進行去行政化、去壟斷化改革，不斷完善對社會組織的管理體制和培育方式，展現出一幅生動的政治嵌入的圖景。

(一)對社會組織培育的政策嵌入

廣州自2006年以來共出臺了《廣州市社會組織管理辦法》等27項直接規范和管理社會組織的政策，形成了較為科學的政策體系(見表1)。

在時間分布上，2011年至今是社會組織政策出臺的

表1 廣州市社會組織管理政策(2006～2014年)

注:表1中所歸納的政策只包括政府制定的、直接規范社會組織的政策，不包括不直接指向某類社會組織的社會服務政策，如社會保障政策。表1系作者根據廣州市民政局和廣州市民間組織管理局官網資料整理。高峰期，這與近年來廣州市積極推行“小政府、大社會”“服務型政府”“簡政放權”、重視社會管理和社會建設有關。在這些政策的刺激下，廣州市的社會組織數量激增。截至2014年4月底，廣州共有社會組織6 202個。［20］

在政策制定機構上，涉及到廣州市委、市政府、民政局、民間組織管理局、物價局、編辦等政府機構，一方面為社會組織的監督和管理撐起了一張網;另一方面，絕大多數政策出自民政局，有利于形成政治嵌入和支持社會組織發展的合力。

在政策內容上，準入性和規范性的政策較多，扶持培育政策少，其他大多數是監管類政策，顯示出強烈的分類管理色彩。

在政策話語上，這些政策文件和官方工作報告對社會組織的用詞有“規范”“管理”“監管”“促進”“發展”“扶持培育”，前三種措辭是大多數政策文件的重點。政府雖然放開了對社會組織的入口監管，在口頭上、文本上、也在行動上開始重視培育社會組織，據悉，2014年2月，廣州被民政部確定為“全國社會組織建設創新示范區”，但全國政協在廣東的調研發現社會組織準入門檻并未降低。［21］政府利用這些政策和制度嵌入社會組織的培育中，宛如一個“制度設計師”，為社會組織提供生存與發展所必須的合法性基礎，但其強化對社會組織的監管和控制的目的不言自明。

(二)對社會組織培育的經濟嵌入

一是直接財政投入，主要表現為購買服務、福利彩票公益金、公益創投、專項扶持資金為社會組織的培育提供經濟支持。以政府購買家庭綜合中心服務為例，2008～2014 年，廣州累計投入 11．07 億元。［22］

二是建設社會組織培育孵化基地。至2014年上半年，廣州全市已建成30個社會組織培育基地，基本形成市、區、鎮三級社會組織培育基地網絡。［23］

政府通過購買服務幾乎握住了社會組織的經濟命脈，以一個“資源提供者”的角色，既實現了某種程度上的政府職能轉移，向社會組織下放了權力，滿足了社會服務多樣化的需求，又將社會組織牢牢地控制在其管理體系下。

(三)對社會組織培育的結構嵌入

一是雖然通過一系列漸進的改革，雙重登記管理體制已經被打破，但社會組織去行政化和去壟斷化改革進展緩慢。表現在大量現職或退休公務員在社會組織任職，政府部門直接成立社會組織承接政府轉移職能，政府部門領導是社會組織的發起人。自2006年，廣州就在行業協會、商會開展“五自四無”①即自愿發起、自選會長、自籌經費、自聘人員、自主會務，無行政級別、無行政事業編制、無行政業務主管部門、無現職國家機關工作人員兼職。的改革，但至今仍未出效果。據2011年數據，廣州全市2/3的社會團體充當著部分行政機關“二政府”角色。［24］社會組織只是被政府“化了個妝”。新近出臺的《廣州市社會組織管理辦法》②該辦法提出“八類社會組織可以直接登記”“現職公務員禁入社會組織”“允許同一行業成立多個協會”，對于淡化社會組織與政府機關的關聯，及“去壟斷化”有一定作用。也未必是社會組織去行政化改革的務實之舉，文本表述仍留有空間，比如“公務員離退休后確需兼任的應當嚴格按照有關規定審批”，“限退令”沒有規定生效期限和違規處罰。

二是社會組織黨建全面覆蓋。2013年，社會組織的黨組織覆蓋率93．7%，工作覆蓋率100%。［25］通過將黨組織的觸角延伸至所有有條件成立黨支部、黨小組的社會組織，黨委和政府從政治上加強了對社會組織的控制。

政府以一個“化妝師”的角色，在形塑社會組織結構的同時，也在無形中把社會組織吸納進政府的行政體制內，成為“二政府”和新的“街頭官僚”。

(四)對社會組織培育的關系嵌入

一是不少社會組織直接由黨政機關主導組建，且會員主要由黨政機關同一系統公職人員組成，或者一些組織表面上雖非黨政機關主導組建，但業務主管單位以前置審批、監督指導的名義對社會組織進行全面而直接的干預，甚至將之作為安排離退休人員的“俱樂部”。［25］這種關系在某種程度上可以為社會組織帶來許多資源和方便，但也導致了某些購買服務項目招投標的非競爭性。如“政府購買服務項目中，存在‘關系戶’渾水摸魚，……利用各種關系和各種非正常手段承攬項目……對政府購買服務的公益性和非營利性帶來了巨大的挑戰”［26］。

二是樞紐型社會組織如工青婦比其他社會組織優先獲得政府購買服務，草根組織“無權”申請購買服務。因為相關文件對承接政府轉移職能和購買服務的社會組織有嚴格的資質條件要求。［27］

三是政府對社會組織負責人的管理。《關于進一步加強對社會組織發起人負責人服務管理工作的通知》對于社會組織發起人(舉辦者)、負責人有嚴格的條件限制。為負責人提供一些能力提升性服務，如舉辦社會組織負責人培訓班，這是“中央財政支持社會組織人員培訓示范項目”。此外還有行業協會、商會秘書長培訓班。這些舉措宣稱的目的是加強對社會組織負責人的責任、能力和誠信建設，但可能也是籠絡的一種表現。

因此，政府有意或者無意的非正式關系、附加條件、“優惠條件”等，以“籠絡者”的身份嵌入到社會組織的培育中，這可能是缺乏經驗指導下的“次優選擇”，也可能是維持宏觀局面穩定的“權宜之計”。

(五)對社會組織培育的目標嵌入

通過以上四種嵌入及對政策文件話語和相關文獻的分析可以總結廣州政府培育社會組織的三類目標。

一是實用主義目標。如簡政放權、承接政府轉移職能、社會建設的主體、社會服務的提供、規范社會組織健康有序發展、促進公益事業發展、推進社會管理創新、加快社會組織管理體制改革創新、推進社會管理體制改革、社會治理創新、推進社區服務管理改革創新……大都屬于社會問題回應性目標。

二是象征性目標。如追求社會公平與正義、“小政府、大社會”，讓社會更加開放，壯大社會組織等。

三是隱含的目標。如社會穩定和社會控制。

通過目標分析可以發現，政府以一種“蠶食者”的姿態嵌入到社會組織的培育中，不知不覺地吞噬社會組織的目標和使命。

四、結語:授之以魚還是授之以漁

政府通過政策、經濟、結構、關系和目標影響，嵌入到社會組織的運作和管理中，讓社會組織以其所期望的方式成長和發展，強化對社會組織的監管和控制，使社會組織成為政府政策執行、服務提供和社會治理的重要力量。但是，社會組織通過政策獲得合法性，通過財政資助獲得經費，因為結構和關系嵌入成為政府新的街頭官僚，因為目標嵌入而偏離使命。

第一，政策嵌入雖然是社會組織獲得合法性的基礎，但推陳出新的政策相互之間存在一個彌合和配套的過程，社會組織可能“淹沒在政府的政策洪流中”［28］。此外，社會組織政策體系仍然存在準入政策多而扶持政策少、“口號性支持多而實質性支持少、‘軟政策’多而‘硬政策’少”的問題［29］，一個科學合理、積極開明的政策法規體系是社會組織未來發展必要的制度條件。

第二，近年來隨著政府轉移職能的推進，各地政府向社會組織購買服務的范圍和規模不斷擴大，政府通過專項基金和福利彩票對社會組織的投入也不少，政府近乎以一種“喂養式”的方式將巨額財政投給社會組織。但這種“喂養式”的培育方式也讓社會組織不積極拓寬融資渠道，對政府的依附性增強。一旦某些基金撤銷，或者政府終止與社會組織的合作，這些靠購買服務生存的社會組織將陷入資金困境，無法繼續生存。

第三，結構嵌入伴隨著關系嵌入。與政府關系強硬、獲得政府信任的社會組織能夠更好地倡導使命，有更廣泛的渠道獲得資源，更容易與政府建立長期的合作伙伴關系。這種建立在既有社會資本和關系基礎上的相互信任的非正式關系，在某種程度上的確能降低交易成本，減少不確定性，但可能導致非競爭性合作和非制度化路徑，降低服務的質量，甚至導致尋租問題。長遠來看，政府和社會組織之間更需要一種制度化的、可持續的合作機制。

第四，政府和社會組織在社會服務供給上存在共同的目標，并且采取許多方式鼓勵、刺激和激勵私人和社會組織支持社會目標，但政府有時也“濫用這種關系，更關注社會組織的象征意義而非實際的社會經濟效益”［30］。

恩派公益組織創始人呂朝形象地把“魚缸養魚”“魚塘養魚”“江河湖海里養魚”形容社會組織的三種“生態”。［31］政府培育社會組織，最重要的目標應該在于借助社會組織的力量滿足日益多樣化的社會需求，而不能“為了培育而培育”，成為社會組織的“錢袋子”，把社會組織養成溫室里的花朵。政府可能不得不為確實無法生存的社會組織提供臨時的“魚缸”，把自我生存能力脆弱的社會組織投入“魚塘”，但更應該為所有的社會組織創造和維護一條生態平衡的“江河湖海”。

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