論食品安全的行政許可后續監管

謝德琪

（西南民族大學管理學院，四川成都610041）

論食品安全的行政許可后續監管

謝德琪

（西南民族大學管理學院，四川成都610041）

通過對我國食品安全現狀的分析發現食品安全的行政許可后續監管存在監管機構設置不均衡、監管主體單一、對監管主體的監管不嚴等問題，這些問題是導致食品安全事故頻發的重要原因。為解決上述問題，保障公民的人身健康，提出了合理分布監管機構、推進食品安全的社會共治、健全信息公開制度、加強對食品安全的監管主體的監管等解決辦法。

行政許可；后續監管；食品安全

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，完善統一權威的食品藥品安全監管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監管制度，建立隱患排查治理體系和安全預防控制體系，遏制重特大安全事故。①因此，作為保障食品安全的重要環節——行政許可后續監管，也逐漸被人們認識到其重要性。

1 行政許可后續監管的概述

1.1 行政許可后續監管的概念

所謂行政許可后續監管，是指行政主體通過檢查、監控等手段，發現行政主體的行政許可決定和相對人有關許可的活動有違法、不當或其它情形，從而采取相應措施予以糾正、調整和處罰等活動的總稱。②因此，它包括上級行政機關對下級行政機關實施行政許可行為的監督檢查及行政主體對行政許可相對人的監督檢查。

1.2 行政許可后續監管的必要性

行政許可權作為一種執法權，由行政許可適用權（行政許可準入監管權）和行政許可監管權（行政許可后續監管權）構成。③雖然這兩項權力都屬于行政許可權的范疇，但中國多年的行政許可實踐表明，一直以來我們對行政許可準入監管的關注較多，因此，出現了“重許可，輕監管”或“只許可，不監管”的狀況。④

直到2004年實施的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第六章專門規定了行政許可的監督檢查，我們才認識到行政許可后續監管的必要性。因為“行政許可本身不能保證被許可人在許可范圍內從事活動，也不能確保被許可人自覺履行法定義務，行政許可只有與監督、管理相結合，才能形成一個有效的監控體系，從而真正發揮行政許可制度的效能與作用。”⑤

雖然行政許可法的實施讓理論界與實務界開始重視行政許可的后續監管，但它的具體實踐還有待進一步地加強。

2 我國食品安全的現狀

2.1 食品安全的概念

食品安全指食品（食物）的生產、加工、包裝、存儲、運輸、銷售和消費等活動過程符合強制性標準和要求，不存在可能危害人體健康的有毒有害物質以及導致消費者病亡或者危及消費者后代的隱患。⑥2.2我國食品安全的現狀

民以食為天。食品安全與我們的身體健康、生命安全息息相關，且關系到社會的和諧穩定。為了保障人民群眾的身體健康和生命安全，國家于2009年頒布了《中華人民共和國食品安全法》并在后來建立了以它為核心的食品安全法律體系。這一系列法律一方面保護了消費者的權益，一方面也給相關企業套上了“緊箍咒”。⑦

但是，目前我國食品安全形勢仍比較嚴峻。去年，針對“你最擔憂的安全問題是什么”，新浪網調查結果顯示，30.7%受調查者認為是食品安全，位居第一。⑧的確，自從2008年三鹿奶粉添加“三聚氰胺”事件曝光后，我們通過各種媒介了解到的食品安全事故就不絕于耳。2009年王老吉的“問題中藥材”、“咯咯噠”的“三聚氰胺雞蛋”；2010年重慶胖媽爛火鍋（西安店）的“地溝油”、麥當勞的“橡膠門”事件、北京的“漂白蘑菇”；2011年上海盛祿的“染色饅頭”、雀巢的“砷超標”、雙匯的“瘦肉精”；2012年肯德基、麥當勞的“速成雞”、三全的“發霉饅頭”、浙江的“皮鞋酸奶果凍”；2013年北京的“人造魚翅”、重慶的“毒鴨腸”、德芙的“活蛆”事件等等。

從上面這些事件中我們可以看到正是這些已經取得了食品生產經營許可的知名企業不斷爆出違反食品安全的事件。究其原因，除了相關法律法規不健全、商家謀求暴利及其道德缺失外，食品安全的行政許可后續監管的缺失也是導致食品安全事故頻發的重要原因。

3 現階段我國食品安全的行政許可后續監管存在的問題

3.1 監管機構設置不均衡

總的來說，目前我國的食品安全的行政許可監管機構配置不合理，越往城市配置越齊全，越往基層越薄弱。⑨出于成本的考慮，我國的食品生產加工企業多分布于農村、鄉鎮。因此，這就很可能造成食品安全監管機構無法實時有效地對被許可人進行監管，從而為他們違反食品安全許可的行為提供了便利。

3.2 監管主體單一

3.2.1 腐敗現象嚴重

雖然《行政許可法》第六十三條明確規定：“行政機構實施監督檢察，不得索取或者收受被許可人的財物，不得謀取其他利益。”但是，在實際的工作中，由于食品安全的監管主體單一，因而，在監管過程中，他們利用職務之便收受賄賂，謀求個人私利，對違反食品安全的生產經營活動置之不理。最終導致食品安全事故的發生，社會公益的損害。

3.2.2 行政責任追究流于形式

行政許可后續監管是行政機關必須履行的一項職責，按照權責一致的基本原則，如果行政主體沒有認真履行其職責，必須依法追究其責任。但是，由于我國食品安全的監管主體較單一，他們在信息、資源的掌握上擁有絕對的優勢。因此，在一些食品安全信息不公開的情況下，公眾對沒有履行食品安全監管職責的主體是否被追究責任、由誰追究責任、怎樣追究責任并不知情。此外，食品安全信息不透明，使得消費者不能及時了解對他們身體健康和生命安全存在威脅的食品，容易導致食品安全事故的擴大化。

3.3 對監管主體的監管不嚴

3.3.1 內部監管形同虛設

根據《行政許可法》第六十條的規定：“上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。”但是，在實際中，由于大部分的食品行業是稅收大戶，為了繁榮當地經濟和增加財政收入，上級行政主體多是包庇或縱容下級監管主體的一些失職行為。因此，內部糾錯成為空談。

3.3.2 群眾監督不夠深入

1.3 中藥拉丁名與基源植物的拉丁學名在對中藥整體認知中的作用 使用中藥基源植物正確的拉丁學名，是在藥典中準確檢索到與之對應的中藥材及其制劑信息的重要手段。同時使用上述4種檢索方式，便于學生認識中藥材中文名、拉丁名和基源植物的拉丁學名之間的對應關系。加上藥典正文的描述，便于進一步從性狀、鑒別等方面對基源植物、藥用部位建立起整體認識。中藥基源植物的拉丁學名和中藥材的拉丁名是國際上通用的名稱，準確掌握與使用有利于國際間的交流與合作研究。

保護食品安全需要全民參與。群眾對監管主體的監督雖是一種強有力的社會監督手段，但因其本身不具有法律效力，只有通過有效渠道傳輸到國家機關的法律監督中去才能產生監督效果。而目前在我國一些基層地區，群眾對食品安全監管主體的監督渠道仍以寫信舉報、打電話、上訪等傳統的方式為主，這些方式速度較慢且對外公開力度不大，無法形成社會的廣泛關注，容易使得相關部門不予以重視。除此之外，現有的群眾監督缺乏相應的獎勵機制，而且風險巨大，容易遭到相關監管主體的打擊報復。

4 加強食品安全的行政許可后續監管的對策建議

為了更好地保障群眾的身體健康和生命安全，針對現階段我國食品安全后續監管存在的問題，筆者提出了下列對策建議。

4.1 合理分布監管機構

作為被監管的食品安全行政許可相對人，在很大程度上關系到食品安全的行政許可監管機構的設置。在我國，分布在基層的食品生產企業較多，因此，我認為要加強基層食品安全行政許可監管機構的設置，這樣才能使食品安全的行政許可監管主體對被許可人實施實時有效的監管。

4.2 推進食品安全的社會共治

我國食品生產經營活動種類多、覆蓋面廣，行政許可監管主體對食品安全的后續監管不可能做到面面俱到。隨著政府職能的轉變，監管主體應該將其管不了的、不該管的還給市場和社會。

因此，各級監管部門必須樹立全員參與的理念，建立以政府為主導，讓消費者、企業、行業協會、社會公益組織、新聞媒體等主體參與的“社會綜合治理”機制，運用法律、行政、市場、輿論等手段進行實時監控，既可以實現監控食品生產經營者的違法行為，還可以約束監管主體的行政不作為或亂作為。

4.3 健全信息公開制度

為了逃避責任和免于輿論的職責，一些地方政府在社會危機發生時，不但不公開相關信息，反而采取遮掩的做法，導致群眾對政府的不信任。因此，監管主體應考慮建立統一的食品安全信息整合和交流平臺。一方面，向公眾提供及時、準確、科學和權威的食品安全官方信息；另一方面定期向社會公布監管主體履行職責的情況，尤其情況是瀆職人員的責任追究，從而保障人民的知情權和監督權。

4.4 加強對食品安全的監管主體的監管

在利益、政績、道德素質等因素的影響下，食品安全監管主體可能對違反食品安全的企業實行保護主義，從而損害公益。因此，我們必須加強對食品監管主體的監管。

4.1.1 加強網絡建設，發揮網絡輿論的監督力量

隨著互聯網技術的迅速發展，網絡已逐漸成為重要的輿論場，成為民意表達的重要渠道。因此，相應的國家機關應順應形勢，打破傳統的群眾監督的傳輸渠道，加大互聯網絡建設，充分發揮互聯網覆蓋廣、傳播快、更新及時、舉報快速的特點，實現對食品安全監管部門的群眾監督，使其違法違規行為曝光于公眾面前。同時，各級食品安全監管部門也應建立信息受理、處理和反饋機制，以調動群眾監督的積極性。

4.1.2 實施懸賞舉報和網絡匿名舉報

對于群眾監督不夠深入，一方面除了沒有有效的表達渠道外，還有一個重要原因是沒有有效的激勵措施，以往的口頭或書面的表揚已無法很好地調動群眾的積極性。因此，各級監管部門應該制定具體的、切實有效的以物質獎勵為主的激勵制度。比如，對前來舉報食品安全監管主體失職的群眾，一經查實，根據情況嚴重程度，實施不同等級的物質獎勵，并且在網絡上進行公示。當然，為了避免群眾實名舉報后遭到打擊報復，各監管部門還可以充分發揮互聯網的作用，實施網絡匿名舉報，在保護群眾的同時實現對食品安全監管主體的監督。

總之，食品安全是事關全民健康的重大問題，政府和社會各界都應加強重視。我們尤其應充分發揮食品安全的行政許可后續監管的作用，因為它有利于進一步強化對行政相對人取得食品生產許可證后的活動的監管，從而更好地避免食品安全事故的發生。當然，在具體的實踐中，食品安全的行政許可后續監管還存在不少問題，需要相關部門不斷完善，從而實現對食品安全行政許可后續監管的理想狀態。

注釋：

①健全公共安全體系［DB/O L］.ht tp：//news.x inhuanet.com/ pol itics/2013-11/15/c_118164497.htm.

②轉引自王鳳麟.淺析食品安全行政許可監督管理［J］.華人時刊（政法研究），2013（12）：144.

③許曉明，李智姝.行政許可準入監管與后續監管辯證關系研究［J］.東北大學學報（社會科學版），2011（6）：539.

④曾潔雯.我國行政許可后續監管法律問題探析［J］.行政與法，2012（5）.

⑤轉引自向洪華.食品安全行政許可監管問題探討［D］.長沙：湖南師范大學，2010：8.

⑥廖斌，張亞軍.食品安全法律制度研究［M］.北京：中國政法大學出版社，2013：19.

⑦百度文庫，淺談食品安全法對中國的影響［BB/O L］.ht tp：//wen k u.baidu.com/view/743b42a0f524ccbf f121842c. html.

⑧百度文庫，最近兩年我國發生的重大食品安全事故有哪些，分析原因和預防措施［DB/O L］.ht tp：//wenda.so.com/ q/1366395284060490.

⑨向洪華.食品安全行政許可監管問題探討［D］.長沙：湖南師范大學，2010：21.

［1］姜明安.行政許可法條文精釋與案例解析［M］.北京：人民法院出版社，2003.

［2］姜曉萍.行政法學［M］.四川：四川大學出版社，2009.

［3］徐曉明.行政許可后續監管法律問題研究—以信息均衡為視角［D］.蘇州：蘇州大學，2009.

［4］陸靜瑜.論行政許可監督檢查制度［D］.上海：華東政法大學，2010.

［5］張大峰.我國行政審批后續監管制度研究［D］.沈陽：沈陽師范大學，2011.

［6］吳彥瑾.淺析我國行政許可法中監管不力的問題［J］.法制與社會，2014，（5）.

［7］羅文燕.行政許可權之法律分析［J］.山東社會科學，2003，（3）.

責任編輯：張隆輝

D922.1

A

1672-2094（2015）03-0018-03

2015-03-08

謝德琪（1988-），女，四川達州人，西南民族大學管理學院行政管理專業2013級研究生。研究方向：公共政策分析。