冷熱膠著，前路幾何？

去年年底，國家財政部公布了30個政府和社會資本合作模式（PPP）示范項目，總投資規模約1800億元，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫療、體育等多個領域。

隨著國家層面對PPP模式的大力推進，各地方政府也紛紛效仿。以安徽省為例，安徽省住房與城鄉建設廳分別于去年9月和今年2月公布了73個共計849.89億元的PPP項目。

目前，安徽城鎮化處于快速發展階段，每年100萬農村人口進城，城市基礎設施、公用事業、公共服務、生態環境等負荷壓力越來越大，迫切需要提高城市綜合承載能力。

公開資料顯示，安徽省城市基礎設施建設投資年均iooo億元并呈逐步增加之勢，其中政府性投資占65%。隨著地方政府債務增加，房地產領域進入調整期，原有的以政府直接投資、以土地出讓為主的資金籌集模式已經難以為繼。

在這種形勢下，以PPP模式吸引社會資本參與城市道路、供排水、污水和垃圾處理等設施建設和運營就顯得尤為重要。安徽省人民政府在《關于加強城市基礎設施建設的實施意見》中也明確要求，“全面放開城鎮基礎設施投資、建設、運營市場”。

業內人士表示，PPP模式相較于傳統的政府主導性投資、運營來說，有著不可比擬的優勢，既可以減輕地方政府債務壓力，亦能夠發揮社會資本在設計、建設、運營、管理等方面的優勢，提高投資效率和公共服務水平。

2009年完工的北京地鐵4號線就是一個經典PPP案例，總投資153億元的4號線項目中，有46億元的車輛、信號、自動售檢票等機電設備由社會投資完成。地方政府節約了財政支出，社會資本獲得了穩定回報，收獲雙贏。

一邊是政府積極推動、社會輿論一片叫好，另一邊，真正落地的PPP項目卻寥寥無幾。為何會出現這樣一邊冷一邊熱的情況？企業家是如何理解PPP模式這一新興資本合作模式？他們如何看待項目落地難這一問題？本期徽商圓桌將聚焦PPP模式的發展現狀、存在的問題、未來的走向，參與討論的多為參與過PPP模式操作的企業家和相關專家學者。

用“基建+\"推動PPP

劉義富安徽省路網交通建設集團有限公司董事長

PPP模式是一種能使政府、社會資本共贏的公共產品提供方式，它突破了原有政府與社會資本合作過程中的分T邊界，政府的角色也從傳統的包辦公共服務模式向“與社會資本共贏”的模式轉變。同時，通過引入社會資本和經營、技術等服務，不僅緩解了財政支出的壓力，拓寬了社會資本的發展空間，同時有利于發揮各方的優勢，提高公共產品供給效率。

造成目前PPP項目“雷聲大、雨點小”的原因和其本身的特性有關。首先，PPP項目主要集中在城市基礎設施領域，如道路建設、地下管網建設等，這些領域往往屬于公益性質，沒有收費權限，社會投資者的回報難以準確估計和保障。

以城市道路建設為例，目前該領域PPP項目的投資回報多以道路周邊土地優先開發權為主，而土地的商業價值在一定時期內是很難準確估計的。同時，商業綜合開發并不是每家基建領域的企業都感興趣或是能夠承擔的。

而一些擁有收費權限的PPP項目亦存在投資回報難以保障的風險。以污水處理領域來說，目前上馬的PPP項目都比較“超前”，很多項目設計的污水處理能力都是現有需求的幾倍甚至幾十倍。這就帶來一個問題，收取的污水處理費遠遠不夠支付社會投資者的投資回報。

此外，雖然國家和省級政府層面已經出臺了20多部針對PPP的管理辦法，但就目前的情況而言，仍然存在政策不到位、政策實效性不夠等問題。以社會資本的融資問題來說，目前的的金融政策沒有支持到位，參與PPP項目的社會資本融資依然需要采用“抵押方式”。

對于PPP模式存在的問題，政府應該充分試點，暴露其中的問題，再進行科學的凋研和分析，出臺相關的法律法規來規范這個行業。

對于路網集團來說，我們有一套獨有的PPP操作模式，我們稱之為“基建+”，即以基建為核心，聯合金融機構、綜合開發商一起參與到PPP模式中去。而對于可能存在的投資回報難以回收的風險，我們在操作項目之前往往會和地方的融資平臺達成協議，由他們來進行“兜底”。對于安徽近期公布的PPP項目，公司正在積極研究項目的開發潛力，一定會參與其中。

分解項目，多種合作

謝宏明安徽省國元建工發展有限公司董事長

PPP在國外已經發展三十多年了，引進國內也有十多年了，這種模式對城市基礎設施建設的積極意義在于，政府資金短缺時，利用民間資本將需要建設的公共設施提前建設使用，同時政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小，以此快速推動社會與經濟的發展。

過去我們公司有過多次在城市基礎設施建設項目中參與BT（建設移交）合作的經歷，經濟收益要大于正常普通招標項目，這種項目投資回報率高，起到了政府、企業雙贏的良好效果。

現行的PPP模式面臨“難以落地”的尷尬局面，主要原因在于：項目大、投資周期過長，最長達30年，這種長期投資對于中小型企業不適合；銀行沒有對PPP模式項目的融資政策扶持；目前沒有健全的PPP模式相關法律；復雜的審批程序增加財務負擔；政府政策方針改變和人員的變化影響項目順利實施。

目前我公司在省內地方政府推出的PPP模式項目中，已有多個項目在做前期的投資洽談，我們正積極參與其中，就目前看成功的可能性不太大，因為大部分時候，政府會選擇央企、地方國企等一些大型企業作為合作對象。若是把PPP項目分解成多個項目進行，同時政府放寬對參建企業選擇的限制，那么大部分中、小企業就都能有選擇地進行投資合作，這樣我們的PPP才能使項目融資模式真正發揮成功。

組合運怍破解PPP難題

袁江廣東東日環保有限公司董事長

PPP模式是城市基礎設施建設的必然選擇，在未來8-10年，PPP將取代BT和BOT成為主流。之前，地方政府可以無限負債，所以大量投資基礎設施建設，后來中央政府對此進行限制，但是城市基礎設施又不能停止建設和運行，PPP應運而生，由社會資本操作，政府負責監督和定價。

PPP之所以出現“一頭熱”現象，是因為政府和企業角度不同，存在矛盾。PPP項目有利潤高的，有利潤低的，政府希望所有的項目都有人接手，但企業的經營是為了追求高回報，不想參與回報低的項目。另外，PPP主管部門不明晰，導致未來不可控因素增多，這也是企業觀望的原因之一。

PPP項目整體回報率不高，但是很穩定，適合資金充足的上市公司來操作，因為這樣的項目社會效益比較高，能夠提升業績，即使項目盈利不多，公司也可以在資本市場把錢賺回來。 一般PPP項目需要的資金量非常大，環保行業一般采用組合式運作，與設計院、環保基金等機構合作，我們公司與臺灣冠佳資本合作，目前正在廣東和淮北洽談PPP項目。

變化大令私企望而卻步

彭遠勝池州市通華工程建設有限責任公司執行總裁

市政基礎設施是否可以市場化運作一直存在爭議，有一部分人提出質疑，本應該由政府提供的公用產品，能夠推向市場嗎？虧損或微利的公用基礎設施項目能否找到社會投資者？也有人說，西方發達國家很多基礎設施也是由國家承擔，社會主義中國搞市場化運作恰當嗎？

市政基礎設施建設市場化，是我國城鎮化高速發展和減輕財政壓力的現實選擇，我們不能也無法走西方高福利國家的老路。另外，污水處理、垃圾處理、供水、交通等城市基礎設施，本著“污染者付費”的宗旨，更符合公平的原則。

PPP模式運行既提高了市政公用行業的投資效率，也加快了運營效率。目前也有一些運行得比較好的PPP項目，如合肥市清溪污水處理廠巢湖市城區污水處理廠巢湖市城市公園等。

我們公司還沒有PPP模式的合作經歷。目前我們主要承接政府投資的重點公路施工工程，因為近幾年來交通部門對公路建設投資很大，這些項目見效快，資金壓力小。

PPP項目中確實有一些經營性很高的項目，如污水、垃圾處理等，但由于基礎設施投資金額大，投資周期長，且期間變數很大，因而項目風險成為公私部門關注的重點問題，給私營企業投資帶來一些顧慮。

對目前政府推廣的項目，我公司積極關注，結合本企業自身能力，準備選擇一些與企業發展相適應的項目去做。我們準備加強這方面的人才培訓，拓寬融資平臺，對項目風險進行評估，借鑒省內外正在運營的PPP項目的成功經驗，為公司參與PPP項目做好準備。

政府應該收放有度

程亞敏安徽省城建設計研究院總承包部總經理

政府近期大力推動PPP模式與我國現有的地方債務規模較高有密不可分的關系。近年來，我國普遍通過成立地方融資平臺等方式融資進行市政建設，盡管對改善民生和社會事業發展起到了積極作用，但也帶來了債務規模較大的弊端。

推廣PPP項目對政府而言有三個重要的意義，一是一次性投入明顯減少。通過與社會資本的合作參與城市基礎設施建設，拓寬了項目的融資渠道，促進了投資主體的多元化，有效彌補了政府財政投入與實際需求之間的巨大差距。

二是降低了成本，同時項目收益率提高。社會資本在引進低費用、高效的技術方面更有經驗，在處理微觀事務方面更具有優勢，由于其同時為多個城市的多個項目提供服務，可以有效利用規模效應進一步降低成本，提高項目收益率，據相關數據統計顯示，一般PPP項目可以幫助政府節省5%-20%的費用，

三是提升公共服務的質量和水平。一般而言，社會資本有著政府不可比擬的商業意識和管理經驗、專業的技術和人員，類似項目和經驗也為服務水平提升提供了客觀支持。

目前，導致企業對PPP模式不“感冒”的原因主要是兩個方面：一是目前公布的PPP項目多為公益性質，回報前景堪憂且有一定的不確定性；而且部分基建領域的大型企業曾經在做B'r項目時吃過虧，修建好項目轉移給政府后，政府卻無力兌付建設前允諾的費用。

除了項目本身的原因，PPP模式推廣緩慢還與一些地方政府沒有吃透PPP政策有關，一些地方政府對在PPP模式中自身的職能沒有一個很清醒的認識。實際上，在PPP模式中，政府要從過去“監管者”的角色定位中脫離開來，轉變成為一個“項目合作者”。

而目前地方政府走向了兩個極端，要么是“甩包袱”，把所有的監管、投資、施工、運營、管理都交給社會資本來做；要么依然是過去“大包干”的形式，把項目的話語權牢牢地抓在自己手中，這兩種方式都是不對的。對于涉及國計民生的項目，政府部門依然要嚴把工程質量關，做到收放有度。

此外，政府與社會資本在項目投資回報率上的“分歧”亦是現在PPP項目落地難的原因之一。以往政府獨立開發公共項目時，從商業銀行或是政策性銀行獲取的貸款利率都是非常低的，甚至能到達5%以下。而現在參與PPP項目的社會資本投資方所需的資金除了硬性規定30%白持以外，幾乎都來源于商業銀行的貸款，這種貸款的成本很高，導致他們對投資回報的期望值很高，超出政府的可承受能力。

目前，PPP模式依然是一個新生事物，但切不可“過熱”，國家層面為了防止地方政府不顧自身實力上馬過多的PPP項目，也出臺了一系列政策，如每年基礎建設領域的PPP項目占比不得超過10%。同時，為了加強政府的主體意識和避免社會投資人承擔過多的風險，國家也要求在PPP合作中，政府的出資比例應為10%-30%。