推進政府職能轉(zhuǎn)變需加強整合許可和認證兩種制度

編者按

2015年國務(wù)院為落實黨的十八屆三中全會關(guān)于深化改革精神做出了重大部署，要求政府各級部門按照“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”原則，減少行政許可，更多采信認證認可等第三方機構(gòu)評價結(jié)果，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。

許可和認證兩種制度 整合發(fā)展的基本情況

行政許可制度是政府在管理經(jīng)濟、社會文化事務(wù)方面，設(shè)計的一種法律制度和管理方式。認證制度是一項適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要、可有效提升政府效能的第三方社會評價制度體系，按強制程度分為自愿性認證和強制性認證兩種。其中，強制性認證制度是替代行政許可的有效形式。

當前認證制度已在世界各國得到廣泛應(yīng)用，成為各國政府行政監(jiān)管的有力支撐。很多國家政府部門都借助認證手段提升行政監(jiān)管效能，還設(shè)立了產(chǎn)品認證機構(gòu)，使用不同認證標志來標明認證產(chǎn)品對相關(guān)標準的符合程度，比如美國UL、歐盟CE、德國VDE、中國CCC及日本PSE認證等。

改革開放以來，我國也加快發(fā)展認證制度。目前，我國已在產(chǎn)品、服務(wù)和管理體系等諸多領(lǐng)域?qū)π姓S可事項進行優(yōu)化和替代，廣泛實行認證認可。認證制度對我國經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)品質(zhì)量水平總體提升和產(chǎn)品出口創(chuàng)匯能力提高等方面，都發(fā)揮了重要作用。我國許多政府機構(gòu)包括鐵路、公安、水利、司法等部門，也都通過采信認證手段來實現(xiàn)行政監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變。例如，公安系統(tǒng)將消防產(chǎn)品納入強制性認證，并且在招投標中全面采信認證結(jié)果。

加強許可和認證兩種制度 整合優(yōu)化的必要性

近年來，我國行政許可和認證兩種制度雖然實現(xiàn)了一定程度的整臺優(yōu)化，但是在產(chǎn)品質(zhì)量安全、社會公共服務(wù)和對外進出口等重要經(jīng)濟社會領(lǐng)域，仍然存在整臺乏力、優(yōu)化不足等突出問題。例如，在產(chǎn)品、服務(wù)和管理體系等領(lǐng)域中，認證手段還沒有全面實施。同時，由于我國大量強制性標準還未能上升到較高法律層級，使得“產(chǎn)品認證”結(jié)果缺少法規(guī)依托，顯得效力不足。

此外，政府有的部門或行業(yè)還采用自定的準入規(guī)則，這些“潛規(guī)則”具有“隱性強制”特點，它們與關(guān)聯(lián)企業(yè)形成了“利益套娃”關(guān)系，往往缺乏合法性。同時，在許可和認證制度整臺過程中還存在其他一些問題，例如：許可覆蓋范圍較大、許可程序不規(guī)范、認證目錄覆蓋不足、認證發(fā)展緩慢、對被許可人監(jiān)督不力等問題。

為此，必須加快整臺許可和認證兩種制度，這樣有利于政府轉(zhuǎn)變職能，消除政府和市場“兩個失靈”，提升行政效能。加強許可和認證兩種制度整合優(yōu)化的對策建議

為進一步推動簡政放權(quán)，必須堅持“放、管、扶”相結(jié)合，減少行政許可事項，加快行政許可與第三方認證制度的有效整合優(yōu)化。當前，應(yīng)重點做好以下七個方面工作：

首先，創(chuàng)新政府治理模式，強化強制性認證制度建設(shè)。政府大量從事行政許可，等同于政府直接從事強制性認證工作。這樣會增加政府財政負擔，造成許多重復檢測和認證。因此，必須創(chuàng)新行政管理方式，可用強制性認證來逐步代替行政許可。由于當前我國企業(yè)的技術(shù)水平和誠信水平，與發(fā)達國家還有較大差距，發(fā)達國家依靠企業(yè)自我聲明的質(zhì)量管理方式，難以適應(yīng)我國現(xiàn)階段保障產(chǎn)品質(zhì)量安全的需要。因此，在現(xiàn)階段對我國企業(yè)產(chǎn)品逐步采用強制性認證來代替行政許可，是比較可行的監(jiān)管方式。

其次，切實加強“信用社會”制度建設(shè)。加強社會信用建設(shè)，可以為減少行政許可、有效提升認證公信力奠定良好的社會基礎(chǔ)。國外認證制度已有上百年歷史，主要就是依靠“信用社會”制度來支撐發(fā)展的。而我國認證領(lǐng)域的問題存在根源主要在于法治“軟化”，人情執(zhí)法、社會信用缺失等現(xiàn)象嚴重。因此，必須加大認證執(zhí)法打假力度，建立一支高素質(zhì)的認證行政執(zhí)法隊伍，必須建立統(tǒng)一的認證認可法律制度和執(zhí)法機制，還要充分發(fā)揮全社會監(jiān)督作用。

第三，積極構(gòu)建公平臺理的市場競爭機制。在從行政許可向第三方認證轉(zhuǎn)化過程中，必須建立統(tǒng)一開放、競爭有亭的市場體系，真正使市場在資源配置中起決定性作用。要盡快使一批具有“行政許可”性質(zhì)的達標、評比等合格評價活動，轉(zhuǎn)變?yōu)榉鲜袌鲆?guī)則的認證認可活動。政府要履行好自身“法治規(guī)范”和“行政監(jiān)管”的職能職責；要通過“認可約束”和“社會監(jiān)督”等途徑，提高執(zhí)法有效性；還要善于構(gòu)建合理的認證市場競爭機制，不斷激發(fā)社會各方的競爭活力，在競爭中不斷提高第三方認證的有效性。

第四，整臺行政資源，不斷發(fā)展現(xiàn)有的認證認可聯(lián)動工作機制。當前我國簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府服務(wù)方式的任務(wù)還很艱巨，應(yīng)盡快使政府從集“審批、評價、監(jiān)督”于一身的直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)檎浴爸贫ㄕ摺⒉尚诺谌浇Y(jié)果、后續(xù)監(jiān)管”為主的間接管理者，提高政府宏觀管理效能，降低行政成本。因此，必須整臺行政資源，按照“統(tǒng)一管理，共同實施”原則，建立更加廣泛的認證認可聯(lián)動工作機制。一要加大采信力度，健全社會采信機制。二要加大部門協(xié)調(diào)力度，與相關(guān)部委共同推進國家重點領(lǐng)域認證工作。三要加大區(qū)域聯(lián)動力度，健全地方聯(lián)合機制，鼓勵地方政府減少行政許可事項。

第五，轉(zhuǎn)變政府服務(wù)方式，積極培育現(xiàn)代認證服務(wù)業(yè)。要積極推動政府職能轉(zhuǎn)變，整臺減少行政許可事項，大力促進現(xiàn)代認證服務(wù)業(yè)發(fā)展。加快整臺我國各類“官辦”檢驗、檢測和認證機構(gòu)，逐步推進行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)脫鉤、防止出現(xiàn)“二政府”和“紅頂中介”現(xiàn)象。一要完善行業(yè)自律機制。健全自律激勵機制，完善人員注冊制度。二要推進從業(yè)機構(gòu)品牌建設(shè)。積極營造公平競爭、多元發(fā)展的市場環(huán)境。三要提升認證檢測機構(gòu)評價能力。提高認證檢測水平，保障認證檢測結(jié)果有效性。四要增強自主創(chuàng)新能力。激勵開發(fā)綠色、低碳和服務(wù)認證，開發(fā)自主創(chuàng)新技術(shù)規(guī)范。五要全面提升從業(yè)人員素質(zhì)，完善從業(yè)人員資質(zhì)評定制度。六要加強認證行業(yè)文化建設(shè)。

第六，強化政府服務(wù)基礎(chǔ)，全面提升認證技術(shù)支撐能力。為提升政府服務(wù)能力，減少行政許可事項，必須深入實施認證科技發(fā)展戰(zhàn)略，提高認證技術(shù)支撐保障能力。積極制訂“十三五”認證標準化方案，加快實現(xiàn)認證標準化自主創(chuàng)新突破，提升認證檢驗標準化水平。加快認證數(shù)據(jù)庫與決策支持系統(tǒng)的建設(shè)，全面提升信息化水平。

第七，優(yōu)化政府服務(wù)水平，深入實施認證國際化戰(zhàn)略。為加快提高政府服務(wù)水平，拓展國際合作領(lǐng)域，必須深入實施認證國際化發(fā)展戰(zhàn)略。一要擴大認證技術(shù)國際交流，擴大我國的國際影響力。二要深化認證雙邊合作。大力加強與新興國家的雙邊合作，繼續(xù)鞏固與主要經(jīng)濟體的雙邊合作關(guān)系。三要積極推動認證多邊合作。積極參與國際臺格評定標準化活動，推動我自主研發(fā)標準成為國際標準。

（欄目責任編輯：牧歌）