制度學理論和制度創新路徑初探（下）

【編者按】

本刊第11期刊登了中國人民大學原校長助理彭和平撰寫的《制度學理論和制度創新路徑初探》（上），現刊登該文（下），以饗讀者。

四

制度的概念可以增加我們對人的動機、意識、行為及人的本性的深刻理解。在制度化的過程中，人與人之間的任何制度關系必將體現為角色關系。我們每一個人都處在各種各樣的角色關系中，這種角色關系不是自然形成的，而是一種制度化的產物。制度角色是一個人在制度化群體或組織中具有從屬關系并具有一定權利、義務、職責及其影響和作用的特定身份。每種制度角色都有與其相聯系的制度背景、身份象征、行為標準和期望值。一般來說，每一個人從一生下來就必然具有兩種角色，這是不由人的個人意志所決定的。一種是公民角色，一種是家庭角色，除此之外，還有第三種重要的制度角色，即組織角色。在學習、工作的成長過程中，我們會相繼加入學校、企業、機關等各種各樣的組織，成為各種類型的組織角色。與我們的個人經歷相聯系，制度角色呈現出從少到多、從簡到繁、從低到高的發展過程。

制度角色體現出在特定的制度背景或制度場中所形成的制度關系、角色關系的復雜性。每個人的制度角色是在特定的角色關系中確定的，隨其變化而變化。角色關系的類型多種多樣，主要有下述四種類型：通過國家的法律、法規所形成的法令式角色關系；通過各種組織的錄用和審批程序所形成的審批式角色關系；通過簽訂有法律效力的合同所形成的合同式角色關系；按照習俗或歷史傳統自然延續形成的習俗式角色關系。角色關系的復雜性構成了制度角色的多樣性和復雜性，一個人可以同時兼有多種多樣的角色關系和制度角色。

不同的制度角色所要求及表現出來的態度和行為是不同的。在政府、軍隊、公司、學校等不同的制度背景中，制度要求和角色要求也不同。制度要求和角色要求的差異性，決定了制度角色的角色認知、角色情感、角色意識、角色行為的差異性。俗話說，“人貴有自知之明”。要做到這一點，最重要的是要有正確的角色認知，即在對組織及其成員的不同特性進行區分和辨別的基礎上對具體角色的指定和確認。角色認知的一個重要方面是自我認知，即對自己所具有的角色關系及角色的正確把握和確認。當我們和各種各樣的人現實接觸時，要想擺正自己的態度和行為，首先在現實的角色關系中要有正確的自我認知。角色認知的另一重要方面是集體認知，即一個群體或組織內所有成員對某個或某類人的身份和角色的確認。自我認知是集體認知的基礎，集體認知是自我認知的保證和強化劑。

角色認知對一個人的角色情感、角色定位、角色意識、角色行為等等有重要的影響。人的角色關系的復雜性，導致了人的角色情感、角色認知的復雜性，并由此產生了角色沖突和角色定位的問題。當一個人兼具兩種矛盾的角色、角色要求、角色認知或角色情感時，常會產生角色沖突的現象。人們在確定自己的角色關系、角色地位、角色要求、角色情感等等的基礎上，將會通過角色定位對自己的角色行為做出選擇和決定。我們每一個人所有的社會關系是非常復雜和龐大的。如在以血緣關系和血親關系為紐帶的“九族五服圖”中，我們每個人都有一個位置，并且處于數十個相關聯的角色關系中，都有相應的角色要求和角色行為標準。像學校、公司、國家這樣的社會組織，更是一個縱橫交錯的龐大的角色關系群。就一個人的角色意識來說，在所有的角色認知和角色定位當中，必然有一種角色認知和角色定位起著主導的、決定性的核心作用。它可以引導和激發所有與之相容的角色認知和角色定位，同時，它可以抑制、排斥、克服所有與之不同、不相容的角色認知和角色定位。對一個國家來說，其國民素質的高低與否，關鍵在于其國民的角色意識中哪一種角色認知和角色定位占據核心位置。總體上看，當一個國家的大部分國民的公民意識是其角色意識的核心內容時，整個國家必然具有較高的國民素質、國民凝聚力和制度執行力。

長期以來，關于人的本性問題存在著“經濟人”、“社會人”等多種假設。這種假設都是從某一個側面對人的本性及其行為傾向作出的經典論述。從制度學研究的角度來看，人類社會一切重要的社會關系都是制度關系，最終都要通過制度化的角色關系表現出來。人們的經濟需求、社會需求等都是由其特定的制度角色決定的，從人的角色關系的角度探討人的本性具有更深刻的理解。“制度人”是所有制度角色的統稱。與角色關系相聯系，制度人有特定的制度背景或制度場、特定的角色要求和特定的角色意識。人的善與惡、知與行是由制度人置身于其中的制度背景或制度場和制度角色的特性決定的。“制度人”的概念使“人”的概念有了更豐富的內涵。制度人的本性是在特定的制度環境和制度關系中人的自然屬性與社會屬性的統一，善與惡反映出的是對人與人之間關系的態度和行為。一個人在何種情況下表現出何種行為，取決于一個人對角色關系的認知、定位、意識及現實的制度環境。在不同的制度背景和角色要求下，制度人的態度和行為是不同的。經濟人、社會人的概念將所有的個人歸結為抽象的“人”，制度人的概念則把“人”還原為現實的個人。 “制度人”的概念為我們了解人的動機、目標、情感、行為提供了新的視角和方法。

五

人們習慣于用自己的眼光來看待自己的人生和周圍的世界，并在此基礎上經過理論的思考形成較系統的認識和看法，如人生觀、世界觀、價值觀等。人們對身處其中的制度形式和制度環境也有自身的感受和體驗，我們可以將其稱為制度觀。制度觀是人們對制度的看法和態度。我們生活在由多種多樣的制度形式組成的制度體系中，人們具有什么樣的制度觀，關系到一個人、一個民族、一個國家的文化和倫理道德水平的高低，對組織運行、社會穩定和經濟發展有十分重要的影響。制度觀一般包括四個方面。第一，角色觀。個人對制度角色特別是對自身角色的看法和態度。角色觀最重要的內容是使每一個人正確地認識到自己的公民角色、家庭角色和組織角色。第二，行為觀。個人對各種社會行為特別是對自身角色行為的看法和態度。行為觀側重的是在處理現實的角色關系時，表現出來的是什么樣的具體行為，體現的是一種現實的行為標準和行為選擇。第三，法治觀。個人對憲法、法律制度和社會制度以及對自身知法守法執法的看法和態度。法治觀不僅強調法制，更重要的是強調法治。法制屬于制度規定，而法治屬于制度執行。法制是法治的基礎，法治是法制的目的。沒有法制，就不可能有法治，而沒有法治，法制只是一紙空文。第四，制度發展觀。對人和制度的本質以及制度發展規律的基本看法和態度。角色觀、行為觀、法治觀雖然是不同方面的看法和態度，但它們都是一個人對制度整體認識的一部分，它們相互之間有著內在的密切聯系，其中起紐帶和中心作用的是制度發展觀。制度發展觀包括核心價值觀念和制度發展觀念兩個主要內容。教育和培養國家公民及組織成員樹立良好的制度發展觀，有助于他們更好地樹立良好的角色觀、行為觀和法治觀。

制度觀的形成和其他思想觀念一樣，不是人的頭腦中固有的，而是在人們的社會實踐活動中逐漸形成的。文化因素和制度因素是影響人們制度觀形成的最主要因素。關于文化的定義多種多樣，我們可以從最狹義的方面將文化定義為：“文化是指一定的社會群體在社會生活和生產發展過程中形成的認知、情感、意圖、愛好、興趣、看法、觀點、態度、思想、信仰等意識形態和思想觀念的總和。”文化作為一種觀念形態只存在于人們的頭腦中，所有人類創造的、存在于人類頭腦之外的一切形態都是文化產品或人類文化的創造物，如器物、藝術品、建筑物、組織機構、人文景觀、城市、制度以及所有的物質財富和精神財富等等，它們都是特定人員或特定人群的文化理念凝聚于其中的物化形態。文化可借助于語言、文字和圖像等傳媒工具代代相傳，可以復制和創新。當文化以群體性的形式存在、拓展和傳播時，則表現出民族文化和組織文化的特點。

文化因素對制度觀的影響主要包括傳統觀念和當代思想兩個方面。傳統觀念是一個民族或一個國家在長期的歷史發展過程中所形成的大眾化或群體性的文化觀念。在我國，傳統觀念中最重要的觀念，一是與“國”有關的觀念，主要涉及對國家治理和國家制度的看法和態度，如“大一統”觀念和“王權至上”觀念。一是與“家”有關的觀念，主要涉及對家庭關系、家庭角色及相應的倫理道德規范的看法和態度，可以統稱為家庭倫理觀念。當代思想是當今社會中比較成熟的、有一定影響力的觀點或理論。與傳統觀念相比，當代思想對當今社會人們的制度觀形成有更直接的影響。當代思想主要包括主流思想、社會思潮、公眾輿論三個方面。主流思想是整個民族、國家甚至包括其他民族和國家在內的思想精華的凝聚和集體智慧的結晶。主流思想對現行制度下人們的制度觀的形成和發展起著正面的、主導性的作用。社會思潮是在一定歷史時期內反映特定政治勢力、特定階層或特定群體的利益和要求的一種思想傾向。在目前的國內國際背景下，世界各國較有影響力的社會思潮的根源大多數來自國外的政治勢力和思想派別。公眾輿論泛指社會公眾對特定事件、人物、社會問題及現行政策、制度的評價和意見的統稱，是占人口比例大多數的社會公眾表達自己意見的方式。在人們的一生中，文化因素對其制度觀的形成和發展有潛移默化的影響。

社會存在決定社會意識。制度規定和制度執行的現實狀況、制度給人們的直接感受、制度的特性等等，對一個人制度觀的產生和發展有決定性的影響。不同國家的人各有不同的角色觀、行為觀、法治觀和制度發展觀，這是由其具體的制度環境及制度場的作用力決定的。教育和宣傳是各國政府有意識地通過制度化的形式傳授、傳播、傳承主流思想和制度文化、培養國民制度觀的重要活動。教育是從幼年開始以集中學習的形式系統傳授專門知識的活動。在人們制度觀的形成過程中，幼兒教育是制度觀的啟蒙階段，中小學教育是制度觀的奠基階段。人的幼年和童年時期，沒有任何生存和獨立生活能力，對家庭和社會的依賴性強，制度觀的形成是以自己的親身感受為基礎的，對撫育他、培養他的人具有終身難忘的感恩之情，這種情感是構成其人生態度及制度觀的重要組成部分。在加強改善中小學的教學條件、師資待遇方面，這個階段的教育投資無論多么巨大都是非常值得的，也是非常必要的，其所獲得的回報是終生的感恩和對社會制度的認同。當一個人的人生觀、世界觀、制度觀在情感基礎上定型時，外界的影響很難使它發生根本的變化。高中和大學教育是制度觀的形成階段。人們對制度觀的認識開始有理性的分析和比較。教育不僅對人們的人生經歷和制度觀的形成具有極其重要的意義，而且對整個社會的人力資源儲備、國民素質的提高、國家發展的基本力量和社會基礎的培養同樣具有非常重要的意義。學歷教育的每一個階段，都是制度觀教育的一個重要環節。在各個階段的教育活動中，愛國主義、集體主義、良好的倫理道德規范等主流思想的主要內容是和知識的傳播一起傳授的。教育活動通過課堂講授、集中學習的方式傳輸主流思想，對人們的制度觀施加影響。宣傳活動則通過報紙、雜志、廣播、電視、電視劇等傳媒工具傳播主流思想，引導人們的思想和行為。教育和宣傳的效果在很大程度上取決于現行制度的狀況和人們對現行制度的感受。人們對現行制度的認同和支持，是以對現行制度的依賴性為基礎的。社會穩定、經濟繁榮、政治清明、教育、醫療、就業、社會保障等民生問題，是將個人、家庭與政府、國家、社會緊密聯系起來的紐帶，是制度因素影響制度觀的最重要的內容。

六

制度是文化的產物，因此是一種創新的產物。但制度的產生和發展有其歷史必然性，只有認識到這種必然性的先進理念，才能創建出現實可行的制度形式。馬克思主義的理論認為，生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑的矛盾是推動整個人類社會發展的最基本的矛盾。如果我們將經過制度規定和制度執行過程所確認的制度形式歸結為“制度構型”，并將政治、經濟、法律、宗教、藝術、哲學等所有理性認識的意識形態歸結為“文化理念”，則可以按照馬克思主義的理論推演出下列幾種矛盾關系：生產力決定生產關系，生產關系決定制度構型，制度構型決定文化理念；同時，人們有了先進的文化理念后，才能夠創立并構建相應的制度構型，并通過這種制度構型鞏固發展其所代表的生產關系，從而對生產力的發展產生積極的作用力。人類在漫長的發展過程中，隨著生產力的發展，先后出現了原始的、奴隸的、封建的、資本主義的和社會主義的生產關系，并產生了與之相適應的不同的制度構型，即原始制度、奴隸制度、封建制度、資本主義制度和社會主義制度。這些制度不是自發的或自然產生的，而是人文將一定的文化理念表現為制度規定的形式，并通過強制力的執行使之付諸實現，最終形成制度體系的社會實踐過程。我們可以說，這是一個制度選擇、制度設計、制度構建、制度創新的過程。

不同的制度形式有不同的效力。從這個意義上說，制度形式可以成為一種構建社會組織、規范角色關系、控制工作程序、引導角色行為、推動組織不斷發展的重要的方法或手段。要構建一個組織，首先是確定目標和制度選擇。即在準備創立新的組織或試圖提高組織績效的過程中，比較、分析并最終確定符合目標要求的制度形式。制度選擇關系到擬建組織及其制度的定向定位問題，涉及到用什么樣的制度手段，把人力、物力、財力等有限資源統一配置，集中用于組織戰略及其目標的實現。組織發展不僅要確定績效目標，同時要確定制度目標，二者共同構成戰略目標的重要內容。其次是制度設計，即對選定的制度形式進行論證并制定出制度構建的基本方案和整體框架。組織發展面臨許多問題，如機構和崗位設置、人才、薪酬、高管穩定性、員工積極性問題等等。許多組織總是習慣于把它們看作是單獨的、孤立的問題分別加以考慮。實際上，這些問題是相互聯系相互影響的，制定單一的問題解決方案通常不能取得很好的效果。通過制度設計構建一個完整的制度體系，可以把所有問題整合為一個整體統一解決。制度設計最重要的是從整體上規定、理順領導關系、管理關系、監督關系、權責關系、分配關系等各種關系，在此基礎上，才能依次確定機構、崗位設置及各種人員之間的角色要求、行為標準、工作程序等等。制度設計不僅要確定傳統管理所注重的組織結構和分工合作方式，更注意各種規定之間的協調、組織成員之間的關系、制度的性質、特點以及制度形成后的效率、效果和制度場作用力問題。最后是制度規定和制度執行，制度規定是通過法律化、法規化、社會化和實體化的法定程序，將制度選擇的總體思路和制度設計的整體方案層層轉化或細化為各種規定的過程。制度執行是通過個人自愿執行和機構強制執行，按照制度規定的要求構建現實制度的過程。有了規定后，最重要的是嚴格按規定執行。制度執行的基本要求是把制度場作用力落實到各個重點部位和基層，“支部建在連上”，哨所設在邊境線上，地方政權鞏固在鄉村一級，等等，意味著所有組織和人員都處于制度場作用力的有效范圍內。

組織和制度構建過程完成后，隨之而來的是制度運行、制度調整和制度創新過程。一個公司或國家能否持續發展壯大，取決于其構成形式能否保持穩定運行，能否根據實際需要不斷改進和完善。實踐證明，在制度執行和制度運行過程中遇到的阻力和問題，比制度規定過程中所想到的更多、更困難。制度執行的程度和力度直接影響到制度運行的穩定性。最重要的是，隨著技術因素、環境因素、工作因素、人員因素、結構因素、關系因素、執行因素等方面的變化，需要在制度規定和制度執行兩個方面作出相應調整、改進和創新，以保證制度運行過程的穩定性、整體性和目的性。制度運行是與制度創新過程同時進行的。制度創新一方面指制度本身的創新，是組織結構、制度構型的更新，使制度始終保持先進性，具有新的生命力和持久活力，另一方面指用制度的力量推動技術、經濟、文化、教育等各方面的創新，搶占各個領域具有核心競爭力的制高點。

制度創新的實際推動過程是理論創新和實踐創新，關鍵是方向選擇和創新精神。憲法、法律、公司章程等制度規定的制定，離不開理論的指導和創新。1787年美國開創性地確立了“三權分立”的資本主義國家議會制度。其理論淵源雖然可以追溯到亞里士多德、洛克、孟德斯鳩等著名學者的理論學說，但其成功的關鍵在于理論創新和實踐創新。伍德羅·威爾遜在將行政科學引入美國的問題上，有一句非常經典的論述：這門外來的學科“不只是從形式上或僅僅從語言上美國化，而是必須在思想、原則和目標方面從根本上加以美國化”，他還很幽默地提出： “需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外國氣體蒸餾掉”，這是一種理論創新和實踐創新的態度。我國建立社會主義制度，走中國特色社會主義道路也是一種制度創新。“古為今用、洋為中用、去其糟粕、取其精華、吐故納新、推陳出新”是理論創新和制度創新的基本原則。任何理論都有時空性和局限性。適用于某一公司、某一領域、某一國家、某一制度框架的理論，并不是普遍適用的，照搬照套不能起到指導實踐的先導作用。盲目信奉、推崇某一種理論流派，將會像盲人摸象一樣，固步自封，脫離制度創新的實踐過程。

制度創新的路徑主要表現在下列幾個方面：第一、技術進步引起分工合作關系的變化，從而引起制度形式的變化；第二、為了提高效率，制定新的操作標準和相應的制度方案；第三、為了提高員工的積極性，制定新的激勵措施和相應的制度方案；第四、為了強化制度場作用力導向，制定新的強化措施和相應的制度方案；第五、針對存在的問題，采用問題診斷雙環分析法，從制度規定和制度執行方面尋找原因，制定新的改革方案；第六、為了提升制度場的整體效力，制定效力測量標準和整改制度體系；第七、為了確立發展新的生產關系，創建、鞏固和強化新的制度構型。前六個方面屬于漸進性的、局部性的制度創新或稱制度改革，最后一個方面屬于根本性、革命性的制度創新，或稱制度革命，如十月革命和新中國的成立。制度革命指用一種全新的制度取代一種舊的制度，其在制度觀、制度規定的內容、制度的性質等方面與舊制度有著本質的區別。當前，我國又處于制度選擇的十字路口，或是照搬、仿效資本主義國家的理論和制度，或是堅持社會主義制度的方向繼續進行制度創新，是兩種不同制度觀、不同方向的選擇。現在遇到的一個重要問題是，社會主義國家的發展沒有一種現成的答案。我國的發展過程中既有成功的經驗，也有失敗的教訓。有些人容易產生一種思想偏差，習慣用失敗的教訓來否定成功的經驗，并進而否定社會主義道路的制度選擇。實際上，資本主義國家發展的歷史過程中也充滿了成功的經驗和失敗的教訓。先進的制度代表著先進的生產關系和制度關系，可以有效整合國內的各種因素，推動科學技術以及工業、農業、教育、國防等各個方面的發展。理論的指導性在于，它指出了基本方向，但具體的道路要靠實踐一步一步來走。實踐中的每一步都是一個創新的結果。在制度創新和理論創新方面，針對我國改革開放中的實際問題，探索和建立有中國特色的社會主義理論體系，是一個有巨大歷史意義和實踐意義的研究課題。