我國能源體制改革或有大突破

□ 劉滿平

今年最有可能在能源行業準入和行業結構、價格形成機制、政府調控和監管等方面出臺改革措施，某些方面或許有較大的突破。

對于能源體制的定義或范疇，當前社會存在一定的認識誤區，簡單地將能源市場主體競爭結構和關系，例如，能源市場壟斷、價格管制等當作能源體制；或者將能源管理與監督機構當作能源體制，對應地，將能源體制改革僅僅理解成打破壟斷，價格形成或者重組能源局等方面的改革，這種認識不夠全面。準確地說，能源體制是指一定區域內能源行業或能源領域內資源配置的具體方式、市場運行，以及監管制度模式等各種關系的綜合，包括“能源市場基本制度”“能源市場競爭結構”“能源市場運行機制”和“能源市場管理與監管體制”等四大構成因素，所以，能源體制改革應包括上述四大構成因素全方位的改革。

多項政策已出臺

對能源行業來說，2014年是極其重要的一年，也是從全局、整體角度謀劃開篇之年。無論從思想認識、戰略規劃等頂層設計方面，還是能源產業鏈條及能源國有企業自身方面，政府決策部門及能源企業自身出臺了眾多政策措施或者改革方案。

□ 能源價格逐步市場化。東方IC 供圖

頂層設計方面：最終明確能源的商品屬性，捋清了之前長期以來對能源產品到底是福利或公共產品還是商品的爭論；提出發揮市場在資源配置中的決定性作用，明確了未來能源體制機制改革的市場化方向；創造性提出包括能源體制革命在內的“能源革命”；印發了《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》，明確了堅持“節約、清潔、安全”的戰略方針，確立“降煤、穩油、增氣”的能源結構調整總體思路；發布《能源行業加強大氣污染防治工作方案》，對能源領域大氣污染防治工作進行全面部署。通過了新一輪電力體制改革方案，初步確定了“四放開—獨立—加強”的改革思路。

能源產業方面：一是能源稅收制度改革。2014年12月1日啟動煤炭資源稅改革，主要包括清理涉煤收費基金、煤炭資源稅由從量計征改為從價計征，同時調整原油、天然氣等資源稅政策。資源稅改“稅費并存”為“清費立稅”，以及去年12月18日提高石油特別收益金起征點、取消成品油中的價格調節基金，既規范了稅收行為，體現了稅制改革方向，又在一定程度上減輕了企業的負擔，引導企業合理開發利用資源。二是產業監管制度改革。出臺《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》，促進油氣管網設施公平開放，解決上、下游多元化市場主體的開放需求問題。三是產業基礎設施準入制度改革。國家發改委決定在基礎設施等領域首批推出80個鼓勵社會資本參與建設營運的示范項目，其中能源行業有60多個項目；另外，還出臺《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》，明確鼓勵、支持各類資本參與投資建設納入統一規劃的天然氣基礎設施。四是價格機制改革。由于國際油價下跌，按照國內成品油定價機制，國家先后10多次調整了成品油價格，同時3次上調了成品油消費稅，取消了燃油附加費。按照天然氣價格“三步走”策略，去年8月份國家上調非居民用存量天然氣門站價0.4元/立方米。電價方面，選擇深圳市進行電網輸配電價改革試點，為進一步深化電價和電力體制改革奠定基礎。

改革面臨諸多有利因素

2015年是“十二五”的最后一年，也是推動能源體制革命落地的行動之年，一些重大改革措施將會出臺。從目前形勢看，今年我國能源體制改革面臨著較多有利因素，同時也面臨一定的不利因素。

有利因素主要有：

一是高層高度重視，是推動能源體制改革的強大動力。在十八屆三中全會所提出的全面深化改革任務中，只有能源領域的改革被上升到革命的高度，這是其他行業所沒有享受到的“待遇”。從改革到革命，既顯示中央高層對能源改革的高度重視，也暗含著能源體制改革的壓力和緊迫性。

二是國際、國內能源市場供需相對寬松是能源體制改革的一個重要前提條件。歷史經驗表明，在能源需求快速增長、供需偏緊的時期，很難進行能源體制改革，因為保證能源供給，滿足能源需求是第一要素。如今，全球能源供需狀況和供應格局產生了很大變化，賣方競爭加劇、買方需求不足、供給過剩，如果沒有地緣政治的干擾，短期內能源供應將相對寬松。國內也是如此，經濟進入新常態，增速放緩導致能源需求增長放緩，煤炭、電力、石油等主要能源行業產能過剩，難以再像過去那樣出現大幅度波動和規模性短缺的現象，為推進體制改革，提高能源利用效率創造了一個相對穩定的內外部環境條件。

三是以頁巖油氣為代表的新能源的發展和新技術的提升，是推動能源體制改革的重要支撐。在市場機制的作用下，美國出現了頁巖油氣革命，推動了美國能源獨立，這顯示了能源體制改革對能源安全的重要作用。另外，對于電力行業來說，隨著交易平臺、智能電網等技術平臺的建設和完善，為電力體制改革提供了相對較好的技術支撐。

四是社會對治理環境污染的緊迫感為能源體制改革提供了操作空間。當前，霧霾等環境污染及日益凸顯的能源約束，已讓公眾切身感受到能源消費引發的環境問題，公眾支持通過推動體制改革治理霧霾，緩解能源約束。一方面會愿意選擇更加清潔的能源消費方式，另一方面也會比較愿意為環境治理分擔成本。這樣，能源體制改革比較容易獲取公眾的理解和支持。國際經驗也表明，民眾對清潔發展的認可，可以倒逼政府和企業清潔發展，美國上世紀70年代的環保革命就是一個很好的例子。

不利因素主要有：

一是能源體制“碎片化”改革的問題。事實上，能源體制改革的口號和具體措施已提出多年，但總的來看，之前的改革過多地局限于某一部分，沒有頂層設計，沒有系統性和全盤性，過于分散和“碎片化”，導致社會存在“體制改革就是漲價”的誤解。

二是缺乏一個合理的能源體制改革風險或成本分攤機制。任何一項改革都既有收益又存在一定的風險，需要付出一定的成本。目前推進能源體制改革，將面臨降低能源消耗與保持經濟高速發展的矛盾、保障國家能源安全與當前國際能源市場動蕩的矛盾等風險，對于這些風險，如何應對，成本如何分攤，目前還沒有達成一個詳細的共識。

三是能源行業不同主體之間利益博弈。推動能源體制改革，勢必會改變目前的利益分配格局，從而帶來新一輪的利益博弈過程。之前獲得利益的能源企業不愿意因改革帶來巨大的利益損失，對推動改革的意愿不強，甚至暗中阻撓。

□ 能源領域市場化定價改革提速。李曉東 供圖

改革或有大突破

初步判斷，今年最有可能在能源行業準入和行業結構、價格形成機制、政府調控和監管等方面出臺改革措施，某些方面或許有較大的突破。

1.能源行業可能將實行市場準入“負面清單”制度，行業進入壁壘將得到有效消除。

十八屆三中全會通過的全面深化改革決定，要求“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。目前，上海自由貿易區正在進行“負面清單”制度試點。按照今年經濟體制改革總體部署，國家或許公布實行市場準入“負面清單”制度的具體實施意見或方案，全國范圍內將全面推行市場準入“負面清單”制度。作為行業壟斷程度高、市場競爭不充分、政府干預過多、市場準入門檻高、競爭地位不平等的能源行業來說，最有必要也最應該實行“負面清單”制度。

2.能源行業市場化改革步伐加快，部分環節或領域的壟斷局面將會逐步打破，價格日趨市場化。

油氣行業：2015年，油氣體制改革將成為能源體制改革的重中之重，在油氣產業上、中、下游，可能均會出臺一些改革措施。

在上游環節，在國務院授權下，由國土資源部對準入資質做出新的符合現今實際和改革要求的解釋。在油氣區塊的獲得資質上，修改之前的行政授予方式，以頁巖油、頁巖氣或新增常規油氣區塊為突破口，采取招標方式，允許其他經注冊登記合法的石油公司進入。同時，加強對區塊開采的監督檢查，要求區塊占用者必須定期報告工作并上繳地質資料。建議區塊依法退出機制，防止油企只占不采、只占不退，導致大量已探明儲量長期被空置而不能投入開發、貢獻產量。另外，要求資源勘探開發區塊持有者在保護商業秘密和權益的年限后按工作階段上交地質資料，作為國家基礎性、公益性信息資源。從事涉及該地該項資源勘探開發和相關研究者都可按規定向國家的資料管理部門申請獲得這些資料信息，以節約勘探開發和相應研究經費，不做重復工作。在中游環節，對于運輸管網來說，現階段將三大石油公司所建管網分拆出來建立新的管網公司的可能性不大，可以按照“財務獨立—業務獨立—產權獨立”三步走的戰略逐步推進管道業務與生產、配氣、銷售業務分開，并向第三方公平提供輸送和儲運服務，出臺《油氣管網設施公平開放監管辦法》的具體實施細則。對于儲備庫來說，放開投資準入限制和價格管制，引入社會資本多家投資、多家經營，并執行獨立核算。在下游環節，放開成品油經營批發資格限制，改當前城市天然氣特許經營機制為許可經營制，以促進競爭。

在油氣價格機制方面，考慮到成品油定價改革相對比較成熟，社會適應性強，改革難度相對較小，可以試點將成品油定價權下放給企業，并由第三方機構發布國際原油價格權威信息，增加透明度。盡快實行天然氣價格并軌三步走策略，將增量氣和存量氣價格并軌后，像深圳輸配電價改革試點一樣擇機選擇上海、新疆等地實行天然氣價格形成機制改革試點，探索天然氣輸配氣價改革經驗。另外，建議在川渝地區或新疆試點開展能源綜合改革試驗，打破壟斷，放開價格管制，以能源改革推動經濟發展。

電力行業：將按照新一輪電力體制改革方案確定的改革思路，逐步落實。一是電力大用戶與發電企業直接交易試點范圍逐步擴大，更多的地區將實行“直購電”試點，“多買、多賣”的市場競爭機制逐步形成。二是“輸配電價改革”試點范圍從深圳擴大到內蒙古蒙西電網，如果進展順利，一些電力資源豐富或消費區域，例如東北區域、新疆或上海等也可能開展此類試點，為準確監管輸配電價提供更豐富的素材。三是電網企業的一些輔助功能，例如規劃、設計或房地產、傳媒等其他不關聯的業務或投資受到抑制，電網企業業務逐步收縮，不再統購統銷，主要集中于從事電網投資運行、電力傳輸配送等。四是配售電業務放開，該領域將涌現出非常多的主體，這是新一輪電改所帶來的最大紅利。筆者認為，今后能夠獲得售電牌照的主體主要包括：不承擔電力輸配任務的市縣級供電局，重組為獨立的售電公司，從發電企業直接購電，繳納輸電費用，自主向用戶售電；以五大電力為主的發電企業，在企業內部組建售電部，直接與用戶談判，在大用戶直接交易的同時從事售電或配電業務；高新產業區、工業園區內可以組建配售電主體，為園區或開發區內部企業提供售電打包服務；與電網相關的工程建設公司，與用戶貼近的節能服務公司、公共服務行業公司均可有參與售電競爭的機會；分布式電源用戶、社會資本成立的獨立售電企業等也有望獲得售電牌照。五是電價方面，上網電價更加體現競價上網，終端銷售電價與上網電價及時聯動。在試行輸配電價改革試點的深圳、內蒙古等地，終端銷售電價有可能下調。

煤炭行業：煤炭行業產能相對分散，是相對開放的競爭市場，競爭程度與油氣、電力行業相比處于最高水平。行政性壟斷主要體現在進出口方面。目前我國具備煤炭進出口資格的企業只有神華集團、中煤集團、五礦集團和山西煤炭進出口集團等4家，這在一定程度上限制了煤炭的進出口貿易。雖然國家鼓勵進口，但外資企業卻未獲得煤炭進口許可證的權利，只能和國內煤炭進出口企業合作，顯然將阻礙煤炭進出口市場的競爭，可以考慮放寬進出口限制。最后，在當前國內煤炭行業低迷的時候，主要的改革措施應是繼續執行2014年出臺的煤炭行業脫困政策，更多地遵循市場規律，關鍵要調整好供求關系，重點對煤礦違法違規建設生產、不安全生產、超能力生產和劣質煤生產消費等4個方面嚴格治理。

3. 進一步健全和完善能源行業基本市場制度。

能源行業基本市場制度主要包括能源法律法規制度和能源稅收制度。對于前者，無論是從目前的行業管理上看還是從改革和發展的要求上看，涉及能源的法規體系都還不夠完善，有的要新立，有的要補充修改。2015年，國家將完成一些法律法規的清理、修改和新立，還會為適應新的形勢修訂和制定過去由能源企業執行的一大批國標、行標和內部規章等。對于能源稅收制度，主要是執行新的煤炭資源稅、成品油消費稅政策，并在征收環節、方式，稅收優惠方面出臺一些細則。同時，進一步加強涉及能源行業不合理的行政事業性基金、收費等清理。例如，各種附加在電力、成品油價格里面的基金、收費項目。