國庫集中支付改革中存在的問題及對策研究

●葉 青 呂 陽

國庫集中支付改革中存在的問題及對策研究

●葉 青 呂 陽

國庫集中支付制度是財政體制改革及國庫管理改革的重要內容，它對于政府宏觀管理預算執行具有重要作用，充分適應了社會主義市場經濟體制，目前這項制度執行已有十四年。本文對我國現有國庫集中支付制度進行概述，回顧了國庫集中支付改革取得的成效，分析國庫集中支付運行中存在的問題，并提出相應的對策建議。

一、我國現有國庫集中支付制度概述

（一）我國現有國庫集中支付制度的定義

2001年，財政部頒發了《財政預算國庫管理制度改革方案》，并在全國范圍內施行，標志著國庫集中支付制度的正式開始。國庫集中支付制度是一種改革、創新性的財政資金管理、運行制度。通過將財政性資金集中到國庫單一賬戶體系中，實施統一管理，將收入部分直接放入國庫以及財政專戶，財政支出則通過國庫單一賬戶、零余額賬戶及財政專戶支付。主要采用直接支付和授權支付兩大方式將款項撥付給用款單位或者商品和勞務供應者。國庫集中支付制度是順應財政體制改革和社會主義市場經濟體制的一項重點改革性制度，對于提升財政資金管理透明度、財政管理效率，完善會計核算制度以及加強預算執行力度都有助推性作用，同時也加強了財政部門、預算單位、代理銀行、人民銀行多方的交流合作，相互監督體系日益完善。然而，隨著改革實施階段的不斷深入，國庫集中支付制度在運行階段也日益凸顯出許多問題，這些漏洞引起了財政部門以及社會各界的廣泛關注，如何采取有效措施提升國庫集中支付制度的運行效益就顯得尤為關鍵。

（二）我國現有國庫集中支付制度的發展歷程

我國在2001年之前采用的是自上而下的分散支付制度，這種財政國庫支付管理制度存在諸多弊端。由于多重賬戶的設立嚴重影響了資金到賬的時效性，大量不合理、不合法的賬戶嚴重影響了支付流程，以開會形式決定就可以定下規避矛盾的財政資金管理使用辦法，許多部門利用分散支付制度在會計核算制度及財務管理制度中找到財政資金漏管縫隙，容易滋生腐敗，造成財政資金的挪用、擠占和截留。無論是紙質賬務還是電子賬務都容易遺失、篡改及忽視，造成事前、事中監督的缺失。僅靠事后審計監督不容易發現問題，造成財政資金的嚴重流失，不利于信息平臺發揮科學管理作用，無論是資金的下撥還是資金的使用都得不到真實的反應。越往基層單位，資金實際到賬使用情況越糟糕，國家對經濟的宏觀調控、預算執行分析都受到了挑戰。在這種背景下，我國在2001年開始實行國庫集中支付制度，采取了更為科學、有效、監控有保障的現代財政國庫支付制度。

二、國庫集中支付制度改革所取得的成效

（一）夯實了政府的宏觀管控力度，提高了資金的使用效率

國庫集中支付制度改革，相較于以往的分散支付制度而言，主要體現于“集中”二字，要求預算單位一切財政資金運行嚴格按照流程、規定集中執行。從預算單位到財政部門，再到代理銀行、人民銀行的業務流程，一旦流程符合規章制度，就可以很快在國庫單一賬戶體系下迅速收到財政資金；一旦手續不合規定，迫使預算單位按流程整改手續。從財政體制改革總體目標上來看，提升了各預算單位對財政資金的使用效率，加強了政府對財政資金流向、使用額度的管理監督，各執行主體資金電子信息宏觀管控力都有了明顯提升，為政府宏觀決策提供了有效信息，方便政府及時撤銷或兼并多余、違規財政專戶。從某種意義上來說，管控到位，促使資金使用率提升，避免分散支付導致的人為操控、“暗箱操作”、尋租腐敗，杜絕了不合法現象，防止了財政性資金流失、浪費。現代化網絡信息系統更是降低了預算申報、下撥的資金成本。上報時間大大縮短，“一條龍”支付流程科學高效，入賬安全保障明顯，按流程一次性撥付資金有效避免了資金沉淀、留存時間長，挪用、擠占、轉移等漏管現象。

（二）進一步規范了政府采購行為，提升了政府采購執行力

國庫集中支付制度推動了政府采購行為的科學化、流程化、規范化。政府的采購行為要嚴格審核采購清單、額度標準過后才能通過 “政府采購資金專戶”撥付給用款單位，規范、消除政府采購經濟干預行為，集中支付結合集中采購方便管理，便于培養專業的采購人員，集中信譽實力有保障的供應商參與市場競爭，推動政府采購制度的完善，用法治軌道規范采購人員、采購單位、采購行為、采購環節。政府采購人員資格認定等一系列采購監管機制的建立，使得財政直接支付透明度明顯提升，符合廉政采購要求，事前預算，事中支付，預算管理、政府采購與國庫集中支付、事后審計緊密聯系在一條業務線上，資金運作鏈條清晰，全方位的監控管理束縛了一系列違規違法行為，對腐敗行為亮起了紅燈。

（三）加大了財政資金流動的監控力度，強化了財政預算執行

國庫集中支付執行后，對財政預算提出了更高要求。預算單位不僅要對上級單位提供預算編制信息，對財政部門申請財政資金更要歷經嚴謹審查，預算單位內控監督管理明顯加強，不僅要審查文件，還要審查資金用途及額度。以垂管部門為例，垂管部門要告知上級部門審核及地方政府人大批準，經由雙上級部門審核、批準通過，向當地財政部門申請財政性資金。在信息傳達上不僅做到了紙質蓋章及時上報，也做到了電子上報及時備案，避免違規調整、追加、擴大預算額度。程序化的流程，科學的支付制度，多環節、多部門監控，使財政預算執行透明度提高，預算部門辦事高效便捷，規避潛在的資金運行風險，方便事后審計，難以使財政性資金逃離國庫以外。

（四）明確了執行主體的責任，有效預防及遏制了腐敗

國庫集中支付制度的運行對預算單位會計核算更為嚴格，在預算編制、申請、使用方面都受到了監督、限制，減少了財政資金使用的隨意性、不合理性，減少了財政資金的留存時間。財政部門根據預算單位的實際情況嚴格把控代理銀行直接支付和授權支付行為，人民銀行通過清算程序把關資金使用，各個環節主體責任明確，分工明確，因而財政資金流向更為合法、合規，有效預防和遏制了腐敗滋生，使信息化電子賬單與紙質賬單更容易分類、銜接核對，基本上杜絕了一切違法、違規操作行為。財政資金監督管理力度加強，形成了預算、支付、清算多環節保障的會計監督、信息管理監督，用事前、事中和事后的完備監督體系讓執行主體不敢腐、不能腐、不想腐。

三、國庫集中支付運行中暴露出的問題

（一）國庫集中支付的配套法律法規還有待補充及完善

國庫集中支付流程涉及環節多、部門廣，需要相應的法律法規來夯實基礎，規范執行主體的責任，規避潛在的操作風險。譬如《高校會計制度》、《國庫金庫條例》、《國庫集中支付內控管理辦法》、《預算法》、《會計法》、《財政部門監督辦法》、《財政檢查工作辦法》等，這些制度、法律法規應當及時修訂、更新，以滿足國庫改革之后不適應業務實際的缺陷，逐步提升法律法規可操作性、前瞻性、理論性、針對性；將試點制度、實施制度、法律法規逐步轉化升級，減小同國外國家國庫支付法律法規實施層次及覆蓋內容的差距；領會十八屆四中全會精神，全面依法治國，從法律法規上進一步規范國庫集中支付制度，切實提升國庫集中支付的透明性、規范性、執行性。

（二）代理銀行在國庫集中支付運行中的積極性不高

財政部門、預算單位在代理銀行都分別設置了零余額賬戶，國庫集中支付運行下的利益關系顯然不對稱，財政部門代表政府要求代理銀行能夠降低財政資金的支付風險且提升財政資金使用效率；而代理銀行作為“經濟人”追求利潤最大化，代理銀行一般遵循“先支付后清算”。在國庫集中支付運行中普遍存在代墊資金，占用了代理銀行的現金流量，也與銀行支付不代墊款項的結算方式相悖，代理銀行減少了信貸資金。這極大地削弱了代理銀行的積極性，并且容易導致代理銀行利用零余額賬戶資金違規操作。

（三）國庫集中支付信息網絡化平臺建設功能還需提升

國庫集中支付制度對網絡信息系統的要求極高，只有硬件基礎扎實，才會發揮出高質量、高技術的效能，才能顯著提高制度效率，保證制度的透明度，達到強抗風險性的監管，實現財政資金流動執行力的高效。國庫集中支付環節中的責任主體在信息軟件系統上還無法高效無縫對接，這阻礙了實現財政資金信息的即時共享，對會計賬務、系統監控、信息傳達都形成了桎梏，不利于實現國庫集中支付系統的功能完備。單個系統數據差錯率、網絡運行穩定性方面還有待改善，人工業務操作與信息系統操作融合性不夠，操作系統還有待更新升級以考慮從業人員的操作舒適度。

（四）國庫集中支付人員素質有待提升

國庫支付制度的創新與改革應用不僅牽涉到各行業、部門的利益，也影響到職業人員的工作熱情與工作方法，許多單位、部門的領導對財務管理不熟知，關注不夠，任憑財務人員自由發揮，導致財務人員腐敗屢見報端，國庫集中支付制度的規則無法有效落實，上級政策學習不充分；部分從業人員業務水平不高，缺乏理財觀念，對固有的會計制度、道德要求不嚴，國庫管理方面的人員更是身兼數職，無法全身心完成好這一專項工作，對財政資金管理的風險和使用效率無法做到實時監控，職責意識渙散，對賬務管理不精細，管理制度不熟悉，財務狀況比較混亂，存在有賬不報、公款開銷、私設“小金庫”等問題，因此，提升從業人員素質刻不容緩。

四、國庫集中支付制度的對策與建議

（一）借鑒國外經驗，結合我國國情完善相關法律法規

隨著世界格局發生變化所帶來的前所未有的發展機遇，國庫集中支付制度已經被世界大多數國家作為財政資金管理、公共預算體系的重要組成部分。我國將國庫單一賬戶開設在央行，這提供了極大的安全保障，代理銀行則辦理政府的零售銀行業務，最后由央行進行清算。從國際上看，法國國庫單一賬戶要求中央政府、地方政府、帶有官方性質的公共機構和社會團體的資金都必須納入，國庫單一賬戶納入覆蓋面擴大。2005年《巴黎有效援助宣言》實施，國際貸款和國際捐款納入國庫單一賬戶的趨勢明顯；相較于歐美國家比較健全的財政監督管理法制體系，挪威將《憲法》、《預算法》、國庫單一賬戶制度、財政部通知文件、執行指導文件相結合，美國的預算編制在預算成效的前一年3月實施，而我國預算編制在前一年11月，審核在當年3月，從時間上來說，美國的預算編制時間充裕。我國應充分借鑒國外的好經驗，結合實際國情推進政府采購、公務卡結算、國庫現金管理、代理銀行墊付資金結算等環節的透明化、規范化、效率化，有必要制定《國庫支付管理辦法》，使依法治國的理念全面覆蓋預算單位和財政性資金。

（二）規范、加強各利益方的溝通協作

一是要清理、規范預算單位在代理銀行開設的多個專戶，避免國庫資金外流，財政部門要合理優化財政直接支付和授權支付所占比重，強化人民銀行的監督作用，健全日常清算監督機制，杜絕預算單位通過零余額賬戶越規取現，預算單位應致力于推進公務卡結算辦法，代理銀行也要根據公務卡業務專設系統，銜接公務卡與零余額賬戶還款，從而有效杜絕灰色資金問題，提高預算透明度；二是要嚴厲查處代理銀行先清算后支付或超額清算，套取財政資金移作他用，監督零余額賬戶與其他賬戶的規范使用，預算單位和財政部門可通過第三方審計對代理銀行采取市場競爭淘汰、退出機制，對年度辦理國庫集中支付業務進行嚴格考核，擇優合作；三是財政部門的國庫集中支付制度的宣傳主體作用要進一步凸顯出來，監管與服務并舉，讓預算單位、人民銀行、代理銀行的主要領導知曉、重視，促進各利益方的通力合作，及時聯合有關部門解決代理銀行代墊資金問題，保障代理銀行的利益得到補償，提高代理銀行的積極性；四是要發揮人民銀行清算優勢，及時通過國庫信息管理系統跟蹤財政資金流向，發揮首尾兩端收付監督作用。

（三）推進國庫集中支付信息化建設

通過不斷更新現有的國庫集中支付信息系統，使系統能夠提升操作可行性、透明性、監控性等功能，方便業務人員實時操作，實現財政部門、預算部門、代理銀行、人民銀行等部門記賬系統、支付系統、預算系統、清算系統的有效銜接，信息共享，互相監督，保證數據信息準確，運行流暢、信息傳遞便捷、各系統整合兼容效能凸顯，嚴格劃分內網與外網，重點監控國庫集中支付信息系統的操作規范，包括密碼設定管理、網絡信息安全防范，網絡信息技術人員身份核定，定期對網絡環境進行檢查和抽查，防范不法分子利用網絡病毒破壞系統安全，加強對違法犯罪行為的打擊力度。

（四）加強對財務人員的業務技能培訓，進一步提升從業人員素質

隨著社會進步、時代發展，從事國庫集中支付的人員日益增多，涉及的行業領域范圍日益廣泛。要緊跟社會主義事業步伐，切實加強財務人員的業務技能培訓，提升從業人員綜合素質。針對國庫集中支付這項政策性極強的工作，要通過行業培訓帶動從業人員的學習熱情，激發自主學習的活力。一是加強財政部門（包括預算科室、國庫科室、國庫集中支付中心等）人員的業務技能崗前培訓、集中培訓、國庫專題培訓，從管理、監督、檢查等方面鞏固會計出納、預算等方面的知識體系，更新國庫管理監督理念；二是要加強人民銀行與代理銀行職業人員金融知識及國庫信息系統操作培訓，規范人員操作行為，了解國庫支付政策，熟悉會計核算方法；三是要更新預算單位公務人員財務知識，加強經濟法律法規、職業道德教育培訓，用扎實的職業素養去甄別國庫管理中的公權與私權、公物與私物、公心與私心，從而保證國庫集中支付制度運行效率得到顯著提升。■

（作者單位：中南財經政法大學財稅學院）

（本欄目責任編輯：尹情）