財務票據管理的問題與對策
——以湖北省十堰市為例

●張俊楠

財務票據管理的問題與對策
——以湖北省十堰市為例

●張俊楠

為推進解決發生在群眾身邊的 “四風”和腐敗問題，根據《關于在全省開展財務票據專項整治工作實施方案》（鄂財監發〔2015〕14號）和十堰市全面開展“7+1專項整治和治理”的要求，湖北省十堰市聯合紀委、財政、審計、國稅、地稅、公安等多個部門，共計成立54個財務票據專項整治活動小組，自6月下旬至9月底，對全市330家行政事業單位、國有及國有控股企業2014年10月1日至2015年6月30日期間的財務票據開展重點檢查。在深入檢查、發掘問題的基礎上，檢查人員就財務票據管理問題多次組織座談、大力展開討論、廣泛聽取意見、認真分析總結，形成專項調研報告，具體情況如下。

一、財務票據管理現狀

（一）財務票據違規問題廣泛存在

此次重點檢查的330家單位，2/3以上存在財務票據違規問題。檢查中共發現違規財務票據 6744張，涉及金額1193.36萬元，主要發生在會議費、接待費、辦公用品、車輛維修、電腦耗材及其他支出中。其中：假偽發票1036張，涉及金額37.71萬元；虛報363張，涉及金額10.9萬元；部分虛報 26張，涉及金額1.09萬元；白條入賬603張，金額220.56萬元；往來票據違規使用作支出憑證699張，金額345.61萬元；其他違規票據4017張，涉及金額577.49萬元。

（二）財務票據違規表現五花八門

財務票據種類繁多，數以百計，票據違規問題表現形式也多種多樣，以下9種最為普遍。

1、使用虛假發票。主要發生在公務接待費、車輛維修費中，主要表現為：票據無防偽金屬絲；發票號碼不是規定的8位阿拉伯數字；發票號碼字體大小與正常稅控發票不一致，經網上查詢，付款單位與開票人都與紙質發票信息不相符，為套用虛假發票；網上查詢開票人與紙質發票信息相符，但發票金額為0，其他票面信息諸如付款人、開票日期等都與紙質發票信息不符。

2、使用過期發票。檢查中發現有部分單位在發票改版以后仍使用以前的舊版發票，網上查詢不到其信息。

3、使用白條入賬。主要發生在支付臨時工工資、清潔費、專家評審費中。由于這種經濟行為多為臨時性、不固定的，且開具發票還要考慮到納稅問題，單位往往使用內部領款單作為報銷憑證。

4、發票填寫不規范。即發票填寫不規范或內容模糊，如付款單位名稱填寫不規范，內容填寫模糊，發票印章不齊全。

5、發票領取使用人不一致。即發票領用單位同發票開具單位不一致，是轉借發票或購買的外地發票。此種現象最為普遍，主要發生在公務接待費、汽車修理費、辦公費中。表現形式多為：地稅通用定額發票、國稅通用定額發票、國稅通用手工發票。

6、發票用途與規定不符。如本屬于國稅納稅范疇的汽車修理費用卻使用地稅發票，且根據發票號碼和發票代碼查詢不到發票信息，判定該發票為虛假發票。

7、往來票據作支出憑證。主要發生在支付物業費、停車費中。收款方往往使用在市場上購買的企業往來結算票據、收款收據或單位內部收據，沒有提供正式的稅務發票。

8、發票內容與業務不符。即發票反映的信息不足以支撐業務真實發生。主要發生在會議費、差旅費中。主要表現形式為：發票內容、時間與實際經濟業務事項不相符。

9、發票后附清單不齊全。此種現象較為普遍，主要表現為：購買辦公用品或接受服務時對方只提供了發票，且發票只有總金額，缺少明細清單，或者后附單位自寫的明細清單。

（三）財務票據違規方式趨于隱蔽

雖然財務票據違規在各行業的具體業務中表現多樣，但從票據違規實施主體出發，其操作手法歸納起來主要有四大類型。一是“事真票假型”。即經濟活動中，事件真實發生，但發票內容虛假。此種方式最為常見，也最為原始。如使用過期發票、虛假發票、白條入賬等。二是“事假票真型”。即經濟活動中，事件沒有真實發生，但借用真實發票核銷賬目。此方式常用于處理一些不能核銷的經濟活動，把違規變似合規。如把煙酒、娛樂等消費化整為零，分散到日常辦公等一些零星開支中。三是“事票俱假型”。即經濟活動中，事件沒有發生，且發票內容也經不起推敲。例如使用手工填寫的發票核銷時，無開票日期、名稱、落款等。此方式由于不受購貨單位和實踐的限制，可以隨時隨地報銷，報銷名目也可以隨意編造一些根本未發生的經濟活動，一旦發生，問題往往較為嚴重。四是“事票混用型”。即部分單位在使用財政等票據時存在錯填、漏填、書寫不清楚等情況，有的單位在收費或罰款時，對涉及多個項目的，不按照規定的收費項目名稱、收費標準填寫，僅填寫一個項目，收費標準無處可查?；蛘咧苯邮褂猛鶃砥睋髦С鰬{證。此種方式真假雜糅，難以細辨，極具欺騙性。

當前，由于行政企事業單位數量大，業務種類多，專業門檻高，監管力量相對分散，各自為政，監管手段滯后，方式單一，難免顧此失彼，漏洞較多。加之財稅改革啟動之后，嚴肅財經紀律、整頓財經秩序的力度不斷加強，對財務違法違紀處理處罰及責任追究力度越來越大，第二、第四兩種違規類型以其隱蔽性強、查處難度大的特點，逐步取代第一、第三種類型，被越來越多的單位所采用，逐漸成為財務票據違規的新趨勢。

二、財務票據違規原因

財務票據違規是多方面因素造成的，通過對檢查中發現的違規票據進行調查分析，主要原因有以下幾個方面。

（一）利益驅動，掩蓋違規財務支出

部分單位或領導為了部門利益或者個人利益，故意違反財務管理制度，想盡辦法使用虛假發票或安排虛假業務事項，運用財務票據違規的方式，以實現掩蓋不合理、不合法的超標公款接待費、公車運維費、濫發的津補貼、娛樂消費等財務支出，乃至偷稅漏稅、貪污腐敗行為的目的。

（二）觀念守舊，領導法治意識滯后

部分單位領導墨守成規，學法、用法、守法等法治意識嚴重滯后社會發展的需要，尤其是對財經法規政策和國家嚴肅財經紀律、整頓規范財經秩序的新要求認識不到位，對個人肩負的財務管理領導職責認識不充分，或者因為不懂會計業務，把職責全面交給財務人員，認為只要財務人員不貪污、數據準確即可，對財務支出是否合規、程序是否到位、票據是否真實等失于監督，導致單位出現利用財務票據造假進行違法支出的行為。

（三）技能生疏，會計業務水平不高

部分單位財務人員配備不全，有些單位的財務人員沒有會計從業資格證，或者是半路出家，沒有接受過系統完善的專業教育。專業知識不足，對財務核算不熟悉，沒有掌握應有的會計法律、法規和會計制度，對新出臺的政策法規學習理解不到位，不能有效辨識發票是否合規合法；業務技能不強，處理財務過程中只關注經濟業務事項的真實性，認為只要有經辦人確認、領導簽字審批就能報銷，忽視了對后附原始憑證的檢查；規范性意識差，隨意簡化核銷程序，對簽字手續不完善、發票是否真偽、要素填寫不全、購貨發票無購貨明細、發票后所附原始單據不符等違規行為把關不嚴，在不同程度上導致了票據違規問題。

（四）基礎薄弱，財務票據內控不力

部分單位財務管理職責不明確，分工不合理，缺乏決策、執行、監督三位一體的財務支出控制機制，導致財務管理制度執行不力、財務票據管理混亂等問題。一是財政票據沒有專人負責，多頭管理，票據的使用和繳銷不能嚴格按照規定辦理。二是票據填寫不規范，如不按照規定的欄次填寫、存根聯不蓋章等。三是擴大票據使用范圍，票據使用種類不準確，票據混開、串用，超出范圍使用。四是票據核銷不及時，存在票據積壓和跨年度使用問題。

（五）源頭失防，違規開具財務票據

一是票據制假販假禁而不止?！坝行枨缶陀匈I賣”，部分行政機關、事業單位、企業以及個人均有使用假發票的動機，需求市場長期存在，巨額不法利益空間巨大，制假販假分子自然會鋌而走險，雖然被多次嚴厲打擊，但始終沒能禁止。二是票據管理部門違規開具財務票據。稅務等票據部門的部分人員違反管理規定，受單位的請求和委托，開具勞務、服務之類的發票，為單位處理一些“不允許入賬”的費用提供方便，使得稅務部門的工作人員也難以逐一核對每項經濟業務的真實性。

（六）監管不夠，難以全面有效整治

財政部門主管的財政票據僅限于行政企事業單位、代行政職能的社會團體及其他組織，稅務部門主管對象僅限于轄區內單位及個人稅務票據，上述兩部門由于權責所限及取證難等現實因素，對使用假發票的單位和個人多是給予行政處罰，很少移交公安部門查處，違法成本偏低。對于市場上其它類型的財務票據，則處于監管真空，沒有部門、法律法規明確這些財務票據是否可以使用、如何使用。

三、規范財務票據管理的建議

“冰凍三尺，非一日之寒”，實現財務票據的規范化管理非一朝一夕之功，要統籌謀劃，多策并舉，逐步規范，重點做好以下幾個方面的工作：

（一）正本溯源，實現票據管理法制化

作為公共財政法治化建設的重要組成部分，財務票據管理也應全面納入法治軌道。一是全面清理我國現用票據的種類，歸并、取消不合理的票據，并用法律的形式予以明確，做到法律無規定，新票不出現，改變我國票據種類繁多不清的混亂狀況。二是完善票據管理法律法規，建立健全財務票據管理制度，尤其是加強稅務等票據發行部門的管理控制，防范源頭私開濫開票據，做到開票依法規、數量有統計、后續管理嚴，確保票據管理規范化、程序化。三是打擊票據制假販假。聯合財政、稅務、公安等部門，依法組織開展對財務票據制假販假的打擊工作，加大懲處力度，從源頭上減少乃至杜絕非法票據。

（二）完善內控，力爭票據把關嚴格化

一是系統完善單位財務管理制度。根據 《會計法》、《行政事業單位內部控制規范》的要求，建立嚴格的財務管理機制，按決策、執行、監督的控制要求，將財務崗位設置齊全，財務人員配備到位，明確職責、完善程序，不斷提升財務內控制度的執行力，系統防范財務風險。二是規范處理單位財務票據報銷。明確票據接受、審核責任。單位領導要嚴格審批單據，對不合規單據不能簽批；財務人員必須按照國家統一的會計制度對原始憑證進行審核，對不真實、不合規的票據不予報銷，對記載不準確、不完整的原始憑證予以退回，并要求整改、補充。

（三）加強培訓，促進財務管理知識化

一是要增強單位領導財經法治意識。加強對單位領導干部培訓，使單位領導學習財經政策法規、了解財經紀律要求，掌握基本的財務管理知識，提升其遵紀守法的自覺性，主動履行財務管理的領導監管職責。二是提升增強財務人員專業素質。加強對會計人員的業務培訓和職業道德培訓，提高會計基礎工作水平；多組織票據管理等知識的學習，提高規范管理意識，熟練掌握各類財務票據的鑒別和使用方法，增強對單位財務票據的辨別、使用和管理能力。

（四）強化監督，推動票據督查常態化

一是將財務票據檢查納入財務檢查范圍。紀檢、稅務、審計、財政等監督部門在對行政事業單位進行財務收支檢查時，要將財務票據的合規性作為一項重要的檢查內容，提升財務收支檢查的全面性。二是定期開展財務票據檢查工作。對違規情況及時掌握，注意查找各種類型不符合規定的財務票據，對發現的問題線索要追查到底，尤其是要經常開展多部門聯合檢查，分工協作、融合專長，充分增強檢查效果。

（五）嚴格處罰，務使檢查結果效用化

加強財政、審計、紀檢、稅務等部門的聯合，增強執法合力，既依法處理處罰票據違紀違規問題，又要依法加強對責任人員的追責問責，觸及責任人的切身利益，提高票據違規違法的成本；既注重問題整改的跟蹤督查，又要加大對反面典型的通報曝光力度，力爭實現“檢查一個單位，規范一個行業，警示教育一個系統”的效應，增強震懾效果?！?/p>

(作者單位：湖北省十堰市財政監督檢查局)

（本欄目責任編輯：范紅玉）