我國(guó)地方債務(wù)運(yùn)行機(jī)制的探討
——基于公債史述評(píng)的視角

●甘行瓊 韓 健

我國(guó)地方債務(wù)運(yùn)行機(jī)制的探討
——基于公債史述評(píng)的視角

●甘行瓊 韓 健

一、我國(guó)地方債問題的背景

國(guó)務(wù)院辦公廳2014年9月21日發(fā)布 《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，準(zhǔn)許地方政府擁有一定權(quán)限，在法律的限定范圍內(nèi)，發(fā)行適度規(guī)模的市政債。一方面該文件有效強(qiáng)化了對(duì)地方政府市政債的發(fā)行，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展，另一方面，該文件規(guī)范了地方政府的舉債融資機(jī)制，防止了違法違規(guī)的舉債行為。然而，地方政府財(cái)力緊張，同時(shí)面臨著融資困難，長(zhǎng)期以來困擾和限制著地方政府的財(cái)政支持力度。因此，本文基于公債研究史的角度，對(duì)我國(guó)地方債務(wù)發(fā)行進(jìn)行探討并提出一些建議。

堅(jiān)持工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同時(shí)發(fā)展，不僅可以促使彼此之間相互支撐，發(fā)揮系統(tǒng)性發(fā)展的強(qiáng)勁力量，而且是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的有效路徑。“新四化”的有效實(shí)施，迫切需要地方政府的財(cái)力支持。一方面，對(duì)于地方政府的財(cái)力緊張、融資困難問題，不少學(xué)者提出，用市政債與地方稅相結(jié)合的財(cái)政措施，逐漸規(guī)范當(dāng)前基于某一平臺(tái)構(gòu)建貸款融資的土地財(cái)政模式；另一方面，也有不少學(xué)者根據(jù)審計(jì)署的調(diào)查分析認(rèn)為，地方債務(wù)總體情況，基本屬于可控狀態(tài)，只是在個(gè)別地區(qū)，仍然存在著一定程度的債務(wù)危機(jī)。因此關(guān)于地方政府發(fā)行公債問題的可行性研究，仍然是必要的，是具有現(xiàn)實(shí)意義的，而市政債務(wù)是公債的重要組成部分，所以基于公債理論的視角分析具有很強(qiáng)的借鑒意義。

二、公債研究史的述評(píng)

關(guān)于公債理論，大致可以分為四個(gè)階段，其中前三個(gè)階段主要是以定性分析為主，第四階段則是對(duì)公債發(fā)行規(guī)模的定量分析。

（一）古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派及其之前的公債理論

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派及其之前的公債理論，受到當(dāng)時(shí)占統(tǒng)治地位的自由經(jīng)濟(jì)的影響，奉行預(yù)算平衡的財(cái)政政策，大多是反對(duì)發(fā)行債券，當(dāng)然這與當(dāng)時(shí)社會(huì)公債實(shí)施不成功的客觀現(xiàn)實(shí)有很大關(guān)系。最早提出“保險(xiǎn)準(zhǔn)備金”思想的法國(guó)學(xué)者博丹在其著作《國(guó)家論》中就明確指出應(yīng)該避免舉借公債；休謨提出“公債亡國(guó)論”；斯密認(rèn)為債券的產(chǎn)生，完全是由于政府和相關(guān)的行政部門，不知節(jié)儉的行為造成的，而公債的發(fā)行助長(zhǎng)了官員與政府的奢靡之風(fēng)；薩伊認(rèn)為公債會(huì)引導(dǎo)資本從生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)移到非生產(chǎn)部門，而不是真正使得資本增加；李嘉圖提出“等價(jià)定理”，認(rèn)為公債與稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是相同的。早期的公債理論在當(dāng)時(shí)的背景下有其可取的地方，如分析了公債的非生產(chǎn)性，闡述了公債對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響等，為后來的公債研究奠定了基礎(chǔ)。

（二）早期的凱恩斯學(xué)派以及新古典綜合學(xué)派的公債理論

這一階段的公債理論受1929-1933年“經(jīng)濟(jì)大危機(jī)”時(shí)期的影響，各國(guó)都以美國(guó)“羅斯福新政”為代表，均以政府行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式，來替代原來僅僅充當(dāng)“守夜人”職責(zé)的做法，相應(yīng)地，在公債發(fā)行的問題上，是贊同負(fù)債，甚至是主動(dòng)負(fù)債。凱恩斯提出公債發(fā)行，無須受到預(yù)算平衡思想的約束和限制，并且認(rèn)為公債發(fā)行還可以使“社會(huì)致富”；漢森認(rèn)為公債的償還，不會(huì)降低國(guó)家的購(gòu)買力；勒納創(chuàng)立的“功能性財(cái)政”，認(rèn)為“政府債務(wù)的增加，不能被看作是最后才能動(dòng)用的手段，而應(yīng)該被看作是，無關(guān)緊要的完全是為了保存繁榮和抑制通脹的規(guī)則之行事”；薩繆爾森則特別強(qiáng)調(diào)了公債的金融屬性功能，認(rèn)為債務(wù)的增長(zhǎng)應(yīng)該動(dòng)態(tài)衡量，根據(jù)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)來加以評(píng)價(jià)，并提出著名的“內(nèi)債非債論”。這一階段的公債理論認(rèn)為公債有益無害，不僅不會(huì)給下一代人產(chǎn)生負(fù)擔(dān)，而且可以隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而擴(kuò)大，并且還是政府補(bǔ)償財(cái)政政策的重要手段。

（三）公共選擇學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派以及供給學(xué)派的公債理論

該階段的公債理論是對(duì)20世紀(jì)70年代各國(guó)出現(xiàn)“滯漲”現(xiàn)象的反思，其觀點(diǎn)主張審慎負(fù)債，把負(fù)債控制在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)。布坎南認(rèn)為公債的目的更多的是滿足政府和消費(fèi)者的當(dāng)期消費(fèi)，而不是用于投資，并指出與稅收相比，公債的融資方式在公共選擇方面具有不同于稅收的效應(yīng)，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政幻覺，相比稅收增收更易增發(fā)，而公債的償還，實(shí)際上則是由后代人支付，加重了后代人的負(fù)擔(dān)；巴羅發(fā)展了李嘉圖等價(jià)定理，拓展了公債中性論應(yīng)用的范疇，并指出公債是消費(fèi)者想把財(cái)產(chǎn)的一部分留給后代的利他主義動(dòng)機(jī)的一種表現(xiàn)形式，這種代際間的利他性使得消費(fèi)者在面臨增加公債減少稅收的財(cái)政政策時(shí)，不會(huì)自覺地?cái)U(kuò)大消費(fèi)的支出總量，常常還會(huì)減少對(duì)當(dāng)期的消費(fèi)；費(fèi)爾德斯坦則提出公債會(huì)擠出以私人有價(jià)證券作為籌資形式的私人資本，從而抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的觀點(diǎn)。

（四）公債理論的定量分析研究階段

第四階段是指西方諸國(guó)在實(shí)行了公債發(fā)行以后，面臨著債臺(tái)高筑的局面，在經(jīng)濟(jì)上未能達(dá)到所希望調(diào)控后的預(yù)期效果，經(jīng)過反思之后，對(duì)公債發(fā)行規(guī)模等開始了以定量分析為主的研究。依據(jù)對(duì)公債適度規(guī)模定位的不同角度來劃分，主要可分為三類情況：第一類是引入邊際分析法，政府應(yīng)在邊際收益等于邊際成本時(shí)，通過權(quán)衡公債的經(jīng)濟(jì)正負(fù)效應(yīng)，來確定公債發(fā)行的適度規(guī)模；第二類是以公債的可持續(xù)性為視角，按公債可以持續(xù)發(fā)行而不會(huì)導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)為邊界，即可算作適度公債規(guī)模的思想，建立一套風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)考核體系，來測(cè)定公債發(fā)行的規(guī)模；第三類是基于數(shù)理模型的構(gòu)建，通過最優(yōu)化的依據(jù)分析，來確定公債發(fā)行的適度規(guī)模。

三、基于公債述評(píng)視角的啟示

（一）從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的觀點(diǎn)出發(fā)，地方政府發(fā)行市政債券應(yīng)具政策性

這不僅是解決融資難的有效舉措，也是調(diào)控發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)強(qiáng)有力的手段。第一階段公債理論成立的前提，是社會(huì)沒有閑置資金，而第二階段的理論則是建立在社會(huì)存在大量閑置資金和有效需求不足的基礎(chǔ)之上。當(dāng)前我國(guó)民間社會(huì)存在著一定的閑置資金，市政債券的發(fā)行，完全有利于進(jìn)一步完善整個(gè)債券市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步健全整個(gè)債券市場(chǎng)的體制，從而杜絕地方政府及一些不透明的融資平臺(tái)活動(dòng)，能有效地防止金融體系陷入系統(tǒng)性的違約風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也有效地控制地方政府開展的融資活動(dòng)必須規(guī)范進(jìn)行。

（二）從現(xiàn)狀看，發(fā)行地方債要做好充分的準(zhǔn)備工作

地方政府只有具備成熟發(fā)債的必備條件和可操作性時(shí)，才可以發(fā)行債劵，并且要通過試點(diǎn)，認(rèn)真地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，才可以以點(diǎn)帶面，逐步加以推廣。具體來說，地方政府應(yīng)從以下幾個(gè)方面做好準(zhǔn)備：

1、研究模型的區(qū)域化與統(tǒng)計(jì)口徑的可比性相結(jié)合。即不能用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化模型套用于不同的地區(qū)不同的部門，對(duì)于被賦予發(fā)債權(quán)的地方政府，一定要結(jié)合本區(qū)域的具體情況和特點(diǎn)來執(zhí)行，不能生搬硬套國(guó)外的公債模型。另外要建立便于各區(qū)域橫向比較的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)及動(dòng)態(tài)趨勢(shì)曲線圖來加以分析，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入DT時(shí)代，需要搜集大量的數(shù)據(jù)來進(jìn)行創(chuàng)造，以增加可控性。

2、增強(qiáng)市政債券發(fā)行的系統(tǒng)性管理。市政債券發(fā)行前，必須對(duì)初始水平、利率以及償債期限等相關(guān)事項(xiàng)的可行性進(jìn)行必要的調(diào)研后才能確定。巴羅認(rèn)為最優(yōu)路徑依賴于發(fā)債的初始水平；費(fèi)爾德斯坦認(rèn)為即使舉債資金的來源是閑置性資金，也存在人們投資對(duì)公司債的擠出，因此市政債的利率水平應(yīng)低于公司債，且高于國(guó)債；新古典綜合派指出，短期公債會(huì)拉動(dòng)需求，而長(zhǎng)期公債存在擠出效應(yīng)，加上地方政府官員存在任期時(shí)限的因素，因此市政債券的發(fā)行，應(yīng)以中短期為主。

3、要求地方政府嚴(yán)格按法定的程序發(fā)行地方債，明確對(duì)地方債所融集資金的流向加以控制。地方政府通過發(fā)行地方債融集到的資金不可以用于經(jīng)常性支出，只能用于公益性資本支出或根據(jù)客觀債務(wù)規(guī)模的情況，用于歸還存量債務(wù)。發(fā)行地方債的地方政府還必須遵循市場(chǎng)化原則，不得通過企事業(yè)單位等舉借債務(wù)。必須對(duì)發(fā)行的債券實(shí)行全程監(jiān)督機(jī)制，來替代傳統(tǒng)的事后監(jiān)督，既要遵循相關(guān)的法律法規(guī)，監(jiān)督市政債劵收入的投向，又要增加地方財(cái)政執(zhí)行的透明度，讓社會(huì)參與，共同關(guān)注公共投資的收益。

4、公開債務(wù)報(bào)告，并完善政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。要完善地方政府性債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，反映政府資產(chǎn)負(fù)債的全面情況。把債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入政績(jī)考核，建立考核問責(zé)機(jī)制。要加強(qiáng)政府信用體系的建設(shè)，建立并完善相關(guān)的配套制度，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)信用評(píng)級(jí)可信度的提高。金融機(jī)構(gòu)必須按照相關(guān)監(jiān)管法律的規(guī)定去購(gòu)買地方政府發(fā)行的債券，針對(duì)有債務(wù)舉借主體的合法企業(yè)法人或政府提供融資，不得向地方政府違法提供融資，不得要求地方政府提供違規(guī)擔(dān)保。要嚴(yán)格規(guī)范信貸管理，追究超過適度規(guī)模發(fā)行市政債，違法違規(guī)擔(dān)保舉債，或是違規(guī)改變資金的使用領(lǐng)域及故意逃避債務(wù)等行為的相關(guān)人員責(zé)任。

5、要建立動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)償債能力的機(jī)制，建立預(yù)警機(jī)制。制定應(yīng)急處置預(yù)案，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理。一旦償債困難發(fā)生，一方面要及時(shí)控制項(xiàng)目規(guī)模，壓縮公用經(jīng)費(fèi)，處置存量資產(chǎn)，并多渠道籌集資金以償還所欠的債務(wù)，既要從法律上明確地方政府對(duì)其舉借債務(wù)負(fù)有的償還義務(wù)與責(zé)任，又要強(qiáng)化預(yù)算約束，防范惡意逃債的道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，若地方政府在一定時(shí)期內(nèi)始終難以自行償還債務(wù)，則要及時(shí)報(bào)告上級(jí)政府，重點(diǎn)解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題，并及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急處置債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，追究相關(guān)人員的責(zé)任。

6、構(gòu)建違法融資和違規(guī)改變政府性債務(wù)資金用途的懲罰機(jī)制。要嚴(yán)格要求地方政府及其所屬部門不得以支持公益性事業(yè)的發(fā)展之名義，行舉借債務(wù)之實(shí)。不得挪用債務(wù)資金或改變既定資金的用途，不得違法為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，要加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)的管理力度和監(jiān)督檢查力度。既不得違規(guī)干預(yù)正常的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也不能強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)提供政府性融資，以嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

7、避免地方政府陷入“支出剛性”的陷阱。在某債券到期后，要在區(qū)分直接效益與間接效益、直接成本與間接成本的基礎(chǔ)上作出詳盡分析，為下一期發(fā)行債券做好準(zhǔn)備，同時(shí)避免政府陷入發(fā)行債券“支出剛性”的陷阱。

8、要注意防止三個(gè)方面的“擠出效應(yīng)”。一是發(fā)行債券不能使資本從生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)部門；二是發(fā)行債劵不能擠出保障可供擴(kuò)張性供給的那部分閑置資金，以防止需求拉上型的通脹；三是發(fā)行債券不能擠出消費(fèi)型投資占投資的比重，因?yàn)橄M(fèi)是重要的基本環(huán)節(jié)之一，是拉動(dòng)內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的根本因素。

9、從經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論研究角度，擴(kuò)大目前對(duì)“適度規(guī)模”概念的界定范圍和指標(biāo)體系的維度。目前發(fā)行債券規(guī)模的最優(yōu)化，主要是從經(jīng)濟(jì)因素來考慮，而客觀上也應(yīng)該融入一些其它相關(guān)因素。具體來說，一是要加入其他因素，尤其是市政債務(wù)的社會(huì)效應(yīng)、政治效應(yīng)；二是要針對(duì)布坎南提出的后代負(fù)擔(dān)問題，從可持續(xù)的角度進(jìn)行代際公平的分配效應(yīng)分析；三是要從地方與中央以及地方與地方多個(gè)層次，研究發(fā)行債券的規(guī)模；四是要注重市政債劵發(fā)行的微觀基礎(chǔ)。另外現(xiàn)有的指標(biāo)體系僅局限于公債風(fēng)險(xiǎn)一個(gè)視角，應(yīng)該同時(shí)考慮到稅賦以及認(rèn)購(gòu)者的負(fù)擔(dān)等多種因素。

發(fā)行地方債是涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題之一，必須在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展中，不斷地去探索，不斷地接受檢驗(yàn)，不斷地去完善。■

（本文受國(guó)家社科基金項(xiàng)目 “中國(guó)人口流動(dòng)下的財(cái)政體制優(yōu)化研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：14BJY156〉和教育部留學(xué)基金委聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生項(xiàng)目 〈項(xiàng)目編號(hào)：CSC NO.201407080004〉資助）

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）