我國地方債務運行機制的探討
——基于公債史述評的視角

●甘行瓊 韓 健

我國地方債務運行機制的探討
——基于公債史述評的視角

●甘行瓊 韓 健

一、我國地方債問題的背景

國務院辦公廳2014年9月21日發布 《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，準許地方政府擁有一定權限，在法律的限定范圍內，發行適度規模的市政債。一方面該文件有效強化了對地方政府市政債的發行，促進了經濟可持續健康發展，另一方面，該文件規范了地方政府的舉債融資機制，防止了違法違規的舉債行為。然而，地方政府財力緊張，同時面臨著融資困難，長期以來困擾和限制著地方政府的財政支持力度。因此，本文基于公債研究史的角度，對我國地方債務發行進行探討并提出一些建議。

堅持工業化、信息化、城鎮化以及農業現代化的同時發展，不僅可以促使彼此之間相互支撐，發揮系統性發展的強勁力量，而且是實現中國夢的有效路徑。“新四化”的有效實施，迫切需要地方政府的財力支持。一方面，對于地方政府的財力緊張、融資困難問題，不少學者提出，用市政債與地方稅相結合的財政措施，逐漸規范當前基于某一平臺構建貸款融資的土地財政模式；另一方面，也有不少學者根據審計署的調查分析認為，地方債務總體情況，基本屬于可控狀態，只是在個別地區，仍然存在著一定程度的債務危機。因此關于地方政府發行公債問題的可行性研究，仍然是必要的，是具有現實意義的，而市政債務是公債的重要組成部分，所以基于公債理論的視角分析具有很強的借鑒意義。

二、公債研究史的述評

關于公債理論，大致可以分為四個階段，其中前三個階段主要是以定性分析為主，第四階段則是對公債發行規模的定量分析。

（一）古典經濟學派及其之前的公債理論

古典經濟學派及其之前的公債理論，受到當時占統治地位的自由經濟的影響，奉行預算平衡的財政政策，大多是反對發行債券，當然這與當時社會公債實施不成功的客觀現實有很大關系。最早提出“保險準備金”思想的法國學者博丹在其著作《國家論》中就明確指出應該避免舉借公債；休謨提出“公債亡國論”；斯密認為債券的產生，完全是由于政府和相關的行政部門，不知節儉的行為造成的，而公債的發行助長了官員與政府的奢靡之風；薩伊認為公債會引導資本從生產部門轉移到非生產部門，而不是真正使得資本增加；李嘉圖提出“等價定理”，認為公債與稅收對經濟的影響是相同的。早期的公債理論在當時的背景下有其可取的地方，如分析了公債的非生產性，闡述了公債對國民經濟的影響等，為后來的公債研究奠定了基礎。

（二）早期的凱恩斯學派以及新古典綜合學派的公債理論

這一階段的公債理論受1929-1933年“經濟大危機”時期的影響，各國都以美國“羅斯福新政”為代表，均以政府行政干預經濟的方式，來替代原來僅僅充當“守夜人”職責的做法，相應地，在公債發行的問題上，是贊同負債，甚至是主動負債。凱恩斯提出公債發行，無須受到預算平衡思想的約束和限制，并且認為公債發行還可以使“社會致富”；漢森認為公債的償還，不會降低國家的購買力；勒納創立的“功能性財政”，認為“政府債務的增加，不能被看作是最后才能動用的手段，而應該被看作是，無關緊要的完全是為了保存繁榮和抑制通脹的規則之行事”；薩繆爾森則特別強調了公債的金融屬性功能，認為債務的增長應該動態衡量，根據整個國民經濟的增長來加以評價，并提出著名的“內債非債論”。這一階段的公債理論認為公債有益無害，不僅不會給下一代人產生負擔，而且可以隨著整個經濟的增長而擴大，并且還是政府補償財政政策的重要手段。

（三）公共選擇學派、理性預期學派以及供給學派的公債理論

該階段的公債理論是對20世紀70年代各國出現“滯漲”現象的反思，其觀點主張審慎負債，把負債控制在一個合理的范圍之內。布坎南認為公債的目的更多的是滿足政府和消費者的當期消費，而不是用于投資，并指出與稅收相比，公債的融資方式在公共選擇方面具有不同于稅收的效應，會產生財政幻覺，相比稅收增收更易增發，而公債的償還，實際上則是由后代人支付，加重了后代人的負擔；巴羅發展了李嘉圖等價定理，拓展了公債中性論應用的范疇，并指出公債是消費者想把財產的一部分留給后代的利他主義動機的一種表現形式，這種代際間的利他性使得消費者在面臨增加公債減少稅收的財政政策時，不會自覺地擴大消費的支出總量，常常還會減少對當期的消費；費爾德斯坦則提出公債會擠出以私人有價證券作為籌資形式的私人資本，從而抑制了經濟增長的觀點。

（四）公債理論的定量分析研究階段

第四階段是指西方諸國在實行了公債發行以后，面臨著債臺高筑的局面，在經濟上未能達到所希望調控后的預期效果，經過反思之后，對公債發行規模等開始了以定量分析為主的研究。依據對公債適度規模定位的不同角度來劃分，主要可分為三類情況：第一類是引入邊際分析法，政府應在邊際收益等于邊際成本時，通過權衡公債的經濟正負效應，來確定公債發行的適度規模；第二類是以公債的可持續性為視角，按公債可以持續發行而不會導致債務危機為邊界，即可算作適度公債規模的思想，建立一套風險指標考核體系，來測定公債發行的規模；第三類是基于數理模型的構建，通過最優化的依據分析，來確定公債發行的適度規模。

三、基于公債述評視角的啟示

（一）從長遠發展的觀點出發，地方政府發行市政債券應具政策性

這不僅是解決融資難的有效舉措，也是調控發展地方經濟強有力的手段。第一階段公債理論成立的前提，是社會沒有閑置資金，而第二階段的理論則是建立在社會存在大量閑置資金和有效需求不足的基礎之上。當前我國民間社會存在著一定的閑置資金，市政債券的發行，完全有利于進一步完善整個債券市場的結構，進一步健全整個債券市場的體制，從而杜絕地方政府及一些不透明的融資平臺活動，能有效地防止金融體系陷入系統性的違約風險，同時也有效地控制地方政府開展的融資活動必須規范進行。

（二）從現狀看，發行地方債要做好充分的準備工作

地方政府只有具備成熟發債的必備條件和可操作性時，才可以發行債劵，并且要通過試點，認真地總結經驗，才可以以點帶面，逐步加以推廣。具體來說，地方政府應從以下幾個方面做好準備：

1、研究模型的區域化與統計口徑的可比性相結合。即不能用一個標準化模型套用于不同的地區不同的部門，對于被賦予發債權的地方政府，一定要結合本區域的具體情況和特點來執行，不能生搬硬套國外的公債模型。另外要建立便于各區域橫向比較的統計數據系統及動態趨勢曲線圖來加以分析，經濟發展進入DT時代，需要搜集大量的數據來進行創造，以增加可控性。

2、增強市政債券發行的系統性管理。市政債券發行前，必須對初始水平、利率以及償債期限等相關事項的可行性進行必要的調研后才能確定。巴羅認為最優路徑依賴于發債的初始水平；費爾德斯坦認為即使舉債資金的來源是閑置性資金，也存在人們投資對公司債的擠出，因此市政債的利率水平應低于公司債，且高于國債；新古典綜合派指出，短期公債會拉動需求，而長期公債存在擠出效應，加上地方政府官員存在任期時限的因素，因此市政債券的發行，應以中短期為主。

3、要求地方政府嚴格按法定的程序發行地方債，明確對地方債所融集資金的流向加以控制。地方政府通過發行地方債融集到的資金不可以用于經常性支出，只能用于公益性資本支出或根據客觀債務規模的情況，用于歸還存量債務。發行地方債的地方政府還必須遵循市場化原則，不得通過企事業單位等舉借債務。必須對發行的債券實行全程監督機制，來替代傳統的事后監督，既要遵循相關的法律法規，監督市政債劵收入的投向，又要增加地方財政執行的透明度，讓社會參與，共同關注公共投資的收益。

4、公開債務報告，并完善政府綜合財務報告制度。要完善地方政府性債務統計報告制度，反映政府資產負債的全面情況。把債務作為一個硬指標納入政績考核，建立考核問責機制。要加強政府信用體系的建設，建立并完善相關的配套制度，主動接受社會監督，促進信用評級可信度的提高。金融機構必須按照相關監管法律的規定去購買地方政府發行的債券，針對有債務舉借主體的合法企業法人或政府提供融資，不得向地方政府違法提供融資，不得要求地方政府提供違規擔保。要嚴格規范信貸管理，追究超過適度規模發行市政債，違法違規擔保舉債，或是違規改變資金的使用領域及故意逃避債務等行為的相關人員責任。

5、要建立動態預測償債能力的機制，建立預警機制。制定應急處置預案，切實加強風險識別和風險管理。一旦償債困難發生，一方面要及時控制項目規模，壓縮公用經費，處置存量資產，并多渠道籌集資金以償還所欠的債務，既要從法律上明確地方政府對其舉借債務負有的償還義務與責任，又要強化預算約束，防范惡意逃債的道德風險。另一方面，若地方政府在一定時期內始終難以自行償還債務，則要及時報告上級政府，重點解決債務風險的問題，并及時啟動應急處置債務風險的機制，追究相關人員的責任。

6、構建違法融資和違規改變政府性債務資金用途的懲罰機制。要嚴格要求地方政府及其所屬部門不得以支持公益性事業的發展之名義，行舉借債務之實。不得挪用債務資金或改變既定資金的用途，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，要加強對地方政府性債務的管理力度和監督檢查力度。既不得違規干預正常的金融機構經營活動，也不能強制金融機構提供政府性融資，以嚴肅財經紀律。

7、避免地方政府陷入“支出剛性”的陷阱。在某債券到期后，要在區分直接效益與間接效益、直接成本與間接成本的基礎上作出詳盡分析，為下一期發行債券做好準備，同時避免政府陷入發行債券“支出剛性”的陷阱。

8、要注意防止三個方面的“擠出效應”。一是發行債券不能使資本從生產部門轉向非生產部門；二是發行債劵不能擠出保障可供擴張性供給的那部分閑置資金，以防止需求拉上型的通脹；三是發行債券不能擠出消費型投資占投資的比重，因為消費是重要的基本環節之一，是拉動內需、實現長遠可持續發展的根本因素。

9、從經濟學的理論研究角度，擴大目前對“適度規模”概念的界定范圍和指標體系的維度。目前發行債券規模的最優化，主要是從經濟因素來考慮，而客觀上也應該融入一些其它相關因素。具體來說，一是要加入其他因素，尤其是市政債務的社會效應、政治效應；二是要針對布坎南提出的后代負擔問題，從可持續的角度進行代際公平的分配效應分析；三是要從地方與中央以及地方與地方多個層次，研究發行債券的規模；四是要注重市政債劵發行的微觀基礎。另外現有的指標體系僅局限于公債風險一個視角，應該同時考慮到稅賦以及認購者的負擔等多種因素。

發行地方債是涉及國民經濟發展的重大問題之一，必須在經濟運行和發展中，不斷地去探索，不斷地接受檢驗，不斷地去完善。■

（本文受國家社科基金項目 “中國人口流動下的財政體制優化研究”〈項目編號：14BJY156〉和教育部留學基金委聯合培養博士研究生項目 〈項目編號：CSC NO.201407080004〉資助）

（作者單位：中南財經政法大學財政稅務學院）